公益化视域中的红色旅游发展研究

2014-04-17张泰城王伟年

江西社会科学 2014年1期

■张泰城王伟年

2008年1月23日，中宣部、财政部、文化部、文物局等四部委联合下发了《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，要求全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆，全国爱国主义教育示范基地全部免费开放。随着这些红色景区(点)的免费开放，在广大民众齐声喝彩的同时，不少红色旅游地却在政治任务与经济压力面前徘徊而不知所措。“公益型”诉求背景下红色旅游到底该如何发展，本文尝试进行初步探讨。

一、公益性是红色旅游的重要属性

(一)红色景区的旅游资源特质决定了其公共产品的属性

红色旅游景区是红色旅游的核心产品，红色旅游景区发展依托的红色资源主要指中国共产党在革命战争时期所形成的具有资政育人意义的历史遗存，包括革命旧址、遗址、革命纪念馆、领袖故居等。这些资源内涵丰富，蕴含了革命英烈崇高的理想信念、高尚的人格魅力、深厚的爱国主义情怀，展现了一种革命精神，这种精神是中华民族传统精神与时代精神相结合形成的，既有一定历史条件下的特定内涵，又有与时俱进、价值永恒的普遍意义[1]。因此，红色旅游资源具有明显的政治色彩，无论是红色旅游资源本身，还是其所承载的艰苦奋斗和民族团结的革命精神，都应该属于国家或集体共有、全民共享和传承的公共资源，它是整个中华民族所共有的精神财富，不归属于任何特定的群体 (族群)或地域，不具有地方和民族意义[2]。红色旅游资源的特点决定了红色旅游景区是一种公共资源类旅游景区。根据公共经济学理论，崔凤军等对公共资源类景区产品性质进行了分析和界定，提出这类景区产品的性质只有两类:纯公共产品和准公共产品[3]。因此红色旅游景区具有典型的公共产品属性。

(二)红色旅游承载的社会功能赋予了其公益性

红色旅游是一种具有极强政治教育特点的专项旅游活动，作为推动革命传统教育和爱国主义教育的重要载体，它承载着重要的社会功能。红色旅游，能帮助人们更深入地了解中国共产党的革命历程，感知革命先烈艰苦创业、勇于牺牲、先天下之忧而忧的崇高品质，从而有利于巩固中国共产党的执政地位，弘扬民族精神，增强民族凝聚力;有利于引导人们特别是青少年树立正确的理想信念和人生价值观，重树公民的道德信仰，构建社会主义核心价值体系[4]。

红色旅游的社会功能决定了其作为爱国主义教育基地的更大意义在于对公民进行爱国主义教育、传播红色文化、提升民族凝聚力，从红色旅游产品的消费受益属性看，最终受益群体是全体社会成员。公共产品的本质属性是满足社会的共同需要，也即在理解公共产品时，还要看产品被消费后的受益属性。如果一个产品被消费后的受益属性为社会公共受益，则可以判断其为公共产品[5]。红色旅游所承载的功能显示其有着极强的“公共服务”特质，红色旅游是一项公益性文化事业，公益性是红色旅游的深层属性。

(三)红色旅游发展的历程和趋势映射了其公益性

红色旅游是一种独具中国特色的旅游形式，其产生伊始，就是以政治接待任务为主[6]，具有极强的事业性质。在其发展历程的任何时期，政治教育都是红色旅游最为重要的功能[7]。同时在红色旅游成长过程中，政府在相关政策支持、红色景区策划与开发、基础设施建设与维修、宣传营销乃至景区管理等方面发挥的重要作用，都显示出红色旅游产品与生俱来的政治性、文化性，在一定范围内它就是一个在消费上具有公益性和非竞争性的公共产品[2]。

近年来国家出台的相关政策更促进了红色旅游发展的公益型主导趋势。2006年4月国家发改委颁布了《关于做好红色旅游景点门票价格管理工作的通知》，要求红色旅游景点要按照保本微利的原则合理确定门票价格。2008年又颁布了《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》。在全国范围内较早发展红色旅游的革命老区江西，继2007年11月率先向社会免费开放了井冈山革命博物馆、方志敏纪念馆、于都县革命纪念馆及“中央红军长征第一渡”纪念碑园、安源路矿工人运动纪念馆、江西革命烈士纪念堂、永新三湾改编旧址等6个国家级爱国主义教育示范基地之后，2008年1月，再次向公众免费开放南昌八一起义纪念馆、瑞金中央革命根据地纪念馆、秋收起义纪念地、兴国革命历史纪念地和上饶集中营革命烈士陵园等5个全国爱国主义教育示范基地。据不完全统计，2013年江西省共向社会开放红色景点50多处。红色旅游发展的历程和趋势无不映射了其公益化的发展走向。

二、公益化过程中应着重关注的三个利益相关体

红色旅游发展中涉及的主要利益相关方包括景区的供给者——地方政府，红色景区的消费者——本地居民与外来游客，旅游产品的提供者——旅游企业。要确保红色旅游公益化的顺利实施，必须关注各利益相关体的利益诉求。只有旅游者获得精神的满足，政府目标得以实现，旅游企业获得赢利，当地社区居民得到多方面的利益，各利益相关主体形成利益共享、责任共担的伙伴关系，红色旅游公益化才能可持续发展。其中尤应着重关注地方政府、旅游企业、社区居民的利益诉求。

(一)地方政府

作为景区的管理者、监督者、经营者，地方政府是旅游景区良好运作的关键因素[8]。它通常被视为旅游景区所有权的实际代表，在国家政策框架内，行使景区公共资源的管辖权和处置权，享有景区经营收益权[9]。政府是经济人和公益人的有机体，政府的公益人身份决定了政府产生、存在的目的就是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等，它是社会公共利益的化身[10][11]。因此地方政府理应成为红色旅游公益化的主要推动者。

在红色旅游公益化发展过程中，地方政府可通过项目和旅游基础设施的建设、自然环境整治、相关旅游政策和规章制度的制定、红色旅游公益形象的推广和宣传、激励机制的提供、整体的规划等有力工具来影响公益化的实施。因此当地政府是红色旅游公益化的核心利益相关者，没有地方政府的支持，红色旅游公益化将会举步维艰[9][12]。但是对于红色旅游公益化发展，许多红色旅游景区所在的当地政府并未表现出较高的积极性，通常情况是在区域里面众多红色旅游景点中，只选择免费开放2～3个，其他则不免费开放。例如井冈山红色景区中，井冈山革命博物馆、北山烈士陵园、黄洋界、八角楼、会师广场、龙江书院、毛泽东旧居等景区均被列入第一批全国爱国主义教育示范基地，除了会师广场是开放性景区外，目前也只有革命博物馆和北山烈士陵园对外免费开放。

红色旅游的公益化会使得作为景区实际管理经营部门的政府承担很大的成本负担。虽然也许未来会给政府带来财政收入或提升政府在公民群体中的声誉，但这都是不确定和长远的，而免费开放带来的门票收入损失、大量的维持改善景区环境资金的投入等成本负担却是确定与即时性的，对于理性的政府官员而言，往往很难为了若干年后的政绩而承担近几年确定的财政压力。因此很多情况下，地方政府并不愿意主动推行公益[13]。

地方政府作为一个独立的组织，有其自身的利益诉求，财政收入、政治业绩等考核内容，使得它更关注的是地方财政收入的增加，如何解决地方民众就业，促进当地经济发展，扩大本地的知名度[1]。而另一方面，红色景点的维护费用主要来自地方政府，而受益的却是全社会，地方政府有限的财政收入要承担面向全国的义务超出了其能力所限。由于红色景区大都在经济发展落后地区，承担超出责任主体过多义务的地方政府往往也不能做到位。如不充分考虑地方政府的这些利益诉求，在红色旅游的公益化过程中地方政府的积极性将始终难以充分调动起来。

(二)旅游企业

旅游企业是围绕旅游者“食、住、行、游、购、娱”提供产品与服务的企业，具体包括旅行社、旅游饭店、旅游车船公司、旅游景点开发商、旅游商品生产及经营商等众多类型[14]，它是当地旅游发展的参与者和执行者。在国际社会日益高涨的企业社会责任运动背景下，社会对旅游企业也寄托了更多的期望，不仅希望旅游企业能向市场提供既有较高道德价值又能带来较高经济效益的旅游产品，也期望旅游企业能根据自身情况承担社会公益、慈善捐赠等活动[15]。因此旅游企业如何利用自身的资源优势，发挥旅游“提升国民素质、教益人生”的积极作用，主动热心公益、回报社会、奉献社会，已经成为旅游企业的社会责任之一[16]。

旅游企业是红色旅游公益化发展中的核心利益相关者，理应扮演重要的角色，但实际上它却未能发挥应有的作用。例如处于旅游供应链核心地位的旅行社，作为红色旅游目的地全程旅游活动的组织者，对红色旅游的公益化就并未给予积极支持。当某些红色景点，特别是一些地处较为偏僻的景点，实行对外免费开放时，旅行社反而不再安排游览的相关线路，使得这些红色景点备受游人冷落，爱国主义教育功能的发挥也就受到很大限制。

造成这种状况，一方面跟旅行社原有的导游薪酬直接与景区景点门票挂钩有关。因为红色旅游景点的低回馈甚至零回馈，旅行社从中无法得到明显的经济利益，而追逐利益，实现利益的最大化是任何企业存在与发展的客观基础，因而旅行社对红色旅游的公益化并不积极热情。随着中国《旅游法》的颁布实施，此种状况或许会有一些改观。另一方面则是因为旅游企业的公益事业责任感淡薄。中国旅游企业由于其自身的脆弱性，规模相对较小，综合实力相对不强等特点，对社会公益事业的积极性普遍不高，未能形成一种慈善公益理念。如旅行社多属单体经营，盈利空间小，很少参与社会公益事业。而实力相对雄厚的酒店与旅游区，也未能在公益事业方面发挥应有的作用[17]。很多旅游企业认为社会责任的履行会增加企业的负担，加大企业经营成本，会间接地牺牲利润收入，将不利于旅游企业的发展壮大[18]。

红色旅游的公益化发展需要旅游企业的互动参与，旅游企业的竞争力提升也需要其承担更多的社会责任。旅游企业参与红色旅游的公益化，将为其带来企业的政府关系、媒体关系以及企业形象的改善，获得更好的发展环境，增强企业的核心竞争力，在公众中获得更高的信任度，旅游产品和服务对消费者具有更大的吸引力。同时公益化实施过程中也应该充分考虑旅游企业利益，如果旅游企业在此过程中得不到应有的利益分配，将降低参与公益活动的积极性，因此必须建立各方满意的利益分配机制[12]。

(三)社区居民

社区作为人们在特定地域的生活共同体，其建设的最高目标诉求就是社区亲密关系的建立和高度归属感的形成。现实中社区人际关系原子化、碎片化的状态，使得社区建设难以形成合力，公益活动则是吸引居民参与社区建设的一个有效的切入点。居民参与社区公益活动有助于居民间亲密关系和高度社区归属感的形成，因而也成为社区建设的根本要求[19]。红色旅游目的地居民是红色旅游景区的主人，他们是红色旅游的利益主体，也是构成红色旅游景区的重要组成部分，因常年生活和工作于此，最为熟悉红色旅游目的地的历史和红色文化资源。当地社区居民是否积极配合，直接影响到红色旅游公益化的顺利进行。

伴随着红色旅游公益化的实施，景区免费带来的安宁生活的破坏、生活环境的污染、生活空间的拥挤等问题，会扰乱社区居民原有的生活秩序并要承受由此带来的生活方式的改变和环境的压力。另一方面，红色旅游公益化的开展很可能也会造成当地失业率的增加，因此，在一些红色旅游目的地的调查过程中发现，当地社区居民对此也不是持相当认可的态度。特别是某些依赖门票收入的红色旅游景区，景区景点的免费，使得其主要旅游收入来源切断，当地更多的是致力于经济发展而无心公益。主要原因在于红色旅游目的地宾馆、餐饮、交通、商业零售、会展等配套关联产业的发展滞后，社区居民从中所获经济利益甚微。如永新三湾改编旧址，作为第二批全国爱国主义教育示范基地，自2007年面向社会免费开放以来，每年接待大量的来自全国各地的游客前往参观学习，但是因为相关的旅游产品、购物、吃住、娱乐的不配套，致使大半的团队呆上半天就走，没有为三湾当地居民带来与其游客数相匹配的经济效益，红色旅游的公益化反而使得三湾红色旅游的发展面临着困境。

红色旅游的公益化离不开社区居民参与，在社区志愿者、旅游咨询服务、公益旅游产品设计、当地红色文化资源的保护、红色旅游地公益形象的提升等方面，社区居民都将发挥重要作用。公益化实施过程中应关注社区居民的利益诉求，只有当地居民的利益得到保证，他们才能产生自觉的公益行动，因此红色旅游目的地相关配套产业的发展，让社区居民得到更多的实惠，是红色旅游公益化顺利实施的基本保障。此外，在社区居民如何参与红色旅游相关公益活动的问题上，在目前政府(市、区)、街道、居委会等组织体系很难满足居民参与公益活动的组织化要求的情况下，必须大力培育和发展非营利组织[19]。

三、促进红色旅游公益化实现的举措

公益化与市场化是红色旅游的二重属性，红色旅游的公益化离不开市场化的支持。红色旅游是现代旅游产业和旅游市场需求发展的结果，是一种带有明确产出目标的经济现象，红色旅游的发展有其成本考虑，因此需要引入部分市场机制以增强活力、提高效率，其发展必须按照市场经济规律来运行。红色旅游是核心资源公共性、核心产品公益性而同时具有综合性经济效益的社会事业。红色旅游产品链中的红色旅游景区景点等核心产品，应实施公益化发展，主要由政府负责保护和修缮、管理和运营[7]。红色旅游产业链上下游的“食、住、行、购、娱”等配套性服务产业则主要以市场运作为主，以盈利为目的并为核心产品公益化的发展提供补偿[20]。基于以上认识的基础上，在此从制度环境的营造，红色景区管理的社会化转型，红色旅游产业链的打造等方面探讨红色旅游公益化实现的举措。

(一)相应制度环境的营造

制度条件是红色旅游公益化发展的宏观环境条件，适当的制度安排是促进红色旅游公益化发展的决定性因素，没有制度的保障，红色旅游公益化的发展很难实施下去。制度可以分为正式制度和非正式制度，正式制度包括政治规则、经济规则和契约，非正式制度则包括社会的价值观念、伦理规范、文化传统、习惯习俗、意识形态等。就红色旅游目的地而言，应着重从公益意识的培养、法治规范建设等方面营造红色旅游公益化发展的制度环境。

在当前政府财力有限、对民间组织发展支持不足的情况下，培养人们的社会公益意识，对红色旅游公益化的发展显得尤为重要。在某种意义上，民间公益组织的发展也受制于公益意识的强弱。因此要特别重视红色旅游目的地公益文化的建设，在目的地营造一个良好的公益文化氛围，促进旅游目的地社区民众对公益的认知、了解、接受，并自觉提供多种形式的公益活动。政府、媒体、旅游企业、学校都应在公益文化建设中承担起责任。政府要提供良好的政策保障和制度环境，各种媒体要采取多种形式，大力宣传红色公益化的意义，让民众在耳闻目睹中不断提高公益意识和志愿服务意识，积极参与红色旅游目的地的公益化服务。学校则要把公益意识培育作为一个重要内容纳入思想道德教育和素质教育中[21]。旅游企业要承担红色旅游目的地公益形象宣传的责任。公益意识的培育将充分发挥红色旅游目的地社区居民自身的力量，增强社区居民间的团结及参与社区的种种公益事务的积极性，有利于市民的合作精神、公益价值观的形成，有利于吸引更多社会民间资金投入红色景区的建设。

红色旅游公益化实施的过程中，必须同步推进立法建设，健全红色旅游公益化发展相配套的法律规范。尤其要注重设计相应的政策法规促进评价机制和补偿机制的建立。根据不同红色旅游地的发展条件和优势，赋予其不同的发展定位，针对不同发展定位的红色旅游目的地实行不同的绩效考核评价方法，绩效考核评价结果作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用的重要依据。同时立法建立相应补偿政策。目前中国红色旅游景区公益化发展的补偿主要是中央财政转移支付的纵向补偿，并且补偿标准低，无法调动红色旅游目的地实施公益化的积极性。应建立相关的法律规范健全补偿机制，促进纵向补偿和横向补偿相结合的多元化的补偿机制的发展，由此才能保证红色旅游公益化的可持续发展。

(二)红色景区管理的社会化转型

针对红色旅游公益化后出现的景区管理的集体行动困境，红色旅游景区的管理应由传统的管理模式向社会化管理转型。社会化管理中政府不再是景区管理的单一主体，而是政府、社区居民和公益组织等多元主体共同参与景区日常管理。政府在其中充当组织、规划、管理、调节和指导等角色，并通过营造一种制度环境扶持红色旅游的公益化发展。如完善有关公益组织的专项法规体系及改革有关登记管理方面的法规政策，培育公益组织的发展并引导、扶持它们积极参与景区的管理。运用政策法规调动旅游企业的力量投入景区公益的发展。通过市场化的途径为景区提供旅游公共服务，指导和推进景区设施管理向社会化、产业化和专业化方向发展等[22]。

社区参与将在红色景区公益化发展中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力，从某种意义上来说，公共社会的成熟度将对红色旅游公益化进程起到举足轻重的影响。社区参与可给予景区管理部门更多管理协调的支持，特别是拥有更多社区管理经验的社区居委和社工参与景区管理可更好地进行各方协调。社会参与的形式是多样化的，首先，社区居民以志愿者的形式，或者以依托社区组织等方式参与到景区的环境卫生管理、游园秩序维护、景区义务讲解、红色资源保护等活动，既可以解决政府财政压力，也属于居民力所能及的范围。其次，充分调动社区及周边地区中小学生利用节假日参加景区的公益活动。最后，公益组织募集资金积极参与景区的管理和建设等[23]。

(三)红色旅游产业链的打造

红色旅游景点实施公益化后，如何促使门票经济转化为产业经济，将游客留住并创造出更多的经济效益，以弥补公益化带来的经济利润损失成为首要考虑的问题。通过整合红色旅游发展涉及的各环节以及各行业的利益，构建一条红色旅游产业链，以此联动和带动红色旅游目的地的综合发展，推进红色旅游目的地“大旅游”发展格局，从而实现更高的经济效益是必然选择。

红色旅游产业链条的打造，可通过红色旅游景区建设、红色旅游企业培育、红色文化产品创作、红色旅游商品的开发、红色旅游节庆与会展等活动的组织，构建一条围绕红色旅游主题衍生的产业链条，从而完善红色景区的旅游产品结构[24]。通过不同种类、面向不同细分市场的红色旅游产品体系的建立，将红色旅游目的地在受众印象中的“教育、革命纪念地”的单一形象转换成功能多元的综合性旅游区形象，由此部分红色旅游景点的免票并不会太削弱其他景点的吸引力和盈利能力，则免费开放拉动客源的好处将大大凸显。

在红色旅游产业链条的拓展过程中，作为红色旅游核心吸引物——红色旅游景区，尤其要注重景区红色旅游业态的创新，不断开拓新型多样的红色旅游形态，由此红色旅游产业链条才能得以不断延长，红色景区的发展才能时时具有新的活力和生机。近些年来在欧美发达国家得到蓬勃发展，在中国也日益受到关注的公益旅游，是一种兼具旅游属性与公益属性的特殊旅游活动类型，不仅得到了社会的认同，还得到了旅游市场的较大认可，成为旅游市场上的时尚产品。公益旅游要求旅游者在旅游目的地要实在地参与志愿服务活动，旅游活动的这种公益属性决定了公益旅游的目的地必将是边缘社区、弱势群体聚居的社区或是需要某种帮助与关爱的区域[25]，而革命老区大部分是处在这样的地区。因此红色旅游目的地应大力提倡发展公益旅游，这与红色旅游公益化发展的方向是一致的。红色旅游公益化发展不应仅仅体现在红色旅游目的地的公益上，还要在旅游主体的公益化上进行体现，由此红色旅游景区的公益性主题才能真正得以凸显。

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