■程 岚

继“十一五”期间我国确立推进主体功能区之后，《“十二五”规划纲要》(简称《纲要》)更加明确提出在我国应进一步“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。《纲要》同时指出，中央和省级财政要完善转移支付政策，增强基本公共服务和生态环境保护能力。十八届三中全会更明确指出，应“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。由此可见，主体功能区建设已日益成为我国区域发展和实现生态保护的重要战略，而财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，担负着生态保护和促进基本公共服务均等化的重要责任。

一、主体功能区建设目标及财政转移支付作用机理

从逻辑关系上看，有必要首先梳理主体功能区建设的定位目标，以确定实现所需的配套政策，并从理论的层面阐明财政转移支付在其中作用的合意性和必要性，提出不同目标下的方式选择。

(一)主体功能区建设的定位及目标

主体功能区建设是我国现阶段国民经济和社会发展总体规划的战略依据，也是从微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。它要求不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发的强度、完善开发的政策、规范开发的次序，以实现对未来我国人口分布、国土利用、城镇化格局和经济布局、产业集群发展的引导和约束。这是我国在新形势下按照科学发展观的根本要求，为保持经济社会全面协调可持续发展、构建环境友好及资源节约型社会所采取的一种全新发展模式和重大战略举措，将对我国规划空间开发秩序、优化空间结构产生深远影响。

主体功能区建设的基本目标就是统筹区域协调发展，即:区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，在空间的层面上正确处理好公平与效率、开发与保护的关系。从近期看，应鼓励优化开发区域和重点开发区域加快发展，促进经济增长方式转变以及工业化和城镇化进程，同时限制和禁止某些区域发展，促进产业转型以及生态修复和环境资源的保护，构建全局和优化的社会经济发展的空间结构和秩序。而从长远看，实现区域内人口、经济、资源环境发展的相互协调，以及区域间公共服务和人民生活水平差距的不断缩小。

总之，主体功能区建设追求的不是区域间经济及GDP增长的同步和产业均衡发展，而是在各地区落实不同主体功能取向的架构下，实现全社会资源支撑条件下的经济可持续发展和基本公共服务水平的均等化。

(二)财政转移支付服务功能区建设的理论依据

要实现主体功能区建设的发展目标，需要投资、财政、土地、人口管理、环境保护、绩效评价等一系列配套政策的联动和相互支持。其中，基于主体功能区的特殊性和建设目标，财政转移支付具有无可替代的作用。

首先，市场失灵理论为政府以转移支付方式介入区域协调发展领域提供了必要性。地区差异是世界各国普遍存在的问题，而地区差异的存在与要素的流动紧密相关。在市场经济条件下，资源配置的作用由市场主导，以实现效率的最高目标。因此，随着经济的快速发展，市场的竞争性和价格引导机制，必然驱使要素向直接效益最高的区位流动，从而造成各地区集聚的生产要素数量和质量的差别不断加大，地区差异随之产生并放大。虽然当经济发展步入高水平阶段，要素流动的屏障基本消除，市场机制的完善和补充也可以减弱其一部分负面作用，但单纯通过市场机制实现区域协调发展仍然无法实现。这便决定了控制与弥合区域差异扩大、实现区域协调发展，理应成为政府与市场共同的责任。政府的责任在于根据市场机制的作用情况，适时弥补市场的缺陷，采取选择性的政策，实现与市场机制的有机结合和相互补充，将财政收入更多地分配使用到需要限制和保护的经济落后生态区域。同时，要更多地突出经济手段，坚决防止因此可能产生的鞭打快牛、市场分割、地方主义的加剧发展等问题，以维护市场经济体系的完整性。

其次，外部性理论为财政转移支付服务主体功能区建设奠定了理论基础。生态脆弱地区的林业生产或森林、草场环境资源给社会带来多种生态效能，如涵养水源、保持水土、纳碳吐氧、提供游憩和保护生物多样性等，这些生态效能就是典型的区域外部性。由于它并没有通过市场交换实现其对生产者的价值补偿，因此在不同的条件下会对社会产生不同的福利影响:包括无约束条件下的负外部性，即环境的破坏和影响;限制开发条件下所产生的正外部性，即生态服务。而前者直接导致在谋求经济利益的同时，环境和资源的支撑作用逐步衰弱，经济可持续性面临障碍;而后者则会使生态脆弱地区面临利益失衡，即产业限制导致的发展权力剥夺，人口迁移导致的公共服务流失和承担生态服务的成本。按照福利经济学家庇古的理论，要解决外部性问题，必须由政府进行干预，以尽可能调整正负外部性所带来的社会福利损失。而干预中财政手段的运用无外乎两条思路，一是将外溢的成本内在化，二是使外溢的收益得到补偿。

(三)财政转移支付作用方式的选择与侧重

现实中推动我国主体功能区建设的财政手段较为丰富，除了必要的税收、财政投资等政策以外，转移支付体系中也因不同的目标侧重有不同的方式选择。

1.均衡性转移支付。通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，支持主体功能区的社会事业发展，使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务。

2.县级基本财力保障机制的转移支付。以构建基层政府财力托底机制为目标，通过建立激励机制，增强县级基本财力保障能力，鼓励基层政府在环境保护、节能减排等方面有更多的作为。

3.国家重点生态功能区转移支付。加强重点生态功能区生态的修复和环境的改善，引导资源要素合理向目标功能区流动，推进生态移民，并弥补限制开发区和禁止开发区提供生态服务的成本。

4.专项转移支付。通过建立各类专项转移支付对生态环境保护给予支持，重点针对天然林保护工程、江河源自然保护区生态建设和重点流域水污染防治，以及草原生态保护建设等一系列重点项目和工程的补助奖励等等。

5.生态补偿机制。一方面，使资源浪费和环境污染的行为支付必要的成本，引导市场主体与居民节约资源和重视环境保护;另一方面，逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。

二、主体功能区建设对现行转移支付制度的新要求

转移支付制度作为政府间财政资金的调节机制，具有财力均衡的特殊功效，是实现基本公共服务均等化的重要工具。而主体功能区战略的实施不仅同样需要转移支付，而且因为提出了新的要求从而对这一现行制度的运行和完善产生影响。

(一)需要加大对相关地区转移支付的规模与力度

现行转移支付制度的设计和安排主要考虑的是矫正政府间财力的纵向失衡和横向失衡，以克服财力差异对各地居民享有公共服务水平的影响。从不同主体功能区实现基本公共服务均等化目标来看，限制类、禁止类开发区域显然需要有更大的转移资金的投入与倾斜。一是因为此类地区不仅原本资源环境恶化，缺乏资源的自我调节和修复能力，而且当地基础设施建设比较落后，居民公共服务匮乏，与优先类、重点类开发区域居民相比，其医疗、教育、社会保障等方面本身就存在差距;二是为保障主体功能区大局的顺利推进，还需以牺牲这部分地区的区域经济利益为代价。资源开发和产业发展的功能性制约，势必进一步限制此类地区经济发展的空间，直接削弱其财政收入水平和公共服务投入能力，进而无法避免地产生与其他功能区在基本公共服务发展中新的差距。

因此，考虑到基本公共服务均等化对功能区建设的基础制约作用和生态环境保护对社会经济发展的正外部效应，在主体功能区建设中无疑需要政府对相关地区投入更多的转移支付资金，以确保此类地区居民基本公共服务均等化目标的实现和生态环境保护的补偿。

(二)需要改善现有转移支付制度的不适应与缺陷

一方面，按行政层次进行资金拨付的现行转移支付制度，难以有效地实现与主体功能区确定的空间单位之间的对应和衔接。现实中存在着行政区域和主体功能区在空间上的错位问题。例如，同一主体功能区既可以包括横向层面上若干同级的行政区域，也可以包括纵向层面上若干不同层级的行政区域;而在同一个层级的地方行政区域内，又可能包含有不同类别的主体功能区。因此，按照现行财政转移支付制度显然是无法适应和兼顾的。

另一方面，受测算级次和技术方法的限制，现有的转移支付制度难以体现生态功能保护的力度。在以实现均等化为主要目标的现行均衡性转移支付制度设计中，无论是标准收支的测算，还是转移支付调整系数的确定，均与以限制开发、禁止开发区域为主要调节对象的重点生态功能区转移支付的制度安排之间，缺乏一个整体的设计和统筹的协调。从目前重点生态区转移支付占均衡性转移支付的比重看，2011年为4%，2012年与2013年均为4.3%，规模与保障力度十分有限。而现实中以中央和省级政府关系调整为主要内容的转移支付体系，在以省为单位进行的核算中，往往忽略了省以下地区之间收入水平和支出标准存在的差异，加之省以下转移支付制度不统一，致使各地省内与省外的限制开发区和禁止开发区转移支付制度的规范性、可操作性及均等化实现水平方面都存在较多的问题。

(三)要求加强重点生态区转移支付的管理，提高资金的使用效益

作为主体功能区发展的制度保障，我国重点生态区转移支付虽然从基本原则、资金分配、监督考评、激励约束等五个方面做出了规定，但在近三年的实践中，也不断凸显出一些新的问题，亟待解决与完善。

一是地方缺乏相应的制度对应和项目规划。一些重点生态功能区试点市县没有根据国家有关要求建立相应的项目资金管理制度，项目储备、可行性研究不充分，申报与审批程序不够规范，对项目立项与建设缺乏行之有效的监督检查和绩效评估机制。

二是资金投向不合理，使用效果有限。按照财政部管理办法的要求，重点生态区转移支付资金要求用于生态保护与基本公共服务，而且以生态保护为主。而在实践中，专项用于生态环境建设和环境保护项目资金的比例却往往偏低，支出结构不尽合理，甚至还有一部分资金超出范围用于其他公共服务项目配套和其他支出。

三、主体功能区建设框架下转移支付制度的完善

针对区域经济运行施加的主体功能限制，应大力完善转移支付制度，使其成为解决功能区财政困难和地区不均衡问题最直接、最有效的方法，以不断提高基本公共服务均等化水平，强化环境保护的力度。

(一)合理界定中央和地方的事权和相关支出责任

在推进主体功能区的建设中，应明确界定中央政府和地方政府的事权和相关支出责任，充分发挥两级转移支付的调节作用。

一是实现中央和省级政府分工负责。主体功能区的划分，为中央和地方政府之间事权和支出责任的划分提供了新的依据和内容。从原则上看，国家级主体功能区建设的政策和保障应由中央政府负责提供，而省级主体功能区的政策和保障由省级政府承担。

二是根据主体功能区划分的级次要求，构建中央和地方两级转移支付制度。中央的转移支付主要集中于那些主体功能突出、对于国家整体的国土开发和生态环境保护具有重要意义的国家级主体功能区。地方政府则应以全国生态功能区划为基础，根据当地所处的区域和环境特征进行分类界定，通过划定不同等级的生态保护地理区间，制定相应的生态环境建设和保护任务目标，明确落实政府间的具体生态环境事权。在此基础上，强化省级财政在平衡地方所属各主体功能区财政差异方面的责任，积极推进省以下体制改革，加快地方转移支付制度建设。

(二)通过两类转移支付加大重点区域保障力度

进一步明确禁止发展区和限制开发区在国家转移支付中的重点保障地位，并以该区域基本公共服务均等化、外溢效应补偿、生态环境治理投入为重点，利用一般性转移支付和专项转移支付两类基本形式，不断加大对这些区域的转移支付力度。在国务院发布的《全国主体功能区规划》中，明确要求“加大均衡性转移支付力度，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度”。2011年中央已正式建立重点生态功能区转移支付办法，标志着这个政策已经开始全面实施。但是，要保证政策的持续与规范，以及资金效益的充分发挥，还需进一步完善现行的转移支付制度。

一是要加大对重点生态功能区的一般性转移支付力度。鉴于我国现有的一般性转移支付项目多、体制性因素的指标数量和权重偏大、配套改革的刚性需求明显等客观现实，应逐步改变一般性转移支付资金的分配目标，由过去保“吃饭财政”改为确保基本公共服务均等化，在标准收支测算的因素选择和制定中，应体现基本公共服务的“基本”要义和最低标准。对生态保护区，应增加环境生态因素对转移支付规模计算的影响权重。同时，财政部应根据国家财力的可能，制定一般转移支付以及均衡性转移支付的增长目标，确保生态区在主体功能区建设中获得足够的资金支持，以避免地方政府发生为增加财政收入而与主体功能区要求相违背的行为。

二是应当发挥中央财政对地方环境财政的引导作用，通过“以奖代补”方式有效调动地方政府生态环境保护投入的积极性。将中央与省级财政拨付的一般转移支付分别同各省与县域生态环境改善挂钩，对生态建设和恢复好的地区，可以考虑通过提高转移支付系数，或是直接安排一部分资金作为生态环境保护的奖励和补助，以有效调动他们的积极性。

三是要有效发挥专项转移支付在弥补生态区外溢效益和为加强环境保护所增加的成本等方面的作用。除了继续安排自然生态保护、天然林保护、风沙荒漠治理，以及退牧还草、退耕还林方面的专项资金外，还可以根据生态移民规模和成本，考虑增设对移民家庭和接受移民地区的直接补贴，如“生态移民专项转移支付”。

(三)优化地方均衡性转移支付的制度设计和考核

根据地方经济发展的基础差异以及地方转移支付在实现主体功能区建设中的特殊作用，应着力完善地方转移支付制度。

首先，在地方安排均衡性转移支付支出中，应考虑引入“省内各主体功能区财政差异”因素，充分兼顾不同区域财力的差别和需要，加大对优先及重点类开发区域内困难县乡以及限制与禁止类开发区域的支持力度，提升省级财政的内部财力平衡能力。同时，应当允许并鼓励各地谋求本区域基本公共服务均等化的积极性和能动性，各地可以根据自身的财力状况拥有更高的基本公共服务均等化标准体系。

其次，加强对地方转移支付制度的管理和考核。一是在地方实行激励和补偿相结合的财政转移支付。研究建立生态环境衡量指标体系，以各地在生态保护方面的主观努力及其效果，作为计算地方各级财政一般性转移支付增长的依据，以增强市县改善自然环境的内在动力，进而缩小基本公共服务的差距。二是规范转移支付制度的管理，力求项目审批与资金分配公开透明。均衡性转移支付应严格按公式进行测算和分配，避免随意性，专项转移支付应建立项目绩效目标和考核机制。确保所有转移支付资金的追踪问效，并将绩效评价结果作为下一年度转移支付资金分配的参考，以促进转移支付资金的良性运行。

(四)探索建立地区间横向援助及补偿机制

结合主体功能区形成这一契机，应加快发展重点和优化开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付制度及生态补偿机制，以体现同级政府间的相互支持以及提供生态服务的必要补偿。

一是在长期对口支援的实践基础上，积极促进基本公共服务均等化的横向转移支付机制的建设。我国对口支援始于1979年，宗旨是组织内地发达省市一对一的支援边境地区和少数民族地区。2008年在四川汶川灾后，国务院正式颁布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，对口支援机制又一次成为主要方式。在对口支援项目中民生项目优先，群众住房、公共服务设施、基础设施成为重中之重。此外，广东等地也在省内率先制定了一系列区域协调发展方面的相关帮扶政策、制度、措施，并在实践中取得了显著成效。由此可见，我国经济发达区域支援不发达区域已有一定的政治思想基础和实践经验，只是尚未形成制度的长效机制。在实践中应积极总结经验，在上级政府的指导协调下建立起省际和省内两个层次的对口横向转移机制，并通过制度设计明确帮扶关系、帮扶任务和责任，减轻中央纵向调节的压力，逐步缩小地区间财力的不平衡状况，进一步推进基本公共服务均等化。

二是建立区域间横向生态补偿制度。横向生态补偿制度的核心，是解决生态服务在辖区间的外溢效应问题。根据生态产品效益外溢的显著特点，为实现生态成本在受益区域间的有效交换与分担，可以根据“谁受益谁负担”的原则，在受益的特定区域内，建立生态环境受益区和提供区同级政府之间的生态补偿转移支付制度。在横向生态补偿转移资金的确定中，主要考虑的因素应该是生态效益外溢程度，此外还需综合考虑人口规模、GDP总值以及财力状况等因素。而生态补偿转移资金的使用，也必须严格限定在生态的可持续建设和发展当中，包括天然水资源、林木、湿地的保护，以及植被的恢复和环境污染的治理、外迁企业和人口的补偿等等。当然，对于惠及全国，难以明确受益范围的生态保护，或受益区域明确但其却无力进行补偿的区域，则应该考虑由中央政府全部承担补偿责任。

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