曹玉玲

[摘 要]随着中国房地产市场的发展，1986开始实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》已不能发挥筹集财政资金、调节收入分配的税收功能，房产税改革势在必行。建议通过对税基、计税依据、征管的改革，使房产税成为中国地方税的主体税种。

[关键词]房产税；扩大税基；评估价；税收征管

[中图分类号]F512.42 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0140-02

1 房产税改革的必要性

中国现行房产税的征收依据是1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，同时期开征的主要税种已进行过两轮改革，但房产税除了进行过两次微调外，至今未进行大的改革。房产税改革的焦点主要集中在个人所有非营业用房产的征税与否。按现行《房产税暂行条例》规定：个人所有非营业用房免税。20世纪80年代颁布这部房产税暂行条例时，中国还没有进行住房市场化改革，人们普遍居住在拥挤的公房里，个人拥有住房的极少，所以，当时对个人所有非营业性住房给予免税。但随着1994年开始的全面推进住房改革，到1998年国务院提出的“促进住房产业成为新的经济增长点”，再到2003年国务院正式肯定“住房产业已经成为国民经济的支柱产业”，经过二十年的发展，中国的房地产业已发生了根本变化。在1998年我国住房制度改革之初，私人购房面积仅占城镇住房竣工面积的30%，而现在，这个比例已达到70%。据估算中国个人拥有的房产市值已达百万亿元以上，房产已成为居民家庭财产最重要的组成部分。房产现在除了具有居住功能外，它还是一些人投资、投机的工具，据媒体报道2014年6月山西煤老板低价抛售位于北京中心城区“和平里八号”的100套住房，虽是“低价”，但相对购买时的价格已上涨5倍之多。“住房”已偏离它的根本功能，正加大贫富差距，正造成中国有限土地资源的浪费。中国家庭金融调查与研究中心主任甘犁及其团队通过对全国29个省、262个县、1048个社区随机抽样访问调查了解：2013年城镇地区自有住房空置率为22.4%，高空置率还致使4.2万亿元银行房贷沉淀于空置住房。通过对个人房产征收房产税，提高空置房持有成本，激活空置住房，房产税的改革势在必行。

对个人房产征税除了增加房产的持有成本、抑制投资和投机需求外，其更为重要的现实意义是发挥税收的调节功能，调节收入分配，缩小贫富差距。从长远看，房产税改革有利于培养地方税源，完善地方税体系，增加地方政府财政收入。但房产税改革必将面临扩大税基、评估房产、征收管理等方面的困境。

2 现行房产税改革的困境

2.1 扩大税基、培育房产税成为中国地方税主体税种的困境 中国现行房产税只对经营性房产征收，对个人所有非营业性房产免税，造成现行房产税征收面窄，税源不足。据财政部公布的统计数字显示：房产税虽然也连年增长，但在税收总收入中的占比不高，例如2012年房产税实现收入1372.49亿元，同比增长24.5%，但占税收总收入的比重仅为1.4%。2011年1月，沪、渝相继进行房产税改革试点，但上海仅对符合条件的增量房征收，重庆仅对九城区的高档住房征收，税基仍然较窄，税源仍然不足，从三年试点的情况看，对个人非经营性房产上海仅征税约6亿、重庆仅4亿元。北京市地方税务局官网公布的数据显示：2008—2010年连续三年房产税占地方税收的比例为4%；而2012年美国房产税收入占到整个地方税收收入的78%。在中国土地出让金成为地方财政收入的重要来源，以2012年为例，地方财政收入61077亿元，土地出让金收入达到28517亿元，占地方财政收入的44%。但从长期看，中国城镇化水平由建国初期1949年的10.6%，已上升到2013年年底的53.7%，相当于7.3亿人口已经纳入城镇化进程。中国是一个农业、人口大国，中国有中国的国情，城市化进程不可能达到拉美国家的80%，即使能达到欧洲72.8%、大洋洲70.2%的进程，以年均2000多万人，1.5%的速度，城镇化进程也只有10年左右的时间，房地产的开发进程必然早于城镇化进程结束，地方政府不可能一直依赖土地财政。“土地财政”的拐点已逐渐显现：中国指数研究院发布报告显示，2014年5月全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19%，同比减少45%；土地出让金总额1375亿元，环比下降30%，同比下降38%，土地成交量和出让金均锐减。

扩大税基，对城镇个人住房征收房产税，使房产税逐步成为中国地方税主体税种是必然趋势。但目前中国个人住房产权性质多种多样：有拥有全部产权的商品房，有拥有部分产权的房改房，有没有产权的小产权房，还有共建房，经适房，军产房等；房屋权属登记上又不统一：有分别管理模式（由土地管理部门和房产管理部门分别对土地和房产进行登记管理的模式）和统一管理模式（统一负责房地产管理的单一管理部门对房产和土地进行统一登记并核发一个房地产证的模式）；个人住房信息统一联网工作推进缓慢等都是制约个人住房征收房产税的因素。另外，房产税是财产税，非经营性房产不能税负转嫁，由纳税人直接承担，扩大税基对个人房产特别是对存量房征税肯定会困难重重。

2.2 计税依据改革的困境

中国目前房产税的计税依据是从价计征或从租计征，自营房产按房产原值扣除10%～30%后的折余价值征收，出租房屋按租金收入征税。现行房产税计税依据的设置首先有悖于税收公平原则，房屋的经营使用方式不同适用不同的征税办法，这就极易导致同一房产仅仅由于自用或出租的经济行为差异而承担的税负不同，也会导致同样的房产因购房或自建的时间不一致，房产原值相差甚远而承担的税负相差甚远；其次现行的房产税的计税依据，既不能反映级差收入，又不能体现房产现有价值，不符合财产税的特征。

按房产的市场价值（或称评估价值）而非历史成本征收房产税最符合公平原则。但对计税房产进行评估将是一个非常浩大的工程，房产价值具有很强的不确定性，和区位、房型、小区环境、周边环境、物业等因素有关。如果选择仔细评估，面对数以亿计的不同房屋，将会耗费极高的社会成本，反过来说，如果只是大体分区域确立房产基础价格，又易因为不公平而招致反对；另外我们还没有统一的房产信息，而且我国的评估人才非常缺乏，评估体系还未建立，评估标准还不完善，以评估价作为房产税计税依据是房产税改革的技术难题。虽然世界上已有130多个国家开征了房产税，但也有很多发展中国家就因为认识和准备不足，最后在评估环节上出现问题致房产税改革失败。上海和重庆房产税试点的计税依据暂定为应税住房的市场交易价格，《试行办法》中注明待条件成熟时适用评估值。沪、渝直接以交易价格而不以评估值征收，是以“快刀斩乱麻”的方式解决了房产评估难题，但如果对现行房产税进行改革，房产评估是一个绝对饶不开的问题。

2.3 征管的困境

房产税改革的焦点是对个人非经营性住房征税，对非经营性住房征税的难点在于征管。从正在实施中的个人出租居住用住房的税收征管上就可见一斑。尽管对居民出租居住用住房国家已统一调低各税税率，各地在个人出租居住用住房的征管方面也采取了一系列措施，比如采用综合税率征收，委托社区代征等，但偷漏税依然严重，除非对公出租需要房屋租金发票的，会“主动”开具发票缴纳税金外，其他对私出租者偷漏税是一种常态，税务机关也因纳税主体比较隐蔽、工作量大、征管成本高而放任。与之相似的个人所得税的征收也主要依靠代扣代缴，自行申报率不到10%。出现这种局面的根本原因在于中国的个人征信体系没有建立，住房基础信息管理方面参差不齐等。中国目前的税收征管机制是建立在对“间接税”征收的基础上，而房产税作为财产税的一种，属于直接税的范畴，目前税收征管的制度设计与房产税不相匹配，这就要求对其进行根本性的变革。税制的功效要真正实现，依赖于征管能力，若是做不到，税制设计得再好，也是纸上谈兵，毫无意义。房产税面向家庭征收，家庭的结构千差万别，家庭的房产情况又各不相同，就目前中国税务机关的征管能力，将是一个极大挑战。

3 房产税改革的对策

3.1 扩大税基，建立以房产税为主体税种的地方税体制

房产税改革的主要目标是扩大税基，对个人非营业性住房不再免税，建立以房产税为主体税种的地方税制体系。首先，完善个人房产登记信息。有关部门只有全面掌握房产存量，才能为房产税立法提供数字依据。其次，对房产税提高立法层次。现行房产税是人大常委会授权国务院制定的，以暂行条例的形式出现。目前对个人征税的税种比如：个人所得税、车船税、车辆购置税等都已上升到“人大”立法的高度，房产税的立法层次也必须提高。最后，立法确立房产税的用途。法律应明确规定房产税用于地方的教育、医疗、基础设施建设等与民众息息相关的行业，让纳税人看到房产税确实是“取之于民用之于民”。在美国，如果州和县政府的房产税收没有保障，就无法兴建高质量的医院和学校，甚至雇不起警察、修不起道路，而社区的公共设施不健全，又直接影响到居民的生活质量以及当地的房价。

3.2 改革计税依据，以评估价计征

无论是工商业类房产还是个人居住用住房，无论是经营性还是非经营性房产，计税依据统一为评估价最符合税收的公平公正原则。

首先，要完善法规体系和房产评估标准。房产税计税依据评估与其他目的评估不同，有自己的独特之处，而且要同时对大量的房产进行评估，工作量大且密集，很难按常规房产评估程序来完成。因此，需要从专业角度制订房产税评估的一系列法规与评估标准。

其次，应采用批量评估的办法。由于房屋数量庞大，为了节省成本、提高效率，一般应采用批量评估的办法，而不是单套评估，一个小区，甚至一个街道采用统一的评估价，评估价不同于市场价，它更注重公平。

最后，要建立独立的第三方评估机构。税务机关不能既是运动员又是裁判员，房产的评估不能由征收机关—税务机关操作，必须有独立的第三方评估机构评估。当出现争议时，能客观、公正地仲裁。