周 正

我国农村土地流转存在的问题

周 正

1.一次性补偿并未体现出农民生产资料的全部价值。目前情况是，农村土地集体所有，个人无权决定去留。土地非农化的过程往往由村干部小集体决定，经常出现肥了个别人，损害一大片的情况。甚至有些村民自始至终都不明白自己突然不能种地了，突然变成城镇人了，突然有了一笔收入，而这笔收入与土地的价值是画不上等号的。保住耕地红线，其实很大程度上就是保住了这些普通农民的生命线，但土地红线最终还是保证不了农民根本的合法权益。而农村集体土地确权登记发证工作能够落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平，进而保护农民根本的合法权益。

2.农民并非真正的受益主体。利益从来就是博弈的焦点。当前“土地财政”依旧是地方政府的主要收入来源，卖地有立竿见影的效果，地方政府“土地财政”的惯性思维还一时难以改变，GDP基数不断扩增的压力，使地方政府对土地的依赖有增无减。在土地红线的刚性要求与城镇化过程中农村土地集约节约及整合之后土地留差的真空地带，地方政府必然要有所“作为”，这虽然不能讲中央政府与地方政府在政策上是相互矛盾的，但过去对地方政府或官员的政绩考核的核心指标没有真正改变，新的政府领导要一下接受财政收入猛减速的事实还有困难。2012年中国房地产销售6.4万亿元，政府、银行获利占总收入的75%，农村城镇化催生的土地矛盾并不是房地产开发商、扩容企业与农民集体、个人之间的，而是政府自我调控的失衡。从另一个角度来看，所谓“钉子户”和房地产开发商其实都是受害者，双方是在获利总量的25%中间的你争我夺。从表面看政府取得土地收益几乎不承担任何风险，而房地产商却要为自己的投入能否收回担忧，因此锱铢必较，与农民形成对立，而农民在这场博弈中始终处于劣势，农民土地经营权价值补偿的利益肯定会受到损失。

3.土地价值被低估，农民合法权益难以保障。虽然农地的确权工作完成了农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证，但农地流转过程中农民缺乏定价权。农民作为农地流转的主体，理应有权决定自家农地的流转价格。然而无论是政府征用集体土地，还是与政府达成的协议价格，都不是类似土地市场竞争下的价格，而是变相的政府定价。同时在实际操作中，农户对农地流转的信息缺乏获取权、知情权、参与权、获得服务与指导权等程序性权利，信息不对称和暗箱操作使农民在土地流转中处于非对等地位。此外，农地流转中存在的流转合同不规范、流转价格偏低且各地差异巨大、流转收益无保障、流转纠纷难裁处等问题，都对农民合法权益造成了严重损害。

4.缺乏有效的土地中介评估和有效监督制度，容易造成利益不公和利益受损。建立农地使用权流转中介组织的作用在于发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。目前我国中西部地区还相对落后，农地使用权流转主要是农民自发，缺乏政府或集体组织的协调和服务。土地流转一般都会牵涉到集体土地所有权主体、使用权主体和承包经营权主体等方面利益，这些利益主体相互间关系复杂，在缺乏一个中介平台法制规范的维护下，极容易引发土地纠纷。此外，落后农村地区的农地流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。加之农民数量多，人均拥有农地面积少，在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败的可能性较大。

5.无地农民后期生计问题堪忧，容易引发影响社会稳定的事件。当前我国大量政策积极鼓励农村土地流转的出发点，是通过这一方式实现土地的规模化种植，提高土地的利用效率，从而实现真正提高农民收入的目的。然而，无地可种的农民后期存在十分棘手的就业问题。青壮年农民可以外出就业，但年老或身体有残疾的农民以及妇女只能留守农村;农村地理地貌并非都适合大规模机械化耕种，尤其是南方低山丘陵地区，能实现综合整治的土地比例少，且需投入的资金高。

农业是国民经济的命脉，农业兴，则国家稳。农村土地确权的根本目的是既保护农民对土地的合法使用权和经营权，同时还要稳定地发展农业生产，调动农民种粮的积极性，增加农民收入，提振农村消费市场，为推进多样化的城镇化进程创造条件。

(田风摘自《财会研究》2013年第12期《农村土地确权中如何发挥财政监管职能》)