张 斌

全口径预算改革最终应以统筹安排全部政府收支为目标，以有利于支出和政策审核为导向，形成由一般预算和各专门预算构成的综合预算报告体系。

将现行公共财政预算改造为一般预算，作为政府综合预算报告的主体，其主要职能有两个:一是列示预算年度的全部政府收支安排和各项收支之间的关系并对跨年度预算平衡和中期支出框架进行详细说明;二是以年度经常性支出为重点列示现行公共财政预算承担的支出项目。

一般预算之外应根据预算审核的要求编制专门预算，如重大项目预算、社会保障预算和国有资本(资产)预算，如有必要也可单独编制债务预算。专门预算是一般预算的补充，可以根据重要性的差异将重大项目预算和债务预算作为一般预算的附属，只单独编报社会保障预算和国有资本(资产)预算。

如前所述，国有资产预算的范围有两种基本选择:一是包括所有类型的国有资源、资产，反映政府的全部资产性收入;二是仅限于国有经营性资产而将国有土地、资源和非经营国有资产的收入在一般预算中反映。选择哪一种方案要综合考虑不同类型资产性收入的性质、国有资产的特征以及国有资产的管理体制。

根据全口径预算管理的目标及其基本框架的要求，进一步推进全口径预算改革需要完善以下配套措施:

第一，落实税收法定原则，推进税费综合改革。预算改革的核心是预算权的配置，削弱各政府部门设立收入和安排支出的权力，落实各级人大的预算权是推进预算改革的重点和难点。因此，应积极推进税收立法，条件成熟时将现行以《暂行条例》形式存在的税收实体法逐步由人大审议立法。提高各类专项收入和政府性基金的立法层级，在税费综合改革的基础上，将所有强制性收入项目的设立权收归立法机关。

第二，修订完善《预算法》，明确地方政府的举债权及地方政府性债务纳入预算管理的办法。同时明确各类预算编制、审批、调整、决算和问责的程序，按照现代财政制度的要求重构立法机关、政府和政府各部门的预算权配置格局。

第三，积极推进权责发生制的政府综合财务报告、政府资产负债表和自然资源资产负债表的编制，为预算改革和国有资产、资源的预算管理奠定良好基础。

第四，推进国有资产，尤其是国有经营性资产的管理体制改革，根据国有企业混合制改革和国有资产管理体制改革进程完善国有资产预算制度。

(陈摘自《地方财政研究》2014年第8期《全口径预算改革的目标、措施与基本框架》)