刘筱红，黄胜胜

(华中师范大学 公共管理学院， 中国 武汉 430079)

一、引言

李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出“推进社会治理创新，实行多元主体共同治理”，由此，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式呼之欲出。老龄化问题是我国当前社会治理中的老大难问题，解决好养老问题对于推进社会有效治理具有举足轻重的作用。国际上把60及60岁以上老年人口的比例在10%以上，或者65岁及以上老年人口的比例在7%以上的城市称为“老年型城市”，这样的社会即称之“老龄化社会”。预计到2020年，我国老年人口将达到2.48 亿，老龄化水平将达到17.17%；2050年，老年人口超过4 亿人，老龄化水平达到30%以上[1]。在“十二五”时期，我国将出现第一个老年人口增长高峰，60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，人口老龄化将日益严重，社会养老服务需求将急剧增加，在此形势下，我国传统的家庭养老已无法满足庞大的养老需求。随着家庭的“小型化”，加上我国机构养老设施又严重不足，社区居家养老就成为社会关注的新的养老模式。所谓社区居家养老是指老年人居住在自己家中，政府以社区为依托，为老年人提供生活保障、家政服务、精神慰藉等方面服务的一种服务形式[2]。它是对我国长期以来传统家庭养老模式的更新、完善与补充，是我国做好养老服务的一项重要内容。

二、相关内涵界定

社会共治视角下社区居家养老面对的对象是居住在城市社区，同时面临生活上的种种困难和不便，缺乏日常生活上的照顾的这样一批老龄人。推行社区居家养老，能够充分地调动企业和社会各方力量，合成更大的社会资本“蓄水池”，建立家庭养老院，成为政府、老人本身、大龄下岗养护员多方受益的良好模式，可以说社区居家养老一方面具有福利性、公平性的普遍特征，另一方面又具有多样化、需求个性化以及不确定性的特点。首先要明确社会共治、社区、社区居家养老这些基本概念内涵。

(一)社会共治

社会共治是与政府管理相对而言产生的概念。由于长期以来受到行政体制的束缚，社会各方面事务均由政府统筹包办，社会共治从本质上说就是破除权力的垄断，要求政府分权给社会，让各种社会力量参与到社会公共事务治理中来。政府作为治理社会问题的一个主体，必须认识到自身在一些问题上的力不从心，应该在该止步的地方停下来，让市场、企业、社会自治组织发挥其应有的作用，让社会发挥功能。

(二)社区

罗伯特·E·帕克(Robert Ezra Park，美国芝加哥大学的社会学家)第一次给“社区”下定义：社区是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集”，“一个社区不仅仅是人的汇集，更重要的是组织制度的汇集”。在自然社区中，人际关系具有熟悉、同情、信任和相互依赖的典型特征；而在理性社会中，人际关系则具有陌生、反感、不信任、相互独立和社会连结等典型性特征。世界卫生组织于1974年集合社区卫生护理界的专家，共同界定适用于社区卫生作用的“社区”(community)定义：社区是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业；每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区[3]。

20 世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的一本著作《Community and Society》(《社区与社会》 1887)时，从英文单词“Community”翻译过来“社区”一词，后来被许多学者引用，并逐渐地流传下来。近些年，我国的很多社会学家开始对“社区”进行深入细致的研究，对“社区”的理解和认识不尽相同，经过比较分析我们倾向于认为：“社区是生活在一定地域内出于对政治、社会、文化、教育等目的个人或家庭形成的特定范围，不同社区间的文化、生活方式。”[4]

(三)社区居家养老

西方的“社区照顾”概念，从理论上看是指老年人居住在家，由各个社区牵头建立一套完备的服务老年人、保障老年人生活方方面面的服务体系，通过向老年人提供服务实现养老目标的方式。老年人平常生活照料问题以及精神层面上抚慰问题是“社区照顾”关注的两大焦点。社区居家养老服务体系则是指为实现社区居家养老方式所提供的社会各个支持系统的整合，通常应该包括制度支持系统、需求支持系统、物质支持系统、组织支持系统、人员支持系统[5]。

在社会共治的视角下社区居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，主要内容是老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉，主要形式是上门服务和社区托付。开展社区居家养老模式后，老年人养老的经济来源将不再仅仅依靠家人和子女，而是由政府统一发放养老金，由社会和社区提供生活照料和精神慰藉。可以说，这种养老模式既减轻了下一辈负担，又有利于老年人的身心健康。总的来说，社区居家养老是适合合作共治的时代背景以及我国国情的社会化养老模式，也是新型的适应老龄化社会的养老模式。

社区居家养老在我国的实行时间不长。2001年6月我国民政部在全国广泛推行“社区老年福利服务星光计划”[6]，目前，我国很多城市都设立了许多试点，推广社区居家养老服务，为我国社区居家养老服务发展奠定了良好基础。

从1980年开始西方国家在治理国家“福利病”的过程中兴起了伊瓦斯的“福利多元”理论。“福利多元主义”一方面强调福利服务可由政府公共部门、营利组织、非营利组织、家庭和社区四个部门共同来负担，另一方面还强调提防市场势力的过度膨胀，联合非营利组织力量，缘由是非营利组织具有迅速满足福利需求的变化、有效整合福利服务资源以及对民主参与有很好的强化作用等功能[7]。

“参与”和“分权”是“福利多元”理论的两个主要方面。“参与”，指希望社区、非营利组织等福利提供者和福利消费者共同参与到福利服务的制度决策及服务输送的过程中；而“分权”，是指将福利服务的行政权由政府转向社区。“参与”的实质是福利服务的提供、规划及决策可以由非政府组织、福利消费者和福利提供者共同参与[7]，因此，“福利多元主义”强调的政府权力分散在理论上为社会共治视角下社区居家养老模式提供了重要依据。

在改进老年社区服务工作方面，“社会共治”理论和“福利多元”理论可以说是一脉相承。“社会共治”理论强调需要改变一切事务由政府包揽来解决的问题，提倡社区、家庭和非营利组织共同承担社区服务，同时每个社区的养老组织或机构应该根据老人的不同需求制定调整服务计划，并直接参与设施运作及服务活动。

三、社区居家养老现状与需求分析

以社会共治推行社区养老可以从国家不同时期的政策法规追寻脉络。2008年国家为了推广社区居家养老这一中国式“老有所养”模式，十部委联合制定的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》正式出台。按照十部委的《意见》，努力使城市所有社区居家养老服务网络实现全覆盖，不断充实服务设施，丰富服务形式和内容，不断壮大服务队伍，社会和市场力量有序介入，组织管理体制和监督机制逐步健全和完善，合作共治的趋势逐步凸显。

在2014年的《政府工作报告》上，李克强总理提出了推进社会多元化治理、系统治理，将政府组织、市场组织和社会组织看做当前中国现代社会三种基本的制度安排，可以说这从顶层设计上为解决养老保障这一关系民生的重大问题、推行社会共治提供了良好的政策引导作用，是改革前的前奏。

邬沧萍教授认为老年人的需求主要包括受尊重的需求、自我价值实现的需求和精神慰藉的需求等[8]，也有学者认为老年人的需求主要是自尊的需求、期待的需求和亲情的需求，所有这些观点均表明老年人除了基本的物质需求外，最重要的是精神上的慰藉。但由于家庭的核心化与小型化趋势，年轻人的压力越来越大，陪在老年人身边的时间也越来越少，老年人的心灵将感到越来越孤寂，精神慰藉需求得不到完全满足。

而在社会工作职业化的进程中，居家养老正好为社会工作者提供了展示的舞台。社区居家养老也需要专业的社会工作者，在居家养老方面，社会工作者发挥着重大作用。他们能根据老人实际需要，因人而异地为社区内的老年人提供各种直接的或者间接的服务，能适度地介入老年人与子女之间，促进两代的沟通，帮助家人、子女、亲友共同为老人营造良好的生活环境，还能积极促进家庭与社区、社区与老年人之间充分地沟通。

四、社区居家养老建设中存在的问题

一直以来政府一元治理是社区居家养老服务提供的最大问题。合作共治正好处于经济体制转轨和政治体制转型的社会转型期的时代背景下，经济社会在“新常态”下发展，养老保障问题成为社会的“稳定器”和“安全阀”。但是由于我国人口基数大，地区发展差异显著，社区居家养老同样也面临体制上和非体制上形形色色的各种障碍，影响了社区居家养老的进一步推广和惠民的步伐。只有更好地挖掘问题背后的原因才能找出相应的对策建议，为问题的良好解决和推进社会有效治理提供事实上的依据。具体的原因包括观念、资金、建设、政府等诸多方面。

(一)对社区居家养老认识上的不足

几千年以来我国孝道文化居于主导，赡养父母是子女应尽的义务，“养儿防老”的传统家庭养老观念根深蒂固，这就使得不仅普通民众，甚至是政府相关的职能机关、管理部门都对社区居家养老存在认识上的不足。在社会流动性加强和市场剧烈冲击下，养老职能正渐渐由以家庭为主向以社会为主发生转变，社区居家养老是“未富先老”国情的需要，社区养老服务事业是解决老龄人养老保障问题的重要途径，人们应该提高认识，真正意识到开展和完善社区养老服务的重要性和迫切性，从而为推进社区居家养老工作奠定思想、舆论基础。

(二)资金短缺，筹资渠道比较单一

开展社区居家养老服务工作首先必须有一定的经费作为保证。2014年推行的新型农村社会养老保险是由政府组织引导，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，社会统筹和个人帐户相结合的制度模式，但就方案看，在老龄人口逐年递增的情况下，政府的财政投入覆盖面有限，居民每月的养老金数额不足以解决生活中的各种问题。目前地方县市开展社区居家养老服务所需经费主要来源于街道的补助、社区办公经费的占有及募集，但基层财力毕竟有限，居家养老工作发展艰难，由于经费的缺乏导致政府购买服务的能力不够。

经费来源渠道十分单一，投入方式随意性和波动性大，严重阻碍社区居家养老的可持续发展。目前，在中国的许多城市如天津、北京等城市，“政府买单”是社区居家养老服务运作的经费的主要来源。政府的有限投入，对社区居家养老服务工作的开展十分不利，尽管一些地方要求基层按照一定比例配备方法补贴给社区居家养老服务机构，但在实际的操作过程中往往很多要求难以达到。

(三)社区养老建设不到位，资源难以共享

由于合作共治的格局没有形成，政府摊子铺得很大但治理面临困境，市场力量介入又很有限，企业也在逐利本性的驱使下“挑肥拣瘦”，往往将资源投在有利可图的部分城市的部分社区，居家养老全方位服务的功能很难发挥，社区养老问题呈现碎片化的状态。现实情况是国内许多城市社区由于缺乏合理有效规划，基础设施和完备的服务网络小区不愿配套，而老城区难以配套，社区居家养老设施很不完善，其中重要的医疗保健服务设施欠缺，精神慰藉服务参差不齐，而调查结果显示，医疗保健服务和精神慰藉服务是老年人最迫切需要。

(四)政府放权不合理，其他合作主体介入有限

在社区居家养老问题上政府各部门都仅仅只从自身出发承担相应的事务，缺乏从宏观的角度制定各项支持社区居家养老的政策，更没有切实发挥市场、企业、公民组织这些合作主体的作用，形成“九龙治水水难治”的困局。在现实国情下，社区居家养老服务的发展在很大程度上取决于政策的支持程度。部分社区工作人员表示，社区工作大多为各个部门布置的硬性任务，包括劳动、卫生、治安等涉及社区居民生活的各个方面，在经费缺失、人员不足、任务繁重的情况下，社区只能是对老年人进行简单的生活照料。各单位做自己要做的事情，整个运转没形成规范的体系，中心也不是社区居家养老，政府作为居家养老问题治理主体而其他合作共治主体(譬如市场力量、社会资本、企业投入、民间组织)运转不起来，政府独木难支导致社区居家养老服务捉襟见肘。

(五)市场提供居家养老服务的功能缺失

由于老年人本身需求的差异性以及现代社会地区经济发展不平衡，如东、中、西部经济发展水平就有很大的差异，各个地区自身养老服务水平有高有低，导致老年人社区居家养老服务享受上的不平等，而企业难以有效介入社区居家养老服务领域。同时，社区居家养老服务行业本身标准高、回利周期长，市场资本流入难，合作共治需要政府在制度、政策、条例上的支持和引导，否则很难推行多元治理。此外，在利益驱使下，加上政府监管上的漏洞，居家养老服务出现外包现象，这会助长部分不法企业套取养老资金的行为，使原本复杂的问题变得更加扑朔迷离。

社会合作共治没有形成，社区服务中行政机关一元化治理，导致很大一部分社区居家养老项目并没有产业化。政府几乎全盘包揽社会福利性项目，社区服务单位作为行政机关的附属，并没有成为真正意义上的市场主体，缺乏有利于社区居家养老服务发展的竞争机制和社会资本，不利于社区居家养老做大做强。

五、社会共治提高社区居家养老水平

社会共治是提高社区居家养老的路径选择。建立完备的社区居家养老服务体系对于推进社会的有效治理意义重大，提高社区居家养老服务质量和水平是政府以及各类社会主体合作共治的共同努力方向，只有条分缕析、各个击破地面对各类问题，分析深层次的原因，才能提出切实、可行、有效的对策建议，具体对策如下：

(一)推进社会力量、市场主体进入社区居家养老

社会福利体系多元化是我国福利体制改革的趋势，这就要求引入社会力量弥补国家福利供给的不足，建设多元化的社会福利体系。要调整国家直接提供福利服务的角色，引入市场机制，扩大社区居家养老的规模，促进社区居家养老服务良性发展。

合作共治才能为社区居家养老提供制度上的保障，完全依靠政府和社区投入难以持续和长久，必须让有偿服务在社区居家养老中占一定的比例，同时开展有偿服务要为更好地开展无偿服务服务，把获得的利润用来建设新的服务项目，弥补福利服务的资金不足。在政策方面，给出优惠政策鼓励民间资本和社会力量介入社区居家养老服务投资，引入市场竞争机制，拓宽市场投资渠道，建议民政部门、工商部门、税务部门联合起来，统一决策和制定企业参与社区居家养老服务业的税收优惠政策和补贴标准。同时，做好社会宣传工作，让在社区居家养老服务方面做得好的企业获得良好的社会认可，带动更多社会资本进入。

(二)拓宽社区居家养老服务资金来源渠道

目前我国政府对社区居家养老服务投入资金有限，因此拓宽资金渠道势在必行。要相应扩大政府财政投入，确保社区居家养老服务经费来源不再只单靠基层财务补贴，建立起居家养老项目整体财政预算制度。针对目前资金筹措渠道单一的状况，“国家通过发行社会保障基金福利彩票，来增加社保基金”[9]，为居家养老服务工作的长远开展提供充足的资金资助。还可以鼓励各企事业单位、个人等关注我国养老现状，为社区居家养老工作提供资金援助。

其次，扩大资金的来源与支出渠道，让社区居家养老的所有资源能够有效整合。要根据各个地区不同的情况，制定符合当地发展的社区居家养老服务办法，最终合理地整合资源。

推行优惠政策，让老年人本身的养老资金增加，这样可以解决部分有房的老年人经济供养问题，减轻家庭和社会的养老负担；还可以推行“时间储蓄服务”， 准确记录为老年人服务的时间，将来服务者年老时可以获得相同时间的服务[10]，从而有效解决目前居家养老服务人员不足的问题，并为一些人将来的养老提供保障。

(三)完善社区居家养老服务设施

老年生活健康为本，健康保障靠医疗护理，要加强老年人的医疗保健服务。老年人“老有所养，老有所乐”的生活要以健康的身体为基础，鼓励企事业单位、社会各团体组织、个人等社会力量参与开办社区卫生服务，以加强社区医疗服务建设，壮大医疗卫生队伍，配置老年医疗卫生设施。

其次完善社区养老服务设施，丰富载体。为给社区老年人提供更好的服务，可以在社区建造居家养老服务中心，设立阅览室、乒乓室、日间托管室、健身房、报刊点、文化室等；提供人性化、多样性的服务项目让老年人自由选择，如老年教育、包户服务、社区托老服务、老年人权益保障服务、日常生活照顾服务、文化娱乐活动等；根据老年人自身的特点，配置多样性的服务设备，满足老年人群由于不同的家庭构成、年龄层次、经济水平差异等产生的不同养老需求。

另外，对大中型医疗组织在社区设立卫生服务机构提供政策和资金支持，鼓励卫生技术人员到社区兼职照料居家老年人。同时可以在社区设立健康保健知识展板，宣传卫生保健知识，帮助老年人养成科学合理的生活习惯，加强自我防病能力。

(四)加大力度培育居家养老服务专业队伍

社区居家养老服务需要充满爱心、具备家政服务常识、基本康复护理知识的专业人才的加入。服务人员可优先聘用社区 “40”“50”人员，招聘后，投入专项资金，加大对从业人员护理保健、康复医学、饮食营养搭配、老人心理等知识的培训。社区可依托高等院校、技师学校、职业培训学校等机构建立居家养老服务培训基地，推行居家养老服务护理员职业技能鉴定制度，建立健全各种工资、保险、评价、奖励等规章制度，确保从业人员按规定参加社会保险及享受相关待遇，同时严格按照《城市居民委员会组织法》对社区专职工作者进行定性，对社区专职工作者进行职业水平认证。

(五)立足国情，逐步推广社区居家养老模式

建立社会共治的合作机制必须把“需求主导、市场运作、政府扶持”作为原则，探索适合我国国情的社区居家养老服务模式，以家庭为中心，依托社区、依靠养老机构建设“家院互融”居家养老模式。开展“家院互融”可以把养老机构改造成老年人平时活动中心，配置专业的服务人员，促进资源的有效整合，在养老机构中配备娱乐设备，使居家老人能够享受到养老机构多样化、专业化的照料与服务，同时让其感受到家庭的温暖。

社会共治视角下应针对老人的不同需求，根据实际情况为其提供相应的人性化管理和特色化服务。调查显示在做好日常生活护理的同时，老年人更需要保健和精神慰藉方面的服务。社区居家养老服务可以主要围绕生活护理、家政服务和精神慰藉三大类，尽可能提供多的服务，来满足老年人的需要。社区除了提供常规的如家庭钟点工、陪伴服务、托老所服务外，还要创新服务种类，如老年家庭病床、应急服务、职业介绍、心理咨询等特色服务。

综上所述，以社会共治推进城市社区居家养老模式需要在实践的过程中不断完善，推进政府、市场资本、企业、养老机构以及老人家庭子女良性的协作与相互弥补，凝聚各方力量，优势互补，统筹兼顾，只有这样全方位、多主体形成合力才能够更好地为老年人提供优质的服务，不断提高老年人的生活品质，不断满足老年人多元化的需求。我们必须认真贯彻落实十八大精神，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，逐步做实养老保险个人账户，改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，实现基础养老金全国统筹，切实发挥社会养老保障的“稳定剂”和“安全阀”的坚实作用，最终实现社会合作共同治理的有效推进，增进社会福祉和福利，让生养我们的父母老有所养、老有所依、老有所乐。

[1] 周奇锋.老年人口2020年达2.48亿,老龄化水平17%多[EB/OL].(2008-07-14)[2014-07-15].http://dongying.dzwww.com/jk/jktt/200807/t20080714_3778584.htm.

[2] 居家养老服务,让老人颐享天年[EB/OL].(2012-10-10)[2014-08-05].http://www.yinhang123.net/licai/9038.html.

[3] 郑杭生.社会学概论新修：第三版[M].北京：中国人民大学出版社，2003:12.

[4] 郝慧.我国社区居家养老服务运作模式研究[J].理论探讨，2010,(1):27-29.

[5] 陈娄妍.城市社区养老服务的社会化探索[D].上海:上海交通大学国际与公共事务学院，2005:27.

[6] 阎安.论社区居家养老:中国城市养老模式的新选择[J].科学经济社会，2007,(2):86-89.

[7] 范健.福利多元主义视角下的社区福利[J].华东理工大学学报:社会科学版,2005,(5):19-22.

[8] 邬沧萍.社会老年学[M].北京:中国人民大学出版社,1999:238.

[9] 黄耀明.整合取向:城市社区居家养老服务模式可持续发展研究[J].福建医科大学学报:社会科学版，2011,(4):13-17.

[10] 祁峰.英国的社区照顾及启示[J].西北人口，2010,(6):20-24.