汪 洁，曾建生，潘 毅

（1.河海大学，江苏 南京 211100；2.广东省移民工作局，广东 广州 510635）

1 水库移民连带影响人口特征

水库移民连带影响人口是指在水库建设中受到影响的那部分人群。虽然各省市对连带影响人口的界定不一定完全相同，但各地连带影响人口的大致特征都是类似的。其具体特点如下：

1.1 水库移民连带影响人口的数量远远大于移民

连带影响人口是受到水库移民影响而产生的，很少数目的水库移民往往会产生数倍的连带影响人口。连带影响人口种类较多，每年变动的情况也比较复杂，所以其调查的工作难度也较大。目前的文献中记录的各地的连带影响人数统计见表1。

由表1可见，各省、市、县、区的水库移民连带影响人口数量都远远大于农村移民人口。广东省是水库移民的大省，移民连带影响人口人数众多，种类复杂；广东省没有对水库移民连带影响人口的具体数字做出统计。但可以推测：广东省的连带影响人口的数量也是远远大于移民的。

表1 各地区水库移民和连带影响人口人数统计 万人

1.2 连带影响人口分布广泛，且主要在不发达地区

由于连带影响人口的种类较多，各地的安置方式也都不同，故连带影响人口往往都分布广泛。容纳移民入住的地区往往经济条件都比较落后，因此周边的连带影响人口也都是处于不发达地区的。广东省除了深圳因成立时间比较短没有移民和连带影响人口以外，省内其他市县都有连带影响人口的存在。 在经济相对落后的粤东粤西以及北部山区，连带影响人口相对集中，人口数量巨大。

1.3 水库移民连带影响人口贫富差距较大

在连带影响人口的四类人群中，部分地区的原住村民和非农水库移民由于地域优势或特色产业支持，经济社会发展情况较好。例如，广东省惠州市仲恺区青春村是一个原住村民和移民共同居住的村落，由于地处交通枢纽，故发展迅速，村民生活水平很高；惠州市惠城区小金口镇九龙新村是非农水库移民居住地，村民依靠加工产业支持和门店、房屋出租来增加收入，生活水平很高。但这部分人口在连带影响人口中仅占较小的比例，绝大部分连带影响人口收入偏低，居住环境恶劣，基础设施建设欠缺，生产生活水平低下。连带影响人口四类人中生活水平最差的要属淹地不淹房人口，他们本身大多生活在山区，住房条件很差，出行交通不便，再加上失去了耕地，收入甚微，绝大部分淹地不淹房人口甚至无法保证最基本的生活。广东省惠州市龙门县地派镇九牛圳村小组是因天堂山水库修建而形成的淹地不淹房人口。该村的住房基本都是一百多年前建的泥砖房，村内道路基本都是泥巴路，由于水库隔断，该村的交通条件、生活条件都极其低下。由此可见，连带影响人口贫富差距较大，故扶持连带影响人口的方式应有所差异。

2 扶持连带影响人口面临的问题

2.1 对连带影响人口进行人口调查难度较大

人口调查可以从定量的角度分析各类连带影响人口的基本情况，包括他们的年龄、性别、教育程度、职业、迁移流动、生育、社会保障、住房情况等指标。通过这些指标的统计，可以客观地知晓连带影响人口的生活情况，合理地对真正需要帮助的连带影响人口进行帮扶。广东省将原住村民、淹地不淹房人口、仍居住在农村的非农户口移民和小型水库移民都纳入了连带影响人口的范围，使得连带影响人口调查困难。

广东省原住村民的人数可以在人口普查数据中得到。对于小型水库移民，广东省有一定程度的补助，所以这类连带影响人口的人数是有具体统计数据的；而对非农水库移民和连带影响人口，国家政策明确他们不在扶持范围之内，广东省也没有出台相应的补助政策，故这两类连带影响人口没有相关的统计数据。广东省的非农水库移民分为四类：自愿买入非农户口的移民、 “投亲靠友”的自迁非农移民、因国家征用土地而自动转为非农移民、公办教师及家人可以转为非农户口的移民。这四类非农水库移民的成因和情况都比较复杂，不便于人口数量统计和家庭情况的调查。广东省的连带影响人口中有不少人口是包含了两种连带影响身份的。比如，河源市赤贝村的村民就兼顾了原住村民和淹地不淹房两类人口身份。这种交叉、复杂的身份关系也增加了人口调查的困难性。

2.2 水库移民连带影响人口经济生活水平普遍低下

2.2.1 住房条件简陋，人均住房面积不足

住房是人们生存的首要条件，随着后期扶持政策的推进，广东省加强了对移民的住房改造项目，但2006年国家后期扶持政策未惠及连带影响人口，连带影响人口的住房条件普遍较差：住房面积不足、房屋质量较差是连带影响人口普遍存在的问题。广东省惠州市龙门县龙城街道办黄竹坑村原住村民的住房条件十分简陋，原住村民的房屋有三分之一是砖混房，三分之二依旧是泥瓦房，房屋年代较长、破旧，与当地受扶持移民普遍居住的钢筋混泥土两层独楼形成鲜明对比；惠州市地派镇九牛圳村的淹地不淹房人口的房屋基本都是泥砖或混砖结构，很多村民仍居住于上百年的老房子，缺少扩建房屋的宅基地。河源市龙川县鹤市镇罗乐村的小型水库移民的住房问题令人堪忧，他们居住于1966年搬迁时国家为移民建造的住房中，大多是三四户人家一个大杂院，由于缺少宅基地，房屋面积近50年没有扩大。随着人口的增加，严重的人地矛盾成为当地连带影响人口面临的最主要问题。个别地方也有住房补助，如河源市龙川县麻布岗镇赤贝村的淹地不淹房村民1998年享受到每人1 800元的住房补助，但是较少的补助仍旧解决不了村民的住房问题。

2.2.2 土地资源匮乏，影响村民收入

连带影响人口绝大部分居住在农村，土地是村民赖以生存的生产资料，直接影响连带影响人口的经济收入和生活水平。

（1）耕地总量减少。我国水利建设前期没有考虑库区居民的长远发展，而将目标主要集中于合理的规划资金使用和减少水库移民安置费用，将更多的资金投入水利水电工程项目的建设。专家在确定水库淹没的范围时，为了降低成本，就只淹没周边区域海拔相对较低的耕地，保留居民住房。这样一来就会造成周边区域居民的人均耕地数量骤减，直接导致了居民收入减少。广东省河源市龙川县鹤市镇罗乐村的总耕地约2.33 hm2，赤贝村的土地总量只有1.93 hm2，部分村民想通过种植经济作物、扩大农业规模、发展养殖业等其他产业来增收，而缺少土地成为制约发展的主要原因。

（2）土壤质量下降。由于水库大部分建在山区、坡地，水库兴建淹没了农民的大量田地，移民从土地肥沃的山谷搬迁到贫瘠的山坡上，土壤质量明显下降，农业减产。同时，移民安置区存在过度开发或不适当开采资源的问题，过度开采荒山资源造成植被破坏，森林覆盖率减少，使土地资源数量和质量下降，直接导致农、林业减产，影响农民收入。水利设施修建后，原来可种植的土地部分由于洪水频发，无法种植，部分长期干旱，无水灌溉，产量明显下降；其次，部分库区和移民安置区过分追求经济效益，大力发展第二、三产业的同时忽视对污染的治理，产生的大量废水、废渣，间接对农田土壤造成污染。如广东省河源市鹤市镇罗乐村1958年建立了铀矿厂，该工厂经营了五十多年，对当地土壤造成很大污染。铀矿石是极具放射性危险的矿物质，开采铀矿产生的坑道废水、水冶废水、尾矿废水，均含有有害物质，若未处理直接排放至农田，会影响农作物的生长。该工厂现已倒闭，但其造成的土壤污染却无法挽回。

2.2.3 基础设施条件落后，村民生活质量较低

连带影响人口群体中的基础设施条件落后，因而基础设施建设是目前解决连带影响人口问题的关键所在。

（1）交通闭塞。水库淹没后形成的特殊地理环境，部分村组只能通过水路交通出行。这种方式通行不方便，不仅增加了交通和运输成本，而且安全系数较低。连带影响人口居住地的道路建设缺乏完善体系，与周围的交通工程没有成功衔接，影响了连带影响人口与周边地区经济贸易上的往来，是造成连带影响人口经济落后的重要原因。如，广东省惠州市地派镇九牛圳村的淹地不淹房人口只能通过渡船这一种交通渠道才能到达镇里，虽然相关部门给村民提供了免费乘船的条件，但一天只有两班，居民不方便自主外出，有急事也没有办法解决，渡船简单陈旧，安全系数较低。村内的各项生活条件都比较差，闭塞的交通不仅阻碍了九牛圳村与外界的联系，更制约了该村的经济发展。

（2）用水困难。连带影响人口面临用水方面的困难主要为：村民饮水安全得不到保障和农田灌溉系统不完善两方面。连带影响人口中很多村组不通自来水，村民饮用水质量不达标。如广东省惠州市黄竹坑村还没通自来水，村民依靠井水来满足生活用水需求。村民共用仅有的几口水井，井水水质无保障。河源市赤贝村的村民需要交额外的费用才能安装自来水管道，但村民收入水平较低，多数村民没有资金安装，而选择自己接管道从山上引水。连带影响人口的农田灌溉问题也是影响其经济发展的重要原因之一，部分地区仍旧处于水源少、灌溉沟渠少的状况。如，惠州市黄竹坑村水源缺乏，村民存在水利灌溉不便的问题，严重影响农民的收成。然而，这困扰村民多年的农田灌溉问题一直未得到解决。

（3）部分地区电力建设不完善。随着国家后期扶持力度的加强和相关部门的重视，库区和移民安置区居民的生活基本用电有了基本保证，大部分库区和移民安置区的连带影响人口对供电系统比较满意，但依旧有少数地区电力建设不完善。部分地区农村电网改造不彻底，存在电网运营质量较差，电能损耗高、供电效率低的问题。特别是农忙季节和用电高峰时段有些地区会出现断电现象。许多未改造乡镇线路运行时间较久、线路老化严重、变压器陈旧、容量不足；因此电力运行质量较差，损耗较大。这些从某种程度上限制了居民对电的使用和库区及移民安置区的电力化进程，限制了居民对家用电器的享用。连带影响人口为水电站建设牺牲了很多，但却没能享受到用电优惠或部分免费的政策。对于这些收入水平低的村民来说，电费价格较高，部分居民因此放弃了某些家用电器的购买和使用，影响了居民生活水平的提高和生产发展。因此，连带影响人口地区的电网和电费制度应进行改革。

2.3 水库移民连带影响人口存在的矛盾

第一，连带影响人口与受扶持移民之间存在矛盾，主要分为：原住村民与受扶持移民之间的土地、山林纠纷时有发生；农转非水库移民因为失去土地，而且得不到后期扶持，与受扶持移民之间存在一定矛盾；淹地不淹房人口与受扶持移民之间存在人地矛盾。第二，连带影响人口之间存在内部矛盾。即，原住村民和小型水库移民之间存在矛盾；淹地不淹房人口之间存在矛盾。第三，连带影响人口与移民工作开展之间的矛盾。

3 水库移民连带影响人口扶持建议

3.1 落实人口调查

水库移民连带影响人口调查工作要全面、准确，落实到具体村组或移民户，能核定到人的，一定要核定到人。各地应该按照自身条件确定实施主体和责任主体。确保人口调查成果的真实性，弄清连带影响人口家庭的收入情况和实际需求，为后续扶持连带影响人口做好基础工作。调查工作中要充分尊重连带影响人口的知情权、参与权和监督权。所有调查统计数据都将汇总到各省的移民局保存，按照不同类别的连带影响人口分类整理。对于原迁移民出嫁或入赘到非移民户的本人可纳入扶持范围，其子女不能核定登记为连带影响人口；对于整户再次搬迁的移民可凭原始移民依据到现住地政府登记后，由现住地政府代替原住地政府解决有关扶持问题。对于具有两种身份的连带影响人口，如广东省河源市赤贝村的村民，兼顾了原住村民和淹地不淹房两类人口身份,可以将这部分村民的数据单独整理。

3.2 确定管理主体

连带影响人口中存在贫富差距较大的现象，所以不能对所有连带影响人口实行全覆盖的 “普惠”扶持，否则不但增大了国家的资金负担，而且不能保证真正需要扶持的那部分连带影响人口得到扶持。因此，应该按照人口调查的情况确定连带影响人口的管理主体，这里涉及到的管理主体有民政部门、扶贫办、移民局、财政局等。

就非农水库移民而言，通过人口调查，将生活困难、符合地方城镇低保范围的家庭纳入地方低保，做到应保尽保。具体措施可以分为以下几类：第一，把符合低保条件的非农水库移民纳入城镇低保范围，由当地民政部门对这部分人群统一管理，各省可以根据实际情况确定低保补助标准；第二，有特殊困难的家庭，可以通过扶贫办单独管理，解决这些家庭的生活难题；第三，符合就业条件的，及时核发再就业优惠证，享受税费减免、小额贷款、社保补贴、职业介绍、职业培训等现行再就业优惠政策，积极帮助其实现就业或再就业；第四，仍住在农村的非农移民，通过纳入库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划，帮助其解决困难。

淹地不淹房人口和原住村民这两类连带影响人口主要以务农为主要收入来源，所以这两类人群的贫困人数比较多，生产生活质量也普遍偏低。这两类人口的住房条件和基础设施建设水平也都普遍偏低，所以需要通过多种渠道来帮扶他们。具体的做法有：第一，通过人口调查，把符合农村低保条件的村民纳入农村低保范围，这里的做法可以仿照非农水库移民的扶持做法；第二，民政部门可以组织对淹地不淹房人口和原住村民的农业知识和技能培训，增加其务农收入；第三，移民局可以通过项目扶持，对这两类人口住房改造和基础设施建设提供帮助。

小型水库移民在不少地区已经得到了一定的重视。广东省的具体做法有以下两条：通过提高省级电网公司在广东省区域内全部销售电量 （扣除农业生产用电）的电价来筹集小型水库移民的后期扶持资金；省、地级以上市、县 （市、区）财政预算安排后期扶持基金，故小型水库移民的管理主体为地方的财政局。

3.3 保障基本生活

（1）居民住房改造。在连带影响人口的住房改造工程中，必须坚持个人自筹与政府补助相结合，多方面多渠道筹集解困资金；坚持旧房利用与新房建设相结合，多方式多手段推进解困工作；坚持统一组织建设维修与住户自行修缮相结合，多途径多方法完成解困任务。针对各类连带影响人口的实际情况，可分别采用新建、改建、修缮、置换的方法进行住房改造。按照连带影响人口住房改造规划，结合村庄移民搬迁、地质灾害治理、移民村住房改造工作，合理捆绑使用补助资金。

（2）粮食差价补助。粮食补助方式可以从两方面进行：第一，确定粮食补助范围，只要他们原先拥有耕地后因水库建设失去耕地，就可以纳入补助范围。例如，淹地不淹房人口被淹没的耕地、小型水库移民被淹没的耕地以及原住村民被划分的耕地。第二，补助资金不再使用定额的方式，而是根据当时的物价水平不断进行调整。即，按地区 （市级）人均耕地占有面积及地区每亩耕地平均粮食产量，计算出连带影响人口家庭每年应该拥有的耕地产量，再按照当年的物价水平和应发放的粮食差额折算成补助资金发放到连带影响人口手中。这样的补助资金发放方式就能够尽量满足连带影响人口的家庭粮食需求，不会再出现因物价水平的变化而导致粮食差额补偿无法满足基本生活需求的现象。

（3）基础设施建设。从人口角度出发，连带影响人口地区的基础设施建设通常和水库移民地区的基础设施建设有重合之处。如，原住村民和小型水库移民等人口，故可以在统筹规划库区和移民安置区基础设施建设时从双方都有利的角度出发。淹地不淹房人口和非农水库移民与水库移民的基础设施建设没有交集，但这两类人口的基础设施建设又更为落后，所以需要通过合理规划来保证。从资金角度出发，交通设施、水利设施和电力设施都是连带影响人口地区亟需解决的问题，筹集这部分资金需从基础设施项目入手。广东省对移民的后期扶持政策措施为：将10年的后期扶持资金按四六分，40%的资金用作村内的基础设施建设，剩下的60%发到移民手中。连带影响人口没有政策上专门的扶持资金，所以在资金分配这一块需要借助基础设施项目的力量来筹集。各村通过发挥各自的 特长进行基础设施项目来获得收入，进而决定多少比例来用作基础设施建设。

3.4 缓解各类矛盾

促进原住村民与迁入移民之间的交流。原住村民对迁入移民大多有着强烈的排斥心理，这种心理往往导致两者之间的冲突，包括道路建设、山地种植、文化差异等方面；因此，为减少两者的冲突，可以加强他们之间的交流与沟通，缓解彼此之间的矛盾，实现融洽相处。促进交流的方式是多样的，比如文化站资源共享、共同举办活动等。广东省河源市鹤市镇罗乐村文化站根据村组的需求，购置了一批配套桌椅用于红白喜事。根据村民的共同决议，文化站也将桌椅借给当地的原住村民使用，在一定程度上缓解了两者之间的矛盾。其他各地区可以参考罗乐村的形式，结合自身的特色做出促进原住村民与移民之间交流的活动。

促进连带影响人口与移民工作人员之间的交流。连带影响人口对移民工作以及移民工作人员往往存在较大的误解，由此产生了冲突；因此需要加强连带影响人口与移民工作人员之间的沟通，使连带影响人口清楚地了解现有的扶持政策，安抚好其情绪，减少其类似围堵移民工作人员事件的发生。促进连带影响人口与移民工作人员之间的交流，是缓解两者之间矛盾的有效方法，应该加以重视。

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