背景材料：

官员政绩考核立新规：不唯GDP论英雄

背景材料：

话题嘉宾

刘伟：武汉大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，主要从事基层政治与当代中国政治等方面的教学研究

傅道忠：广东财经大学财政税务学院教授，广东财经大学科研处处长，主要从事公共财政理论与政策研究

魏志华：厦门大学经济学院财政系助理教授，管理学博士，研究领域为公司财务、财政学

潘铎印：山东省青岛市审计局行审一处任职，时评写作爱好者，先后在《经济日报》《农民日报》《中国审计报》及中直党建网、审计署网等媒体发表各类短评近200篇逾30万字

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

2013年12月，中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），明确提出，“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩考评的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名”。对地方党政领导的年度、目标责任、绩效，以及换届等考核考察，内容更多更全面，除了经济指标，还将加入政治、文化、社会、生态文明等方面的“实际成效”。

《通知》同时还明确，在最新版地方官员政绩考核标准中，政府负债也被纳入，并成为重要指标；党政领导的离任审计和责任追究也将得到加强。此外，“限制开发的地区”，今后将不再考核地区生产总值；对生态脆弱的国家级贫困县，将“取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效”；对“禁止开发的重点生态功能区”，将“全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况”。

然而在原有考核体系下，既出现了南京“力排众议”大搞雨污分流工程的落马市长季建业、被当地百姓诟病为“季DP”的“政绩腐败”，也出现了环境恶化、地方经济“有增长无发展”的社会现实。官员政绩考核事关重大，改革亦迫在眉睫。

政绩考核，关系各级党政领导干部的工作评价，关系干部选拔的价值导向，是党政领导干部工作的“指挥棒”和评价工作成效的“度量衡”。时值岁末年初，在中组部新考核体系出台后，多地政府也推出地方版实施细则，“以GDP论英雄”的政绩考核办法正悄然变化。官员政绩考核影响几何？如何认识评价近三十年来“唯GDP论”这一“指挥棒”的作用？新规出台、指挥棒转向，传递出什么、又将会有怎样的影响？新制度下，官员政绩考核应如何科学实施？本期监督沙龙聚焦官员政绩考核变迁，围绕新版“去GDP化”的政绩考核制度进行相关探讨。

“指挥棒”转向：GDP考核时代终结

主持人：背景材料中提到的南京市落马市长季建业曾被称作 “季DP”，是对其大搞政绩工程，建立在GDP冲动之上的“政绩腐败”的一种讽刺。更有一些老的领导干部看到某些官员的落马直接感慨道：“GDP害死人”。GDP为何有如此大的 “威力”？您是如何看待这种“官出数字，数字出官”的现象？

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国内生产总值即GDP （Gross Domestic Product），是指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值。GDP被世界各国公认为衡量国家经济状况的最佳指标之一，不但可反映一个国家的经济表现，还可以反映一国的国力与财富。全球范围内，一国的地方政府和官员的政绩考核办法，被视为该国社会的“指挥棒”。在中国，以GDP即国内生产总值为主要政绩考核指标的历史，已近30年。

刘伟：解读该现象首先应认识到国家重视GDP、政绩考核注重GDP的大背景：改革开放以后国家主要发展方向是以经济建设为中心，这是一个国家战略，也是地方政府的主要工作任务之一，政府要服务于经济发展，其对经济建设指标的强调无可厚非。因此在经济发展起飞阶段强调总量上的GDP应该说与整个国家发展重心密切相关；与此同时，相对于其他指标来说，GDP是一个显性直观易测量的指标，在我国中央集权这种“压力型”考核任命体制下便成为一个主要考核指标，且在中国近二三十年的发展过程中，经济增长有较充分的空间，地方政府通过经济资源的整合即能实现增长，官员作为理性经济人，肯定会选择这一相对简单、易出成效且易被上级认可的指标来发展，因此GDP的重要性便与中国的社会发展阶段以及官员整个升迁机制有着深刻的关联。

而当过分强调GDP、GDP几乎成为地方官员升迁的几个首要因素之一时，所谓“官出数字，数字出官”，这种重要性就导致地方官员急功近利，为了政绩和经济发展的指标好看不择手段，忽视地方政府的实际情况和地方民众的承受力，人为地应用政治权力去拉动经济表面上的虚假繁荣。这就相应产生很多问题：其一就是权力的腐败，其二就是主管经济发展的主要领导权力很难受到有效制约，此外就是经济发展方向和类型不一定符合地方实际，更重要的一点就是过分强调经济增长可能以完全牺牲环境和当地民众的一些传统利益为代价，比方说以经济增长的名义进行的土地拆迁、上新项目等对历史文化资源的破坏从长远来看是对国家发展更致命性的打击。因为考核只有一个经济指标，社会、历史、文化等维度的指标没有纳入进来，相应这些东西也就不一定得到很好地保护。这是往更深一层讲“唯GDP论英雄”带来的负面效应。

傅道忠：之所以出现这种现象，主要是地方“数字出官”的用人机制诱使“官出数字”。用人凭政绩，政绩看数字，数字主要看GDP及其增长。没有数字庞大的GDP及其快速增长就没有政绩，没有政绩就不可能出官。这种扭曲的政绩观，必然导致“官出数字，数字出官”现象的产生。不改革这种政绩考核制度和干部任用制度，此现象就不可能消失。

潘铎印：GDP为何有如此大的“威力”：因为地方在经济建设和发展过程中，重视GDP、在乎GDP的排名，甚至不惜一切代价在GDP上掺水分、玩数字游戏，很重要的一个原因，就是GDP会对政府政绩、官员升迁等产生影响，从而使GDP的“威力”越来越大、对地方政府及其官员的影响越来越大，以至于成为了GDP的奴隶，被GDP牵着鼻子走。

“官出数字，数字出官”的现象，各地普遍出现“简单以GDP论英雄”的政绩考核导向，“官帽子”与经济增速挂钩明显。以GDP为核心的政绩考核指标体系，以GDP为指挥棒，一些地方和官员为追求经济发展速度、多出政绩，不惜牺牲生态环境、破坏社会正常秩序。有的官员甚至采取数字造假、空报等手段，以实现“数字出官”。

魏志华：我认为问题的根源在于缺乏科学的官员政绩考核标准。以往许多官员都简单地把政绩与GDP指标划等号，“以经济建设为中心”异化为“以GDP为中心”，片面强调经济增长速度，大搞形象工程、政绩工程，或者全然不管地区发展需要而拼命举债投资，甚至以牺牲环境、资源为代价单纯追求GDP数字的好看。其背后更深层次的问题在于官员政绩考核的制度存在缺陷，因为我们未能建立起一套科学的官员考核制度来推动政府官员树立正确的执政理念。现在，中组部下发通知强调改进政绩考核标准，无疑是非常及时和必要的。

主持人：在我国以GDP即国内生产总值为主要政绩考核指标的历史已近30年，《通知》发出后立刻成为关注焦点：挥舞近30年的GDP指挥棒为何一朝发生变化？您又是如何评价此次出台的新规中官员政绩考核“指挥棒”的转向？

傅道忠：在当前体制下，上级政府主要是通过政绩考核激励与约束下级政府官员的行为。长期以来，上级对下级的政绩考核普遍实行数量化的方式，主要采用以GDP为核心的数量指标对官员进行考核，考核结果与官员的晋升挂钩，导致地方官员将GDP的增长作为地方工作的重中之重。这种制度安排的正面效应是导致经济的快速增长，消极后果是导致经济粗放式增长、重复建设、恶性竞争、分配不公、生态环境破坏严重、经济发展与社会发展严重失衡等现象。

针对以GDP为中心的考核指标的局限性，近年来，在官员的政绩考核指标中加入了环保、维稳、食品安全、保障房等指标，国家统计局还先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为综合性的考核指标。中组部近期下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对地方党政领导的考核考察，内容除了经济指标，还将加入政治、文化、社会、生态文明等方面的实际成效。

政绩考核是“指挥棒”，选什么人，用什么人，对于官员而言政绩考核的作用不言而喻。在政府从建设型政府和管理型政府向服务型政府转变的背景下，对官员的政绩考核要以民需为导向，要用实际的结果和为此而付出的费用来评价。

潘铎印：改革开放三十多年来，我们的综合国力大大增强，GDP总量跃居世界第二位，这是值得扬眉吐气的事情。但我们也要看到另一面，为了促进GDP总量提升，我们在各方面的投入同样巨大，而且发生了诸如环境污染、资源高耗以及公平受损等现象，一定程度上造成了GDP的构成不均衡和质量下降，这种难以持续的发展模式显然需要尽早转型。

新出台的政绩考核“指挥棒”转向，将使地方官员意识到，原来低水平重复和破坏生态的低质量粗放发展在考核上将被大打折扣，从而倒逼各地加速优化产业结构转型。政绩考核新规有望对过去不正确政绩观进行全面矫正，看发展又要看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，民生、环境这些不直观、难以量化却跟群众生活息息相关的重要环节将被纳入领导干部考核体系，促使官员取得推动经济发展、促进社会和谐、造福人民群众的过硬政绩。

刘伟：“指挥棒”转向有如下方面的原因：其一，生态问题的显现，环境危机的倒逼，国内外对于生态环境的越来越多的关注，使政府做出应急性适应调整，不再单纯强调GDP。其二，中国经济腾飞三十年，发展至今经济本身出现很多问题，但是更不容忽视的是社会和政治方面出现了很多治理上的问题：社会矛盾的加大和治理困境的凸显都要求不能单纯只强调经济本身的增量，要注重其他方面经济成果的分配以及社会治理水平的提升，这都不是单纯以经济增长为导向能够解决的问题，还需要纳入政府其他方面的考核标准来应对。

归根结底，整个中国社会的转型和经济发展到当前阶段需要进一步往前走，要求“指挥棒”转向，这里分两个层面理解：一是发展仍然很重要，因为很多问题仍需通过发展来解决，需要进一步坚持发展；二是需要做一些纯粹的独立性的治理变革，包括政府行为模式的调整与改革，这不是单纯的发展问题，这是改革的问题，评价的维度应从经济发展跳出来，构建一个更多元化的能够适应目前社会需要和政府现状的综合评价体系。

“指挥棒”转向后，官员政绩考核的这种制度性调整将会使官员任职时考虑经济增长以外的指标，同时也会降低单纯的经济增长在整个政府工作中的独霸地位，使地方政府在治理过程中摆正位置，做政府应该做的事情，应当明确有很多经济增长的事情应放给市场去做，GDP不是单纯地用权力去推动，而是让市场自身去实现增长，政府负责提供公共规则的维持、产权的保护和其他公共治理和社会问题的解决，这样就有利于当地社会稳定以及民生改善，尤其会让当地民众对社会发展有一个积极的感受。

而对地方政府官员来说，要想往上升迁，首先要适应新的考核指标，这是最直观的影响；其次调整完善后的指标包含着新的政治理念和国家治理的理念，指标的不断落实也是这种理念的强化和普及的过程，这样就会使政府和民众在整个经济社会发展方面产生观念上的变化，这些都是可预见的积极影响。长远来看，治理绩效考核指标的调整和完善将会使地方政府的发展呈现出一种新面貌，重塑国家发展格局，将构筑起一个中国未来可持续性发展和可持续性治理的根基。

新规下，如何突破GDP考核惯性？

主持人：对于此次中组部下发《通知》的目的之一就是“要从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把不简单以GDP论英雄的导向真正树立起来，引导（各级）领导干部树立正确的政绩观。”相关负责人也明确解释未来的干部政绩考核将从五个方面体现“不以GDP论英雄”：一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP排名，三是限制开发区域不再考核GDP，四是要加强对政府债务状况的考核，五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。但是历史告诉现实，放弃GDP政绩考核不易做到，近十年间对于淡化GDP的官方声音和努力时而有之。您如何看待GDP考核惯性？对于新规的落实您认为现实困难都有哪些？

刘伟：如前述，GDP考核的重要性与中国的经济社会发展阶段以及官员整个升迁机制有着深刻的关联。当前中国仍然以发展经济为主体，经济增长仍有空间，GDP等经济指标的重要地位仍有其合理性，且长期存在抓经济工作、短期见效的政绩工程易升迁的现象，这些都构成了GDP考核的强大惯性和新规落实的现实阻力。就突破以往GDP考核惯性，我个人认为完全放弃GDP和将其放在一个不那么重要的位置都不现实，GDP依然很重要，只是现在要摒弃以往单纯以征地、办厂、搞房地产等不符合当地实际情况和超出经济资源承载力的经济增长，代之以务实的有质量的符合社会需求和民众需要的GDP的增长。因此突破以往GDP考核惯性，要做到的第一个层面应是在依然强调GDP的同时增加其他维度的考核比重；第二个层面是GDP的考核方式要加以改进，比如应由原来强调GDP的总量现在看结构，原来看数量现在重质量，原来只看产出现在还要看成本和代价，特别要看环境的代价和社会的成本，这些考虑进来如果经济仍保持高质量的增长，无疑对当地民众是受益的，也符合国家整个经济发展导向。

傅道忠：一般而言，地方官员的追求具有二重性，既追求所辖地区公共利益的实现，也追求个人目标如职务的升迁等。近十年间对于淡化GDP的官方声音和努力时而有之，但GDP考核惯性依然存在。个人认为之所以如此，在于GDP直接决定了地方税收和可支配财力的大小，并直接决定了官员的升迁。地方官员不拼GDP，地方将无财可用，官员个人升迁的概率将变小。要使新规得以落实，必须改变现行财政体制，确保经济相对落后地区政府行使公共职能的财力需要，同时改革干部提拔制度。

潘铎印：在推行多年的旧有官员政绩考核机制影响之下，不少地方官员的GDP思维早已根深蒂固，要真正消除领导干部对GDP崇拜的政绩观，建立起一整套新的科学完善的考核机制并不容易。可以预见，改革将举步维艰。

新规落实的困难在于，当前地方领导干部考核评价体系与地方领导班子成员考核指标体系类似，无具体要求，缺乏针对性和层次性，考核指标笼统，标准模糊，不易操作。更重要的是政府教育、医疗、社保、社会治安与环境生态等更多涉及民生层面的新指标如何量化，其分配比重如何设定等需要经过探讨和一段时间的检验。以及官员政绩考核如何评定，需要打破旧有机制的约束尽快建立一套新的考核机制。真正要破除唯GDP式的政绩考核标准，还亟需通过完善政策和立法使我国干部绩效评估走上制度化、规范化的道路。

还值得注意的是，政绩考核可以变得更科学，但任用干部却更需要公正。不同类型的干部考核指标，在任用干部时有多大权重？类别繁复、领域各异的考核如何对接干部用与不用的简单决断？等等，都须思虑周全。

魏志华：任何制度改革都会遭遇阻力，改革官员政绩考核机制也不例外。面临的主要障碍有很多，但最重要的我认为还是两点：第一，我国“以经济建设为中心”的大政方针是长期不变的，因此各级政府都有完成GDP指标的动力和压力。由于政府财力有限，因此许多官员为了完成GDP指标，倾向于将有限的资源用于发展经济，而容易忽略民生、社会发展、环境保护等领域。所以，改变政绩考核指标其实对官员的执政能力方面提出了更高的要求，即如何平衡经济增长与推进其他领域的良性发展。官员如何适应这种变化，无疑是一个挑战。第二，GDP指标非常容易操作，而其他的衡量指标往往是无形的或者是难以衡量的，比如环境保护的效益。同时，GDP很容易出成果，地方政府拉个大项目GDP就上去了，而如果搞环境保护、教育等，短期内难以见效。所以，如何设计一套比较科学的、符合地区实际的、又能得到大家认可的政绩考核指标就显得非常关键了。

不唯GDP后，政绩多元考核时代来临

主持人：《通知》不仅旨在淡化GDP考核，且首次以中央规定鲜明提出把政府负债和积极化解历史遗留债务作为政绩考核的重要指标，您如何解读政绩考核中加入这一指标的考量和意义？

潘铎印：地方债务问题已成为影响我国社会经济健康发展的重大风险因素。一些地方政府热衷于举债，主要是因为举债可以举出政绩。地方官员举债举出政绩以后，大多会升迁。所以很多地方干部对举债乐此不疲。但是，在“新官不理旧账”的惯性思维下，一些地方政府的债务也得不到合理的债务处理安排。更为严重的是，导致一些地方政府深陷债务泥潭。地方政府债台高筑，已严重透支未来财政收入，会损害政府的形象和公信力，影响经济和社会的发展，甚至危及社会稳定。

将政府负债情况纳入领导班子政绩考核范畴，对于那些不顾当地经济承受力、“寅吃卯粮”、举债搞“形象工程”的领导行为具有约束力，会发挥良好的导向作用。将政府负债情况纳入干部政绩考核，进行综合分析，全面评价政绩的“分量”，其意义还在于体现从实绩看德才、凭德才用干部的原则，走出笼统的凭政绩用干部的传统思路。将政府负债情况纳入干部政绩考核，通过分析干部政绩的形成过程，挤掉政绩中的“水分”，看干部德才素质的优劣，以德才情况作为职务升降的依据，就能引导干部坚持求真务实的态度，从实际出发，从群众的意愿出发，创造经得起实践、群众和历史检验的政绩。

主持人：新规强调“要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效”，一个“全面”并不易把握。“以GDP论英雄”的政绩考核制度走到尽头，新规该如何落地？

刘伟：一方面学术界对于地方政府治理指标的研究要继续进行，另一方面政府应有意识吸收学术研究成果将其纳入政府考核绩效指标中来。政绩考核制度改革后考核将比以往更复杂、难度更大，但这是一个成熟的现代化国家治理体系和地方治理体系的建立过程中必然要面对的问题，地方政府的治理水平和绩效考核指标的完善需要政府内部相关权力部门下决心通过实质性的举措来推动，还要激活社会监督讨论，一则使指标设置更加科学，另外也能得到更多社会民众的认同，同时给地方政府考核体系在设计和执行的时候施予更多压力，这样考核体系的改革才能更好地推动。

傅道忠：中组部下发的《通知》，为地方官员考核评价指明了方向。要使《通知》精神得到落实，首先必须建立全面反映地方党政领导班子和领导干部职责的考核评价体系，对考核主体、考核客体、考核内容、考核程序及考核结果的运用等予以明确规定；其次，必须将考核结果与领导班子的调整和领导干部的职务变动挂钩，切实做到能者上，庸者下，优化地方领导干部结构，提高地方领导干部整体素质。

魏志华：推行新的政绩考核制度关键在于如何落地，我觉得有几个方面需要注意。第一，如前所述，新的政绩考核指标或体系一定要考虑地区发展实际，而不能一刀切。不同地区的经济环境、历史文化、自然资源、发展阶段等都存在许多差异，因此在进行官员政绩考核时，一定要在指标的设计上考虑这些因素。第二，新的政绩考核指标或体系的实施应该循序渐进，而且必须是动态调整的。比如，可以在某些地区进行试点，评估反馈后再普遍推广。同时，指标的设计应该随着时间推移，结合形势的变化来适当进行调整。第三，还是前面讲到的一点，就是要强调对于政绩考核的长期跟踪，强化离任审计和责任追究，激励官员确立长远的而非短期的、全面的而非仅仅追求GDP的发展思路，树立正确的执政理念。

潘铎印：为保证新规能够得到很好地落实，地方各级领导干部要强化思想认识，转变观念，牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，着力破除“以GDP论英雄”的思想误区。要注意处理好三种关系：政府与市场的关系，经济发展与保障和改善民生的关系，经济发展与生态环境的关系。

当前最重要的是完善发展成果考核评价体系。一要制定一套涵盖经济运行、社会发展、民生福利、基本公共服务、生态环境保护等在内的科学的考评指标体系，积极探索建立广大人民群众参与考评的工作机制。考核评价中，必须更加关注实际效果、关注人民群众的满意度。二要实行差别化考核，不搞一刀切。针对不同区域主体功能定位，区别对待、分类考核。三要建立严格有效的督促检查和问责机制，把考评结果作为各级政府领导班子调整和干部提拔任用、奖惩的重要依据，确保考评结果落到实处，要坚决纠正单纯以GDP增长速度评定政绩的偏向，实现从以GDP为中心向以人民为中心工作导向的转变，从追求经济增长型政府向建设公共服务型政府的转变。

我们追求的发展是全面协调可持续的发展，根本目的是为了让人们过得更幸福，绝非那种以牺牲环境、生态为代价，或者忽视社会公正的“粗放式增长”。各地各有关部门应拿出创造性的落实举措，完善考核指标体系，促使广大干部多做抓基层、打基础、管长远的工作，更加注重经济发展质量的提升，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，努力提高经济发展的“含金量”。

主持人：政绩考核，关系各级党政领导干部的工作评价，关系干部选拔的价值导向，是党政领导干部工作的 “指挥棒”和评价工作成效的“度量衡”。请您谈谈一个科学有效的政绩考核评价体系应是怎样的。

刘伟：理想的官员政绩考核首先要能更好地激励官员行政，另外要符合整个经济社会文化发展的现实和需要。在此背景下设计具体的绩效考核目标时应考虑两原则：一是当前社会发展和政府治理面临的最主要的问题是什么，政府应承担怎样的职能、应以何为工作重点方向，这个关乎设计指标的内容；二是关注指标具体设计的技术性环节，充分反思总结过去设计中的不足，借鉴国外相关做法，以建立一个较科学的指标体系。

具体来说：如何让现在绩效评价指标更科学，从政治学专业角度来说，还应加入治理水平和质量相关方面的权衡。即改变原来仅有的经济维度的考核、将地方治理绩效考核纳入进来。这一指标大致包括：一是处理当地社会矛盾的能力；二是建立相应的民众表达利益和解决矛盾的机制的能力，即建立有效的制度管道和公共平台让当地民众有效解决其在社会生活中的问题；三是地方政府权力运用的规范化和合法化的考量，即对政府本身行为质量的考核；四是政府对当地社会民众财富的再分配能力，即实现社会公平的能力。

总体来讲，经济指标是其一，由于经济发展仍然是中国目前最重要的问题，经济发展的质量和结构以及对GDP的考量依然是一个主要依据；第二就是生态指标，环境危机倒逼的当下，生态考核日益重要；第三就是政府治理和权力运用的指标。这一指标与经济增长和生态之间实际上也联系在一起，但政府治理指标本身有其独立性，应单独考核。最终形成公共性、政治性和社会性统一于一个综合考评体系内的平衡框架。

魏志华：我个人认为，科学的官员政绩考核评价体系应该由一系列全面的、具有可操作性的、有激励性的综合评价指标构成。第一，除了以前最为关注的GDP指标以外，还应该全面考虑民生改善、社会进步、生态效益等非经济类指标。第二，为了增强可操作性，可以研究给这些不同类型的指标赋予一定的权重，建立一套科学全面的评价体系。当然，权重的设定应考虑各地的实际发展情况。比如，对于污染比较严重的地区，肯定需要提高环境保护成效的权重。第三，对官员的评价指标应该建立一个长期的跟踪和反馈机制，强化离任审计和责任追究，这有利于激励官员的执政决策更多地考虑地区的未来长远发展，而不是一味追求短、平、快和容易出成绩的项目。

（本栏目责任编辑：阮静）