■宁立成 张兰兰

2013年我国实行八项规定，整治“三公消费”，各部门花钱骤然降速，财政拨款用不完，大量资金沉淀在账户上，央行最新公布的数据显示，2013年10月政府存款余额为41163亿元，首次超过4万亿元。[1]防止“年底突击花钱”的任务很重。政府预算自己制订、自行拨付、自主花钱、自我监督的“四自财政体制”埋下了挥霍浪费的种子。[2]改变此种现状一方面需要修改这种“负激励”的制度设计，另一方面应当加强财政支出监督。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。

一、财政支出监督的法理依据

(一)宪政的必然要求

“财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的经济问题”。[3]前宪政社会的财政是不受人民、纳税人监督的，这样的财政与黑社会收“保护费”没有本质区别:统治者收取苛捐杂税不必征得人民同意，财政支出也不受人民监督，财政支出的根本目的不是为了人民而是为了自己的享乐。财政受到监督是伴随着宪政的产生和发展而确立的，从历史上看，财政是政治的核心问题，也是宪政产生的主因。在宪政的发源地英国，财政是宪政产生的直接原因，在税收问题上经过长期斗争后，1215年英国国王约翰和贵族代表签署了《自由大宪章》，其第12条规定除了给国王被俘后赎身等三项税金外，课税必须得到贵族和大地主代表会议的同意，从而确定了“不得人民同意不课税”的原则。财政问题导致了宪政的产生，同时宪政的发展也使得财政理念和制度发生了根本的变化，宪政国家的财政是民主的、法治的、公开的、服务于人民的、受制约的财政。

(二)民主的必然要求

我国现行宪法第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，明确了人民是国家的主人。既然人民是国家的主人，政府和国家工作人员是人民的“公仆”，当然主人有权监督“公仆”如何用钱，更何况财政收入本来就是主人的，是作为纳税人的人民交税所形成的。国家工作人员有权花自己的工资，别人无权干涉，但是政府的财政支出有义务接受人民的监督，因为政府只是在为人民保管和使用财政资金。

因此，作为纳税人的人民有权要求“税收取之于民，用之于民”，人民交税的目的就在于要求政府做人民的“公仆”，为人民提供公共产品和服务，在于要求政府保障和维护人权而绝不是为了让政府骑在人民头上作威作福、肆意挥霍;人民有权要求公开财政收支，当今世界上多数国家的财政收支除了涉及国家机密的内容以外都是公开的，任何公民都能通过网络、报纸等媒体获得相关信息;人民有权要求监督财政支出的去向、过程和绩效等等。

(三)权力制约的必然要求

广义的权力制约包括两层意义:一是作为整体的国家权力应受到限制，政府的权力应是有限的，即有限政府原则;二是国家权力各部分之间的制约，即狭义上的权力制约。通常我们所说的是狭义上的权力制约，“权力制约原则是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利的原则”[4](P98)。权力制约之所以必要，一个重要的原因是人民主权与间接民主的矛盾。因为受到地域、人口、交通、专业分工等因素的限制，人民不可能经常直接决定国家事务，更多的是以间接民主的方式行使民主权利，因此必然要借助于国家机关之间的相互制约。虽然人民有权监督政府的财政收支，但是监督财政是一个专业性很强的、需要耗费大量时间的工作，公民对财政的监督是自愿的，要求每一个公民都有能力和精力进行财政监督是不现实的，所以“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[5](P183)。

当今世界各国财政权主要属于议会，即所谓财政议会主义，但是议会往往只是享有审批权和监督权，预算草案基本上都是由行政机关编制的，通过的预算由行政机关执行。这种制度安排有其深意:财政权是国家重大权力，不能由一个国家机关独享。虽然议会是人民的代议机关，由其享有财政事项最终决定权理由更充分，但也不能由其独享财政权，毕竟议会只是人民的代议机关而不是人民本身。如果由议会编制预算草案并组织实施预算，同时又享有审批权和监督权，那么财政权就会失去制约和监督，失去制约和监督的权力就面临着异化的危险;当然如果财政由政府“自编自导”，那么财政支出的失控和变质就是必然的。

(四)人性中的恶性

人性中的恶性是权力需要监督和制约的深层次原因。如果我们将政府及其工作人员定义为善的化身，认为他们是比爹娘还亲、恩情比天地还大的“父母官”，那么我们就可以将自己的所有托付给政府及其工作人员，制约和监督就是多余的，但是事实并非如此，人类有无数的经验证明人民寄希望于统治者的良心来施行仁政的想法是靠不住的。

休谟提出了著名的政治制度设计中的“无赖假定”，他说:“在设计任何政府制度和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，另无其他目标。”[6](P27)基督教也认为，由于人类的始祖亚当和夏娃偷吃了伊甸园的智慧果因而天生就有“原罪”。之所以需要对权力加以制约和监督是因为人性有其致命的弱点，因而不得不加以防范和制约。

二、我国财政支出应当坚持的原则

(一)我国财政支出的目标原则：公共、人权

财政的英文“public finance”直译为汉语就是“公共财政”，其意在于与私人领域分开。1998年中共十五届五中全会的决议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出了要“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》进一步提出:“推动国有资本从一般竞争性领域适当退出。”公共、人权的目标对财政支出的方向提出了要求:财政支出应当解决市场本身无法解决的问题，即提供市场无法提供的公共产品和服务、弥补市场缺陷，而不是为极少数人服务。从这种意义上说，国家不应利用财政资金与民争利，凡是市场经济能够解决的问题，财政就不要介入，特别是不介入一般竞争性领域。财政支出应当注重基本人权的实现，投向社会保障、环境保护、教育、科技、文化、卫生等民生工程，逐步实现基本公共服务均等化。

判断财政支出的方向时，我们应当以此为标准，每一项财政投入都要审查这是否为公共服务和民生所需要，是为了公众还是极少数人的利益，是否能够通过市场解决?一些财政投入和支出引起了一些争议，原因就在于这些财政支出与公共服务和民生没有直接的关系，而只有间接的关系或并无关系。例如家用电器的“以旧换新”、国家对上市公司的财政补贴等与公共服务和民生就没有直接关系，却享受了财政补贴。

(二)我国财政支出的程序原则：公开、法治

“阳光是最好的消毒剂”。财政支出公开既是人民主权的要求，也是行政信息公开制度的要求，财政支出应当透明，财政支出的内容、活动过程和结果，除了涉及国家机密，都应当向议会向社会公众、新闻媒体公开。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。财政部长楼继伟认为目前我国预算审批的核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，应当实施全面规范的预算公开，以后预算要更多强调公开支出政策，预算公开除了“报账”以外，要让大家更多知道是怎样一种支出政策，增强预算的透明度。[7]这表明一方面我国现在更加重视财政支出，另一方面也明确提出了公开、透明的财政支出原则。

法治财政中的“法”特指代议机关制定的法律而不包括其他机关的法律性文件，体现了当今世界各国普遍实行的财政议会主义原则。当今世界多数国家都实行财政预算制度，议会每年以法律的形式通过预算案，不允许政府随意进行财政收支。法治财政是宪法的法治原则对财政制度的必然要求，同时也是财政民主的制度化体现，是实现人民在财政方面基本权利的必要手段。

公开、法治要求财政支出的内容除了国家机密都应当公开，尽可能具体、细致地公开，而不是仅仅公布一些模糊的数字，越具体越好，因为公开的目的是为了便于监督;政府的财政支出必须严格依法而行，各级政府的财政支出要接受同级人大的严格监督，增强人大财政监督的权威性。

(三)我国财政支出的效果原则：节省、绩效

节省是指办一件事情，应尽可能花最少的钱办好，不能奢靡和浪费;绩效强调财政支出的效果。《关于推进预算绩效管理的指导意见》要求:“在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。”财政支出实质上是作为人民受托人的政府运用人民上交的钱为人民服务的行为，因此容易出现公款吃喝、挥霍浪费、天价采购等“崽卖爷田心不疼”的现象。正因为如此，我们才更应该加强对财政支出绩效的管理，督促政府及其工作人员认真、负责地履行自己的义务。

节省、绩效要求财政支出不是“花完钱”，更不是“年底突击花钱”，而是要“花好钱”，尽量用最少的钱办最多、最好的事情。为了保证财政支出的绩效，一方面要科学设定绩效评价指标、评价标准和方法，另一方面要明确责任，奖优罚劣，奖励财政支出绩效好的政府机关及其工作人员，推广其好的经验，对于财政经费浪费严重，使用效率低下的政府机关以及相关工作人员应追究其责任。

三、我国财政支出监督的完善

(一)改“负激励”为“正激励”，鼓励节约，惩处“突击花钱”

财政支出的目的应当是“办事”，而不是“花钱”，现在的制度设计恰恰与此相反，其结果是花钱有功节约不利。这种制度已经形成了不良的“路径依赖”，这一明显有害的制度能够长期存在是因为“伴随制度而产生一些与现有制度共存共荣的强有力的组织和利益集团，尽管制度开始逐步显现出阻碍整个社会生产活动发展的负面效应，在现实生活和经济发展中也不能得到有效支持，但这些组织可能为了自身的利益而维护和加强现有制度，在经济发展中不断推出一些加强现有激励与组织的制度，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去，直至形成制度的路径闭锁”[8]。现在的制度安排显然对政府机关有利，而对纳税人不利，诺斯认为路径闭锁之后，通过政府干预和一致性行动，以及意识形态的支持，还是可能冲破路径闭锁，实现路径替代。通过顶层设计和高层的强力推动，我国的这一制度能够被新的、合理的制度所替代。

我们建立的新制度应当是鼓励节约和效率的、“正激励”的制度，应当对政府机关财政支出的绩效进行评价，对于财政支出绩效高的国家机关和个人给予奖励和表彰，对财政支出绩效差的，甚至存在铺张浪费现象的国家机关和个人给予批评和惩处。同时，我们还应当改变那种今年花不完预算就少安排明年预算的“负激励”机制，这需要改变财政预算编制的方式方法。

(二)改革财政预算编制的方法，提高财政支出的公开性、透明性、完整性和科学性

1.公开性、透明性。我国的财政体制改革在财政公开和透明问题上取得了相当的进步，然而财政公开的广度、深度和刚性不够，大量存在的预算外收支使得透明度大打折扣，部门预算虽较之以往的预算科学、明晰，但仍然不细致，预算报告也过于笼统，让公众的监督无从下手。值得庆幸的是，有些地方已经开始改革，2004年广东省人大开会时的《2004年省级部门预算单位预算表》是一本16开、3厘米厚、504页、包括115个省级部门的大部头，而且每个部门的预算草案都附有一份文字说明，列明单位基本情况、人员设置、新一年工作任务收入预算说明、支出预算说明等。[9]

公开性、透明性不仅仅针对财政支出的内容，也针对财政支出的过程，财政支出的法律法规依据、所依据的标准和程序、评审的过程都应当公开，例如专项转移支付资金的支出就应当实行过程的完全公开，否则资金的支付完全变成了随心所欲，想给谁就给谁的事情，就会出现“权力寻租”、“跑部钱进”等问题。

2.完整性。财政支出的完整性应该表现在内容和时间两个方面，即实现全口径、全时间的监督。

内容的完整。我国现行的《预算法》并未将政府所有的收支都纳入预算，还存在大量的所谓预算外收支。这样的预算不可能监督好财政支出，就如同我们不要指望一个不完整的、有漏洞的堤坝能够拦得住河水一样。只有内容完整的预算，才可能有真正的监督。

时间的完整。我国的财政预算年度自公历1月1日至12月31日，而全国人大会议在每年的2、3月份召开，也就是说人大开会审议预算草案之前预算已经执行两、三个月了，形成了先执行、后审批，人大的预算缺乏权威性和严肃性的状况。我国现行的《预算法》第44条规定:“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出”，这个规定违背了“预算”是预先安排计划好财政收支的本义，也就是说这段时间没有计划，直接就按照上一年同期的预算支出数额安排支出。解决这个问题有两种方式:一种是将我国的财政预算年度改为自当年的4月1日至次年的3月31日，英国、日本、新加坡等国就是如此;另一种是将全国人大开会的时间改为每年的11月或者12月份。

3.科学性。财政支出的科学性要求编制预算支出一定要遵循科学规律、遵循常理。“年底突击花钱”的一个重要原因是预算制度的不科学，形成了“负激励”机制。我国的预算编制部门由于人力不够或者为了平衡关系，或者由于懒政、怠政而实行“基数预算”，即每一年的预算都是在上一年的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴，“于是，把本年度的钱在年底前突击花完，在某种意义上就成了一项重要的任务，而对经费使用的合理性和有效性却往往不予在意”[10]。解决这个问题的方法是实行“零基预算”或者加权平均的方法。

财政支出的公开性、透明性、完整性和科学性是财政支出监督的前提和基础，如果财政收支不公开、不透明、不完整，监督就无从谈起。财政支出的公开性、透明性、完整性和科学性是一个有机联系、不可分割的整体，公开透明是目的，完整和科学是实现公开透明的必然要求和手段，不公开透明的财政支出往往不完整、不科学;不完整的财政支出预决算既不公开透明也不科学;不科学的财政支出预决算必然影响其公开透明性和科学性。

(三)改革财政支出的监督体制，落实人大的财政支出监督权

我国财政监督制度的三个组成部分:人大监督、审计监督和财政部门内部监督已完全具备，但是体制仍未理顺，仍有一些问题亟待解决。

1.人大监督和审计监督合二为一。人大的财政支出监督存在最主要的问题是人大没有技术力量进行监督，另外《预算法》规定财政部在每年人大开会前1个月将预算草案主要内容交全国人大财经委初审，而其他代表则只有在开会时才能拿到预算草案。财政支出预决算的核准是一项技术性很强的、需要专门技术人员才能完成的、工作量很大的事情，单凭一些人大代表在短短几天或者十几天的时间根本无法完成。正是由于局限于技术力量和时间，现在我国人大的监督往往只停留在对预决算草案的宏大数字的审查而无法深入。

我国的审计监督缺乏权威和公信力。各级审计机关是同级人民政府的组成部门，一方面审计机关属于同级人民政府领导，对同级人民政府不可能实施监督;另一方面审计机关与其他行政部门都是行政机关，而且属同一级人民政府领导，其监督的公信力并不强。近些年来审计部门掀起了所谓“审计风暴”，国务院的很多部委都存在违反财政法律的情况，但最终都是不了了之，审计署的独立性和权威有限。

因此，将人大监督和审计监督合二为一，将审计部门置于人大的领导之下是一个可行的选择。人大监督缺乏技术力量，而这正是审计机关所具备的;审计监督缺乏权威和公信力，而人大监督恰恰有很强的权威和公信力，因为各级人大是由选民直接或者间接选举产生的，具有较强的合法性和权威性，人大是立法机关，人大的监督是立法机关对行政机关的监督，具有较强的公信力。一些国家就是将审计部门归国会领导，取得了较好的效果，美国的最高审计总署是隶属于国会的，对国会负责并报告工作。

2.细化财政部门内部监督。财政部门内部监督是行政机关对行政机关的监督，和审计监督一样也存在缺乏权威和公信力的问题。然而，财政部门内部监督非常有必要，一方面财政部门监督财政支出是其分内职责，另一方面财政部门有其他部门所没有的条件和技术手段。2010年1月财政部制定的《财政部门内部监督检查办法》对财政内部监督进行了规定，但只是规定了应对哪些事项进行检查，而对于具体要检查这些事项的哪些问题则规定得过于简单，特别是没有规定对有关政府机关财政支出程序，例如申请、公开、公示和评审等程序的履行情况进行检查监督。

3.人大监督和财政部门内部监督紧密衔接。财政部门内部监督和人大监督各有其特点和侧重，财政部门内部监督相对比较微观、具体，而人大的监督相对比较宏观、原则;财政部门内部监督时间在前，主要对政府各部门提交的财政收支预决算草案的监督，而人大的监督时间在后，主要对财政部门代表政府编制的财政预决算草案进行审查和监督;财政部门内部监督针对其他政府机关和事业单位，而人大的监督针对同级人民政府及其财政部门。

这两种监督如果能够紧密衔接就能够发挥各自的优势，有力地监督财政支出。人大监督政府及其财政部门，财政部门监督其他政府部门，各个环节之间环环相扣，形成一个完整的整体。

(四)完善和落实财政支出的问责制度

财政支出主要有三个环节，编制预算、执行预算、编制决算，相应地应该在这三个环节完善问责制度。

1.编制预算阶段。我国的法律制度中存在着“重预算执行、轻预算编制”的倾向，往往忽视了预算编制的问题，特别是忽视了预算编制阶段的问责。

有权力就有责任，各政府部门就自己编制的预算草案、财政部门就自己编制的本级政府预算草案、人大就自己通过的政府财政预算应当分别承担责任。各级人民政府及其财政部门如果发现其他政府部门编制的预算支出草案存在着弄虚作假、多报预算支出数额、骗取国家财政资金或者由于疏忽等原因而少报预算支出等行为的，人民政府及其财政部门应当追究相关责任人的法律责任;人民政府及其财政部门在编制本级政府预算支出草案存在着增大财政预算的故意或者严重过失行为等违法或者不适当的行为，人大应当追究其责任;人大如果没有严格履行自己的审查监督职责，通过了不适当的财政预算草案，人大也应当承担责任，只不过这种责任主要是集体责任和政治责任，例如选民或者选举单位罢免由其选出的代表，如果人大代表有受贿等违法行为则追究行为人的法律责任。除了对以上这些国家机关的责任进行追究以外，法律还应当规定对在预算编制过程中直接责任人法律责任的追究。

这些责任的有关法律基本付之阙如，1994年的《预算法》的第十章名为“法律责任”，但内容只有3条(第73至75条)，只规定了“政府未经依法批准擅自变更预算”、“擅自动用国库库款”、“隐瞒预算收入”等三种情况，对于编制预算草案阶段相关主体的责任却根本没有规定。最为典型的是缺乏政府预算草案被否决如何处置的规定。既然人大有预算审批权，那么政府提交的预算草案既有可能被批准也有可能被否决，但是立法似乎根本就没有考虑到预算草案有被否决的可能。实践中政府提交的预算草案，人大代表有提出修改意见的权利，但没有自行修改的权力，意见是否被采纳取决于政府的意愿。如果人大的意见不被采纳，那么人大只有两种选择:整体否决或者整体通过预算草案。如果政府的财政预算被否决应当承担什么责任，政府领导成员应当集体辞职还是追究直接责任人的责任，法律没有规定。

2.预算执行阶段。虽然我国法律对于预算执行阶段有关主体的法律责任有一些规定，但是并不完善，需要在两个方面加以改进。

一方面，对现有规定加以具体化，增加其可操作性。国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》第6条对财政支出过程中以虚报、冒领等手段骗取财政资金;截留、挪用财政资金;滞留应当下拨的财政资金;违反规定扩大开支范围，提高开支标准等行为进行了规定，“情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分”。然而，这条规定过于原则，为了便于操作，第6条应当具体规定这些类型的行为中何为“情节较重”或者“情节严重”，具体是什么样的违法目的、使用了何种违法手段、达到什么数额或者造成什么危害后果才分别构成“情节较重”或者“情节严重”。

另一方面，加强对法律规定的落实。近些年来在所谓的“审计风暴”中，很多部委都存在违反财政法律法规的情况，特别是挪用财政资金的情况最为普遍，有些部门甚至挪用财政资金达到数亿元，但最终只是公布违规情况就不了了之。我们应当改变“财政资金被贪污是大事，被挪用是小事”的观念，加大执法力度，严肃财政纪律，保证预算得到全面、准确的执行。

3.编制决算阶段。我国法律规定的财政收支决算的程序与财政预算的程序基本是相同的，相应地，财政支出决算过程中的法律责任的主体与财政支出预算的主体基本相同。依照我国预算法的规定，各单位、各部门编制本单位或者部门决算草案，各级政府财政部门在汇总、审查各部门决算草案的基础上具体编制本级政府决算草案，人大审查批准同级政府及其财政部门编制的政府决算草案，在此过程中各主体应当对自己编制或者审查的决算草案负责，而不仅仅是汇总数据、审查是否“完成了预算”。同编制预算草案的法律责任缺失一样，编制决算草案的责任也基本没有法律加以规定。应当通过立法规定财政决算的编制者、审批者承担相应的法律责任。

[1]杨仕省.政府4万亿存款去留两难，年底突击花钱或不可避免[N].华夏时报，2013－12 －14(8).

[2]鲁宁.四自财政体制是年底突击花钱的祸根[EB/OL].http://www.eeo.com.cn/2011/1123/216344.shtml，2011 － 12 － 12.

[3]李炜光.公共财政的宪政思维[J].战略与管理，2002，(2).

[4]周叶中.宪法[M].北京:高等教育出版社，2011.

[5](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].孙立坚，孙丕强，樊瑞庆，译.西安:陕西人民出版社，2001.

[6](英)休谟.休谟政治论文选[M].张若衡，译.北京:商务印书馆，1993.

[7]李丽辉，吴秋余.楼继伟解读三中全会深化财税改革重点[N].人民日报，2013 －11－21(4).

[8]马耀鹏.诺斯路径依赖理论的基本要义探析[J].科学经济社会，2009，(2).

[9]张悦，李益崇.广东：多方合力打造阳光财政[N].南方周末，2007－05－23.

[10]梁昌杰.年底“突击花钱”的悖论[N].人民日报，2011－11－14(13).