“涉诉信访”司法成本研究

2014-04-17王健清

江西社会科学 2014年1期

■王健清

信访在我国历史上长期存在，经历了一个长达两千多年的演变历史，到现今已成为一个关系社会稳定并引起各方高度重视的严重社会问题。因此，信访也为学术界所关注，从研究成果的丰富性、研究者学术范式的多样性来说，信访已成为学术热点。然而，虽然学术界对此的探究成果颇丰，但信访问题的研究仍有进一步深入考察的必要性。从目前来看，大多关于信访问题的研究多从宏观理论层面出发，而解决现实问题常需要从微观视角出发，鲜有研究论证司法制度安排与信访之间的关系。本文试图从司法成本这个微观角度对信访进行溯源分析，论证司法成本过高尤其是公民的司法诉讼成本高昂，致使当事人司法收益低甚至权益根本无法得到保护，是当事人往往最终采取不断信访、非法上访的重要原因。

一、信访问题的研究现状及其不足

根据国务院《信访条例》，信访是指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意或官方(警方)的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等。①一般认为，“信访”现象及其制度安排在西周时期已经产生，《周礼》当中就有“肺石听辞”、“路鼓之制”的说法。我国法制史的相关研究成果显示，“路鼓”后来演变为“挝登闻鼓”、“鸣冤鼓”、“邀车驾”等种种形式，历朝历代更是形式各异，秦汉以后各朝允许百姓上诉的渠道都存在。明洪武元年，“置登闻鼓于午门外，日令监察御史一人监之，凡民间词讼皆自下而上，或府、州、县省官及按察使不为伸理，及有冤抑重事不能自达者，许击登闻鼓，监察御史随即引奏，敢沮告者死”。到了清朝则登闻鼓设于右长安门外[1](P121)，明清两朝更是“京控”这一社会现象最为典型的帝制王朝。而所谓“京控”，则可认为是进京“信访”，这是“上访”的最典型形式。

随着社会的发展，目前的信访较之古代的信访有着较大的不同。近年来，信访在数量、性质以及方式等层面上都发生了非常明显的变化。一些著名的、由媒体介入而公知于全社会的上访案例，无不以十分惨烈的方式结束。例如，2011年3名上访者因为在房屋纠纷中的不合理需求没得到满足，而在北京王府井自焚[2]。如果再考虑到某些地方政府在阻拦上访者越级上访的情况下进行的暴力行为(所谓“截访”)[3]，就可以明确地定论，信访问题在我国确实已经成为一个非常严重的社会问题。

针对这一社会问题，许多学者从不同的角度、采用不同的方法进行了研究，比较流行的是将此问题归结到宪法体制与宪法权利层面来研究。如北京大学法学院的张千帆教授就认为，信访以及截访“不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。只要这样的体制不变，那么地方政府不仅会继续产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的截访压力”[4];贺雪峰则依据其长期对我国农村现实的研究，认为上访尤其是农民上访是“中央、地方与农民三方关系失衡 ”的体现，也即他论述到的“农民上访大量增加，导致各级政府穷于应付，尤其是谋利型上访的出现，说明过去所形成的中央、地方和农民三方之间的关系平衡被打破，相关制度安排亟待创新”[5];而另外一些学者如贺卫方则认为上访问题产生的最重要原因还是我国的司法不够独立，“最典型例证可能是拆迁引发的上访问题。政府出面来进行拆迁，不给老百姓一种平等交涉的机会和可能。老百姓要诉诸司法，但是……法院在这类案件的判决时并不能够独立地去判断这个案件……”[6]当然，更多的研究将注意力放在了我国信访制度本身的安排是否合理上面，如一个典型的观点，认为我国应当尽快出台《信访法》，改变当前信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，在明确受理范围、严格程序规则、加强责任追究等方面实现更强的立法化。[7]而对信访制度本身的存废也有着严重的分歧，有人主张在既有的基础上建立信访法律制度，有人则坚持信访制度应该彻底废除，如张耀杰等人认为信访制度是钱穆意义上的“制度陷阱”，与宪法法律基本框架是背道而驰的，应该立即废除。[8]

如前文所言，上述观点在不同程度上都有着其学术价值和合理性，但亦不可否认，某些结论过于宏观，某些结论对于解决现实的矛盾助益并不大。特别是当将信访问题产生原因归结于司法层面的时候，主张司法不独立是导致信访现象产生的原因是不符合司法体系客观运行现状的，也不能完全客观地说明司法运行与信访现象产生之间的关系。本文将论证，大量的信访者在采取信访甚至更加激进的方式寻求表达权利诉求之前，都曾经试图在司法体系中解决问题。然而其最终选择何种方式，固然与当前的司法腐败、司法体系不够独立有着密切的相关性，但司法成本过高，也是一个不容忽视的重要原因。

二、“涉诉信访”放弃司法原因分析

在一项社会学调查之中，学者于建嵘证明了一个非常有意义的事实，即在632位上访者中间，竟有401位在上访前已到法院起诉过，其中法院不予立案的有172人，认为法院不依法办事而判决其败诉的有220人，认为法院判决胜诉了而没有执行的有9人，而其中认为法院不依法裁判而败诉的居然高达54.9%。[9]而在另外一项实证调查中，研究者从一个省份的个案中观察到，某省2006年6月到2007年3月的十个月中，共处置进京非正常上访4689人次，涉法问题最多，有1708人次，占36%。[10]

学术界对经过司法程序而走入信访的案例，通称为“涉诉信访”。此称谓的诞生从一个侧面反映了，司法之后走入信访是一个经常发生的事实。由此可以得出两点可信的结论:首先，信访人群之中涉法原因所占的最多(三成以上);其次，大部分(一半以上)信访者确实曾经尝试使用(甚至不止一次地使用)司法途径解决问题。那么，在这样的前提之下我们就必须思考一个问题:为什么在依法治国方略下，司法作为救济的最后手段，最终却被选择信访的当事人放弃了?

从以上论述不难推断司法诉讼演变为信访的情况，即已经或应当被司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序案件中的利害关系当事人，对于司法机关的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。信访由此诞生并逐渐激化。

在上述论证成立的前提下，必须作进一步的反思:为什么在世界大多数国家把司法作为解决当事人最终诉求的背景下，我国的司法制度安排没有能够解决当事人的诉讼请求，并在一定程度上成为信访问题产生的重要原因?为何司法的权威与可信度会在信访人那丧失?为何司法成了信访人维护权利、解决纠纷中一个被放弃的选择?

事实上已经有不少学者研究了这些问题，并对此进行了论述。有学者从司法不独立的可能性入手，将司法不独立界定为当事人尤其是社会弱势群体利益诉求无法实现的首先原因，伴随着20世纪80年代呼声颇高的司法改革背景，其已然成为此方面的“主流话语”。此观点认为信访现象之所以出现并愈演愈烈，首要的原因就是司法制度出了很大的漏洞，主要表现为司法体系不能有效公正地解决社会中出现的问题。他们进而认为，司法制度产生问题的重要原因是司法不独立，如果“确立了一种严格的规则的话，那司法本身肯定是独立的，因为它是按照自己的这套逻辑来判断案件，解决纠纷，而不是按照外部的任何别的权力去解决问题”[6]。于建嵘在反思信访制度安排的时候，也将司法不独立列为首要原因，“当前司法体制的主要问题就是国家司法权力的地方化。……民告官的案件的审判结果，很难不受地方主政官员的影响甚至控制”，因此，他认为:“如果不能摆脱各地司法机关对地方党政的过度依赖，就不能解决地方党政以维稳为名对司法的绑架，就不能坚持有错就纠的司法原则……实现息诉罢访的工作目标”[10]。

也有不少学者并不同意上述观点，与之相反，他们认为之所以信访会出现，归根结底是因为司法腐败。的确，腐败的存在是当前我国一个不争的事实，涉诉信访在排除信访人无理取闹的因素之外，司法系统中个别司法人员廉洁意识不强，还存在着办金钱案、关系案、人情案的现象，执法不公而导致涉诉上访现象产生。而大量的现实案例也能够对此问题做出佐证。

同时，还有研究者试图解决这样一个问题:为何当事人选择信访，而不选择制度安排更为明确的行政复议或者上诉呢?

事实上，我国的《行政诉讼法》对行政复议、行政诉讼的受理范围作了明确规定，但通过认真研究可以看到，行政诉讼法对行政救济的手段并没有涵盖全部应救济的内容，特别是行政失当没有被列入行政救济的内容，显然，这是行政诉讼法的一大缺失。行政失当行为，是指行政机关在行使职权时的各种拖延、无礼、失职、不合理、不公平的行为。而实际上，行政失当行为在很大程度上是信访诞生的重要原因。据统计，我国农民信访有相当大一部分是因为害怕打击报复，主要是干部利用权势对上访人进行人身伤害、非法关押等，“在15起个案访谈中，有12起上访人提到受到不同程度的打击报复”[10]。

因此，当行政诉讼和行政复议无法救济失当行为时，信访自然而然地承担起了行政救济的作用，并也成为唯一可以选择的救济途径。[11]

上文这些论点在某个侧面分析了司法制度现存的问题，不难看出，这确实有极大改进的必要性。

三、“涉诉信访”与司法成本

“成本”(cost)本身是一个经济学概念，司法成本这一概念首先在美国法学界特别是法经济学学派中引起了研究兴趣，并诞生了包括波斯纳在内的一批学者。目前，我国法学界、经济学界对司法成本尚缺乏明确的定义，但已经有一些学者对司法成本进行了有意义的开创性研究。

关于司法成本的界定问题，学术界存在着不同的理解，不同的学者从不同的角度给予了解释。如张卫平教授认为，审判成本是指审判机关在审判中的投入，它区别于诉讼成本，诉讼成本是整个诉讼中的全部投入，既包括审判机关在诉讼中的投入，也包括当事人在诉讼中的投入，但诉讼成本并不是审判成本与当事人或其他诉讼参与人诉讼投入的简单之和。[12]而日本的棚濑孝雄认为，司法成本即审判的成本，它是指国家在审判活动中投入的成本，即用于审判工作的法院的预算。他尤其强调司法成本不同于诉讼成本，诉讼成本是指当事人参加诉讼时负担的费用。[13](P89)而一个值得借鉴的研究是波斯纳进行的，他认为司法成本就是经济成本，他将司法成本分为直接成本 (Direct Costs)和错误成本 (Error Costs)。[14](P112)直接成本是指在进行审判、制作判决过程中所直接产生的消耗，错误成本是指司法判决的错误所造成的耗费，因为任何一个错误的判决都会导致资源的无效率利用，因而会支出不适当的费用。

一般认为，司法实践中个人的诉讼成本可以分为直接成本、间接成本和机会成本。

第一，直接成本主要是指诉讼过程中当事人直接以金钱支付的经济成本，主要包括但不限于——当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用，包括案件受理费、申请费、当事人为聘请律师或委托其他诉讼代理人而支出的代理费;证人、鉴定人、翻译人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴;诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输等发生的依法应当由当事人负担的费用;当事人自己进行诉讼活动而直接支出的费用 (如交通费、通讯费、住宿费、餐饮费等)。

第二，间接成本是指当事人为参加诉讼进行的非物质金钱的投入，主要是指当事人因参加诉讼所耗费的精力、时间等。

第三，机会成本是微观经济学中的一个概念，在此主要是指当事人因耗费金钱、精力、时间参加诉讼而造成的预期可得收益的减少。如在诉讼中，由于法院采取财产保全措施，当事人争议的财产因被查封、扣押、冻结或用于担保而不能有效地投入生产、经营和正常使用所造成的经济损失，诉讼期间丧失的商业机会，个人时间、精力被占用而损失的经营利润、薪金等。[15]

对司法成本尤其是个人司法成本的明确界定，有助于我们思考涉诉信访的微观层面——即当事人除了在司法不独立、司法腐败等问题的情况下受到不公正的待遇、对判决不满意而进一步信访，有无可能是司法成本过高，私人在无法负担司法成本或者无法进一步负担司法成本的背景下，走上了一条激进的信访之路呢?

我们可以使用一个法社会学的案例作为标本。农民工张志强到北京打工，被19家装修公司拖欠了4000余元工资，每家欠一二百元。迫不得已的张志强到石景山区法院提起诉讼，把来京后第一家打工的装修公司告上法庭。苦撑3个月，通过审理、两次开庭，判决结果却出人意料。法院认为张志强与被告间的行为应为法人行为，而非个人行为，驳回起诉。张志强花了100元钱咨询律师，才搞清法院的判决为什么没有错。他前后共支出诉讼成本1000元，最后还是在媒体的帮助下才拿到了被拖欠一年半的120元工资。此后，他又花费了数千元打官司终于拿回了被拖欠的全部工资，自己也在讨薪的过程修成了农民工的免费律师。[16]

这样一个案例其实在很大程度上可以让我们作为分析私人司法成本——信访因果关系的样本，虽然案例中的当事人张志强并没有最终选择信访，但是更多的农民会在预见到高额的私人司法诉讼成本 (虽然他们未必知道私人诉讼成本的含义)的前提下，选择将信访、“上达天听”作为自己诉求权益的最后方法。

四、司法调解可作为一种解决路径

司法成本尤其是当事人的私人司法诉讼成本过高，在某种程度上直接或者间接导致了当事人——尤其是社会弱势群体(比如农民、农民工群体)主动或者被动地选择信访之路作为维护自身合法利益的途径。

不同的学者从多元的研究领域建言献策，提出了许多解决路径，比如某些学者认为应该提高司法机关的公信力，上访的激烈正是因为“缺乏一个有公信力的诉愿审理程序”[17]，而解决此问题是可能的;某些学者认为，应该从司法独立的角度入手②;一些学者认为民主协商也是解决此问题的一个重要途径，因为“上访往往是由于不公正所造成的，上访者旨在通过上级的行政手段来解决问题。在现有的环境条件下，为了减少上访的次数，上级机关规定必须解决上访问题”[18]，而在此情况下“协商民主的方法并不是靠上级的行政手段来解决问题，而是靠公众的理性能力来解决问题。协商民主方法是公开的、民主的、审议的、理性的、科学的决策过程”[18]。还有些学者从政治学和对我国官僚体制的研究出发，认为官员问责制度是解决此问题的一个可能，即“上访后中央通过追究地方官员的责任，可以约束地方官员行为，激励地方官员更努力地为当地居民服务。……上访给中央带来的成本越大，中央对地方官员的问责越严厉。”[19]

不能否认上述讨论的合理性，但我们认为也可以从司法成本这一微观视角来寻求信访问题的解决。实际上，这一路径与“协商”的解决方法颇有相似之处，却又不尽相同。在我们看来，司法调解模式为解决此问题提供了一种可能。

所谓司法调解，指的是人民法院在审理民事纠纷案件过程中，在审判人员的主持主导下，双方当事人通过协商一致、自愿地达成协议，从而达到解决矛盾纠纷目的的活动和结案方式。司法调解有助于解决司法成本过高语境下的信访问题，主要体现在两个方面。

(一)司法调解有助于化解社会矛盾，降低产生信访的隐患

虽然中央政府曾经大幅减少诉讼费用以降低司法对于他们的门槛，试图方便老百姓尤其是社会底层人员打官司，让人们可以更加方便地接近司法机关、接近正义。但如上文论及，私人司法成本构成颇为复杂，至今仍然容易让许多社会底层百姓望洋兴叹。而在当事人主义的司法价值观前提下，由于诉讼费用只占私人司法成本的一小部分，很多当事人会因支付不起高额成本选择走向上访之路。

在此情况下，由于司法调解避开了当事人的当庭对抗、法庭辩论等环节，因而大大减少了当事人在司法程序之中所付出的直接经济成本。司法调解对法院而言可能加大了成本，但对当事人来说却可大幅减少私人司法成本。更重要的是，它有助于提高司法化解社会矛盾的能力、增强司法机关的公信力。这也是建国之前独特的“马锡五审判”方式能够取得巨大成功的原因。

(二)司法调解有助于预防群体性信访事件

在一个著名的个案研究之中，作者发现我国村民的上访相当多一部分是“针对村级类上访”，也即是由村级治理不规范引起的，因为经济工作、税费征收、计划生育、政策执行等工作都是由村干部完成，村民很容易在利益受到伤害的情况下将不满情绪都指向村干部，这些案例也非常容易演化成群体性事件。[20]

就实践来看，在群体性纠纷中如劳动者与雇主之间的纠纷、消费者与经营者之间的纠纷、农民和政府之间的纠纷中，双方掌握的社会资源、经济资源、政治资源往往是不对等的。如果在一般的司法对抗程序之中，强势的一方很容易因其掌握资源的丰厚而能够承担更高的司法成本，从而能够“战胜”掌握资源明显不对等的弱势群体一方。而弱势一方往往也因为能够清楚地预见到自己无力承担司法成本而走向群体纠纷，于是双方的“沟通”一开始很可能就以一种粗暴的方式进行了。

特别是我国的弱势群体尤其是农民在信访之前，他们在司法体系中的失败往往是因为其对抗的是村干部、乡政府、镇政府甚至更高的政府机关，农民一方面面临私人司法成本过高的压力，另外一方面往往在司法程序开始之前已经能“预见”自己的失败——因为后者相比前者拥有着更多的经济资源和社会资源。因此，弱势群体极容易与政府陷入群体纠纷，从而更进一步走上信访之路。

在此情况下，司法调解有助于促进不平等主体的矛盾解决。因为司法调解发生和运行的基本机理在于促成双方的协商对话，而群体性纠纷的调解更需要多元主体参与对话与协商，进而使问题得到解决。即在此过程中，不同利益主体之间以理性对话为基本要素，以主体交涉过程中的沟通和相互协商为基本机制，最终合意达成各主体间都能够共同接受的结果。

因此，在这样的情况下更应该强调公开、理性的沟通过程，不同利益主体有不同的价值观、话语权、选择权，各方都应该站在自己的立场上来考虑问题并为自己争取最大利益。正如一位学者所说，需要“把上访者引导到沟通的平台上去。不让上访者在街头闹事，而是把他们引导到沟通的平台上进行讨论，倾诉自己的苦处和利益”[18]。为了促成此目的，传统的对抗式司法程序的功用是不完美的，而司法调解的方式如果能够运用得当，则能够较好地促成双方的协商对话，达成问题的解决。

纵贯全文，我们一直试图在现有的分析基础上深入探索信访诞生、激化的司法制度安排原因。在现有的司法不独立、司法腐败等问题前提下，司法成本尤其是私人成本过高，部分导致了当事人在无法负担司法诉讼成本的前提下选择规避司法路径，从而采取信访的方式寻求“正义”。从某种程度上说，面对众多批判信访制度的叙事话语，本文提供了一个法庭内部的微观视角，从一个细微的角度阐释了信访者迢迢的信访之路。

注释:

①引自国务院《信访条例》。

②如上文列举的贺卫方等人的观点。

[1]李典蓉.清代京控制度研究[M].上海:上海古籍出版社，2011.

[2]常璐，李惠子，张旭东.北京王府井上访者自焚原因查明 [EB/OL].网易，http://news.163.com/09/0306/18/53O8R8K90001124J.html，2009 － 03 － 06.

[3]党报再评宜黄事件:围堵上访无助化解矛盾[EB/O L].网易，http://news.163.com/10/0920/02/6H09IQNC0001124Jhtml，2010 － 09 － 20.

[4]张千帆.上访体制的根源与出路[J].探索与争鸣，2012，(1).

[5]贺雪峰.国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源[J].天津社会科学，2011，(4).

[6]贺卫方.上访与司法独立——答《北京周报》问[EB/OL].爱思想，http://www.aisixiang.com/data/26949.html，2009 －05 －06.

[7]韩晓龙.信访制度法律问题研究[EB/OL].法律图书馆，http://www.law－lib.com/lw/lw_view.asp？n o=20889，2012－04－18.

[8]张耀杰.《信访条例》可以休矣[EB/OL].爱思想， http://www.aisixiang.com/data/detail.php？id=4823，2004－12－04.

[9]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004，(32).