王建文 熊 敬*

论小额贷款公司的法律规制与立法构想
——以湖南省的制度与实践为例*

王建文**熊 敬***

近年来，不少商业银行相继从县区及农村区域撤离，并考虑企业贷款风险的增大而紧缩该区域的信贷，这导致农村地区得不到便捷的金融服务，中小企业的融资需求很难得到满足。在此背景下，小额贷款公司应运而生，并逐渐在培育竞争性农村金融市场、整合民间资本、降低融资成本等方面发挥积极作用。然而，小额贷款公司在运行实践中仍面临很大的发展瓶颈，如设立门槛高、资金短缺、监管体系不健全等问题颇为突出。为此，有必要对小额贷款公司的法律规制进行研究，进而提出立法建议，以此保障小额贷款公司的持续发展。本文以湖南省的制度与实践为例，深入分析湖南省小额贷款公司面临的法律问题及其原因，并在境外立法与实践考察的基础上，提出系统的法律规制思路与立法构想。

小额贷款公司 法律规制 立法构想

我国作为农业大国，农业是国民经济的命脉。党中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民工作，为农村经济的繁荣实行了一系列政策措施。然而，由于商业银行地域分布不平衡，农村网点变少，“三农”经济的发展并不能在一个宽松的融资环境下进行，其得不到快捷便利和低廉成本的融资服务，这阻碍了竞争性农村金融市场的形成。另外，随着商业银行的信贷资金流向具有更强风险抵御能力的大型企业或者其他领域，中小企业特别是微型企业面临着融资难问题，甚至有些具有发展前景的企业会出现资金链断裂现象，甚至陷入经营困境，实为遗憾。民间借贷的盛行虽在一定程度上满足了中小企业的融资需求，但是这种游走于正规金融机构外的融资方式亟待规范，其所蕴含的滋生地下钱庄等不良现象的风险不容忽视。因此，为了培育竞争性农村金融市场，支持社会主义新农村建设并满足中小企业的融资需求，2005年中央一号文件提出，有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。随后民营资本经营的、“只贷不存”的商业化小额贷款公司作为一种新生事物于2005年率先在四川、贵州、陕西、山西和内蒙古五个省(自治区)试点。2008年中国银监会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)。2009年8月，湖南省颁布《湖南省小额贷款公司监督管理办法》， 同年12月湖南首家小额贷款公司成立，其后在长沙的开福、天心、芙蓉、雨花四区以及周边的长沙县、望城县、宁乡县、株洲、湘潭、郴州、娄底、衡阳、岳阳、永州等地，小额贷款公司相继成立。湖南省境内的小额贷款公司发展速度惊人，然而湖南省相对于其他省份而言，小额信贷公司的诞生时间相对较晚，且通过两年的试点，小额贷款公司因得不到法律、政策的支持以及利率上限、资金短缺等林林总总原因已经进退维谷。因此，进一步研究小额贷款公司的法律规制和相关立法问题，有利于农村金融市场的发展及解决中小企业的经营所需的资金问题，形成多层次的资本市场，这也为构建中部经济金融中心的重要组成部分。

一、我国小额贷款公司的运行困境与原因分析

《指导意见》规定，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。由此可见，小额贷款公司被定性为企业法人，应属于《公司法》的调整范围。同时，贷款行为实质上又系一种金融行为，小额贷款公司也带有浓重的金融机构色彩，其经营模式仍采用商业银行旧有运营模式。由于这种特殊性质，小额贷款公司比一般企业更需要接受监管。然而，基于非银行金融机构身份，小额贷款公司不受《商业银行法》的约束，《公司法》中也未涉及贷款业务的规定，因而小额贷款公司陷入了无法可依的境地。*王建文：“我国司法实践中的商法适用：困境与出路”，载《现代法学》2010年第5期。为此，各地方在目前最高法律效力文件——《指导意见》的基础上纷纷出台地方规范性文件，以达到加强对小额贷款公司监督管理和稳步推进试点工作的目的。在此方面，各地规范性文件通过提高设立公司的成本和运营难度来加强管制，以期规避风险。然而，这种管制运动虽然在规范市场准入和运行秩序方面起到了积极作用，但有些强制性规则的设计在很大程度上阻碍了小额贷款公司的持续发展。笔者认为，管制主义的思想体现在一些具体规则设计上使得公司设立成本和运营成本过高，应对这些规则进行“松绑”，保障小额贷款公司活跃在农村金融市场建设和中小企业融资中。另外，小额贷款公司的监管体系庞杂，有必要转变现有监管模式。

(一)强制发起人承诺制度

《指导意见》规定，小额贷款公司应建立发起人承诺制度，公司股东应与小额贷款公司签订承诺书，承诺自觉遵守公司章程，参与管理并承担风险。《湖南省小额贷款公司监督管理办法》规定，设立小额贷款公司，分筹建申请、开业申请及挂牌营业三个阶段，筹建申请需提供股东责任承诺书等相关资料。以上规定无疑是与《公司法》的基本理念相悖的。小额贷款公司作为企业法人，其具有独立于股东的人格，当风险或者债务出现时，应以法人的全部财产承担责任。法人背后的股东除了缴纳出资外，对公司债务不再负责，即便公司资不抵债时，也不例外。*范健、王建文：《公司法》(第3版)，法律出版社2011年版，第25～26页。股东的有限责任正是公司魅力所在，其可以保证股东不会因为公司亏损而倾家荡产。另外，为了保护公司债权人以及社会公共利益，当特定法律事实出现时，《公司法》赋予利害关系人否认公司独立人格和股东有限责任的能力，实现“矫正”的正义。然而“公司法人格否认”制度的运用需要特定的法律事实为前提，而股东对于这些特定法律事实的出现往往具有过错。强制发起人承诺制度则不问特定法律事实是否出现、股东是否具有过错，一概强制“背后”股东承担责任，这违反了公司法的基本原理。这种事前强制股东承担公司不能清偿之债务的规定将会迫使作为理性经济人的投资者谨慎考虑，甚至放弃投资行为。因此，强制发起人承诺规则的设计，不仅与《公司法》基本原理相悖，而且将阻碍民间资本融入，抑制了小额贷款公司的发展。

(二)严格的资本制度

《指导意见》规定，小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳；有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。或许是出于地方政府需承担小额贷款公司风险处置责任的考虑，各地方立法当局默契地提高了注册资本的最低限额，并设定了注册资本的上限。以湖南省为例，《湖南省小额贷款公司试点实施意见》规定：小额贷款公司属于有限责任公司性质的，注册资本不低于2000万元；属于股份有限公司性质的，注册资本不低于3000万元；试点期间，注册资本上限不得超过2亿元(含增资扩股)。这种提高准入门槛的规定在一定程度上能够规避风险，保障小额贷款公司的健康发展，因而有其现实意义。但笔者认为，提高注册资本最低限额且设定上限、限定出资方式、禁止分期缴纳出资的规则设计表现出严格的管制主义倾向，法律文本中的管控思想将限制小额贷款公司的发展空间，不利于其长远运营。原因如下：

其一，允许注册资本较低的小额贷款公司存在可以使小额贷款公司类型化，从而使不同实力的公司侧重于不同的服务对象。来自湖南省金融办小额贷款公司管理处的统计数据显示，2010年1～7月份，湖南26家正式营运的小额贷款公司累计发放贷款14.75亿元，其中保守估计60以上用于微小企业。*参见赵书生：“湖南小额贷款公司成‘融资超市’ 7个月输血15亿”，载http://money.rednet.cn/c/2010/09/10/2062876.htm，2011年9月19日访问。再加上流向中小企业的部分，流向农村的资金比例其实并没有当初预想的那样大。造成这种局面的原因来自两方面：一方面，中小企业和微小企业更偏向于向实力更雄厚的小额贷款公司贷款；另一方面，小额贷款公司也倾向于贷款给具有更强风险抵抗能力和能获取更高利润的企业而非农户。允许注册资本较低的小额贷款公司存在可以在一定程度上缓解这种局面。由于自身实力的有限和中小企业资源的流失，其贷款对象可以主要集中于需求资金相对较少的农户。另外，作为理性投资者对利益有其自身判断，投资多少应属于自治范围，并且以后也有追加投资的可能。因此，地方立法对于注册资本最低限额的规定应以《指导意见》为标准，可以根据各地经济情况的不同稍作调整，但不宜进行过高规定。

其二，《公司法》及《指导意见》并未对公司设置资本上限，而地方性规范文件却对小额贷款公司规定了注册资本上限，这也是地方政府为避免承担责任而规避风险的管制行动。首先，公司注册资本彰显着公司的实力，也是公司外部人决定是否与公司缔约交易重要考量要素之一，注册资本越高越容易赢得交易相对人的信任。注册资本的高低，一定程度上影响着公司的营利能力。其次，实践中小额贷款公司经营资金来源受限，并受到“只贷不存”的业务限制，公司后续经营资金不足，甚至有些公司陷入无法营业的尴尬。高注册资本公司可以降低资金回转周期对公司营业的负面影响，避免无法经营的风险。最后，《指导意见》和各地方规范文件对主发起人资格和股权结构进行了规定，能有效规避“一股独大”、大股东控制公司的风险，防止非法集资等现象的产生。如根据《湖南省小额小额贷款公司试点实施意见》的规定，主发起人无论是企业还是个人，其都得满足具备一定资产、无犯罪记录和不良信用记录、所在地位于试点县区范围内等条件。另外，主发起人为1人的，主发起人及其关联股东合计持股不得超过注册资本总额的30；主发起人为2人的，主发起人及其关联股东合计持股不得超过注册资本总额的40；其他单个股东及其关联股东合计持股不得超过10；单一股东持股不得低于1。股东出资，须接受股东资格及资金来源审查。因此，地方性文件可以取消对注册资本上限的规定。

其三，相对于其他类型的公司而言，由于小额贷款公司仅从事贷款业务，其更加注重资金的积累，对于实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产依赖性较小。也许是基于这样的考虑，《指导意见》和各地方规范性文件统一规定设立小额贷款公司的出资方式只能为货币形式。然而，这种单一出资方式的强制性规定堵塞了拥有各种类型财产的股东的投资渠道，日后立法中应该放宽出资财产类型的限制。原因如下：第一，非货币财产能够成为公司财产组成有内外两方面因素：一是该财产对公司具有“有用性”，系公司成立后正常营业的需要；二是该财产具有一定的价值并且能够交易，对外不会影响公司的偿债能力。当非货币财产具有这内外两因素时，其应能作为出资财产。例如，只有货币财产的小额贷款公司设立时需要具备营业场所，其只能采用租赁或购买不动产的形式，这样公司在没有营业前就需支出注册资本中的货币。而假设允许股东以不动产出资或者不动产使用权出资，公司的货币资产不会减少，效果实质与第一种模式相同，但有利于发起人投资。第二，《指导意见》规定了最低注册资本额，且应为货币资本。笔者认为，发起人设立小额贷款公司，注册资本超过最低注册资本额的部分应允许采取非货币资本的形式。最低注册资本额部分全为货币资本，可以保障小额贷款公司正常经营，而超出最低注册资本额的其他非货币财产则能根据公司自身的需要发挥使用价值。第三，小额贷款公司也能对非货币财产设置抵押、担保，据以融资。

(三)经营资金短缺问题

由于资金来源渠道狭窄，民间资金需求的增大，各地小额贷款公司普遍出现经营资金短缺的现象，这成为小额贷款公司持续发展的瓶颈。《指导意见》规定，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行金融机构的融入资金。并且在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50。《湖南省小额贷款公司试点实施意见》则在《指导意见》的基础上规定，不得用银行贷款或者融入资金投资入股，严禁社会集资、借资或者以委托理财等形式入股。实践中，小额贷款公司得到捐赠资金几乎不可能。小额贷款公司虽然具有一定的“扶贫”性质，但其并非慈善机构，作为公司法人，营利性乃其本质特征，个人或者企业不会把钱捐赠给一个以营利为目的的企业。同时，小额贷款公司的非金融机构身份导致其不能享受金融机构间同业拆借和再贷款业务，再加上小额贷款公司的注册资本全为货币资本，不能给银行提供担保或者抵押，其很难得到银行业金融机构的融入资金。另外，按照规定，股东增资扩股只能在公司成立一年后进行，且设定了注册资本上限，因此，股东的“自救行为”也受到一定限制。造成小额贷款公司资金短缺的最主要原因在于小额贷款公司非金融机构，其不能吸收存款，资金投放和资金回收达不到一种平衡状态，公司可供贷款资金随着经营的进行越来越少，直到“贷空”，公司暂停营业。以湖南浏阳市通源小额贷款有限公司为例，通源公司的注册资本为3100万元，但只经过短短几个月的营业，其账面剩余资金仅剩几十万元，但还有大批客户申请贷款。*参见赵书生、张俊艳：“湖南40家小额贷款公司发放贷款14亿不良贷款记录0”，载http://news.rednet.cn/c/2010/09/08/2060272.htm，2011年9月19日访问。综上，放宽对小额贷款公司的融资限制，拓宽和创新融资渠道是寻求小额贷款公司持续发展的路径。然而，多样化的资本构成难免又会对公司治理产生一定冲击，这使得我们在设计规则时，除了应坚持实现股东合理利益外，还应首肯债权人乃至其他类型投资者的利益甚至是公司治理的权利。*施天涛、杜晶：“公司社会责任与公司权力再分配——以多样化资本构成对公司治理的冲击为角度”，载《社会科学战线》2010年第1期。

(四)贷款利率的限定

小额贷款公司没有吸收公众存款的能力，公司一切运营成本和收益只能通过贷款利率差来覆盖，利率的高低直接关系到公司的生存和发展。而按照《指导意见》的规定，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限开放，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。司法部门规定的上限是指最高不得超过银行同类贷款利率的4倍。这种限定利率区间的规则也许是考虑到过高的贷款利率会使渴望得到贷款的农户望而却步，小额贷款公司促进“三农”经济发展的初衷无法实现。然而，笔者认为，这种担心能通过区分贷款对象设定不同的利率区间的方法消除。农户或者为了农业建设申请贷款的利率的上限应为银行同类贷款利率的4倍，以此保证农户贷款热情和还贷的能力；中小企业贷款则应不设置利率上限，因为企业相比农户而言，其作为典型的商主体，显然具有较强的经营判断能力，能通过谈判与小额贷款公司协商确定利率水平。

(五)监管体系庞杂问题

我国目前监管小额贷款公司的法律体系处于一种法群状态，并没有一部层次较高的法律来指引和监管小额贷款公司。这种体系由行政部门规章如《指导意见》和各地方的规范性文件集合而成。根据《指导意见》的规定，省级政府需明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司监督管理，否则小额贷款公司不能在该省区域内组建。这种省政府指定主管部门履行监督管理职责的制度设计导致了各省规定的不一，在全国层面不能形成统一的监管体系。而且仅就地方而言，小额贷款公司的监管体系也比较混乱，金融办、发改委、公安机关等都有监管权，各部门之间职责界限模糊，监管主体不明确，甚至因共同监管导致部门间发生冲突。如根据《湖南省小额贷款公司试点实施意见》的规定，对小额贷款公司按照“谁试点，谁负责”的原则，建立“政府牵头、部门配合、上下联动、依法管理”的监督管理机制。在该省，小额贷款公司的日常监管和风险处置，主要由市州及试点县市区两级政府负责承担，试点县市区政府为小额贷款公司风险防范与处置的第一责任人；省有关部门结合职责分工，负责加强对小额贷款公司的监督管理。湖南省有权监督小额贷款公司的部门有省地方金融证券办、财政部门、工商行政管理部门、银监部门、人民银行长沙中心支行、省处置非法集资联席会议办公室、公安部。这种由省政府牵头、各部门分工配合的监督管理模式在试点阶段发挥过重要的规范作用，小额贷款公司从诞生至今，并未出现过政府需要承担风险处置责任的案例，小额贷款公司也在稳步健康发展。但是，这种监督管理模式只能是在小额贷款公司过渡时期存在的一种模式，并非长久之计，其自身存在的监管主体不明确、部门之间职责重合、管理成本过高等缺陷不能保障日后小额贷款公司的普遍化存在。另外，监管需要一个程序的启动者，而启动者必然受到一定积极或消极的动机驱使。*甘培忠、雷驰：“对金融创新的信义义务法律规制”，载《法学》2009年第10期。目前我国监管主体多元，各部门动机也不一，不严格执法或者选择性执法的情况时有发生。因此，有必要转变目前的监督管理模式，确立专门的监督管理机关。

(六)其他问题

湖南小额贷款公司在实践中还涉及税收负担沉重、信息化不足、经营范围限制、人力资源不足、转制村镇银行受限等问题。

二、国外小额信贷机构立法与实践的考察及其启示

小额信贷机构发源于国外，发展至今已经形成了一定的规模，其为农村、中小企业、贫穷个体提供巨大金融帮助的同时，自身也在发展中积累了许多成功经验。本文通过对境外立法和实践的介绍和比较分析，以期能为我国相关立法提供借鉴。

(一)国外关于小额信贷机构的立法

近年来，小额信贷机构迅猛发展。由于特殊的身份、新颖的运营模式以及存在的风险等原因，小额信贷机构逐渐成为一种独特的调整对象，不少国家针对小额信贷机构进行专门立法，提高立法层级，以此来规范小额信贷机构的运营秩序。孟加拉国是较早针对小额贷款立法的国家，1983年为保障乡村银行的运行出台了《乡村银行法》，对乡村银行这种非政府组织的性质、服务对象、业务范围、内部治理结构、所有权归属、监管方式等做出了规定；以自耕农为主的印尼制定了《小额信贷法》，将以扶贫作为宗旨的小额信贷机构确立为合法银行金融机构；美国在20世纪初就制定了《统一小额信贷法》(The Uniform Small Loan Law，USLL)，根据高于普通银行的贷款利率，把小额贷款申请者进行了分类。*See Bruce G，Timothy W，Yoonseok Lee，Bringing‘Honest Capital’ to Poor Borrowers：The Passage of the Uniform Small Loan Law，1907-1930,Yale Economics Department Working Paper NO.63，June 3，2009.美国为了帮助弱势群体促进其发展，还制定了《农业贷款法》、《农业信贷法》，这些法律在构建农业贷款体系中作了详细规定。*胡育专：“小额信贷法律问题研究”，中南财经大学2007年硕士学位论文。还有不少国家针对小额信贷机构制定了专门法律，如波黑制定了《小额信贷组织法》，巴基斯坦于2001年制定了《2001年小额信贷机构法令对成立小额信贷银行/机构的应用》，2002年制定了《小额信贷机构法审慎性监管条例》，2003年制定了《成立小额信贷银行/机构执照准许的标准和条件》。反观我国，目前关于小额贷款公司立法，层级最高的仅为中国银监会、中国人民银行联合发布的《指导意见》，停留在部门规章的层次。因此，我国应提高关于小额贷款公司的立法层次，使其能在较好的法律环境中运营。

(二)区分地域的最低注册资本

巴基斯坦和印度尼西亚的法律根据小额信贷机构的所在区域的不同规定了不同的最低注册资本。巴基斯坦对地区性的、省级和全国性经营的小额信贷机构进行区分，对全国性经营机构的最低资本金要求最高；印度尼西亚对小额信贷机构的分类不是建立在地域大小之上，而是建立在城市集中程度上，比如在首都雅加达开设的小额信贷机构必须符合最高的资本金要求。*陈立洲：“我国小额贷款公司法律制度研究”，重庆大学2010年硕士学位论文。我国《指导意见》没有允许小额贷款公司跨行政区域经营业务，湖南省更是规定小额贷款公司的经营范围和服务对象限于注册所在地试点县市区行政区域内，因此在我国并没有巴基斯坦这种根据地域大小分类最低注册资本的基础。我国各地政府也未根据城市大小来划分注册资本的规定，而是统一适用地方规范性文件的规定。然而，这种不区分地域统一适用较高最低注册资本额的规则设计不利于不同规模和服务对象的小额贷款公司筹建。例如，因为小额贷款公司营业范围的限制，湖南长沙芙蓉区注册的小额贷款公司的服务对象限于注册地和经营地在芙蓉区的企业或者户口在芙蓉区的自然人。芙蓉区为长沙市区，申请贷款的基本为资金需求较大的中小企业和个体工商户，在该区不存在农户贷款。而县的小额贷款公司主要为“三农”经济服务，申请贷款的多为农户，相较于企业而言，其对资金的需求相对较小。因此，我国可以借鉴巴基斯坦和印度尼西亚区分地域位置划分最低注册资本金的经验，区别位于市区主要服务于中小企业和位于县区主要服务于农户的小额贷款公司的最低注册资本金，以此把小额贷款公司类型化。另外，因为小额贷款公司的实力不一，立法应允许其跨区域经营，放松对经营范围的限制。

(三)国外监管模式

国际上有种做法是为了保护资金提供者的利益而根据小额贷款机构的资金来源的不同而采取不同的监管：(1)如果资金全部来源于个人投资或者社会捐赠，由出资人、捐赠方委托第三人负责监督，政府不直接进行监督，但会通过银行监管部门了解此类小额贷款机构的业务规模，通过司法部门惩治金融犯罪。(2)如果资金全部来源于内部成员的互助型机构，由银行监管当局进行相对简化的审慎监管，如设定业务范围、还款期限和利率上限等。(3)如果是吸收社会存款的小额贷款机构，则纳入银行监管框架，进行审慎监管。*陈颖、王胜邦：“小额信贷机构监管的国际经验和中国实践”，载《新金融》2006年第7期。例如孟加拉国制定小额贷款的监管框架时，遵循的一个基本原则是只要不吸收公众存款就采用非审慎性的监管方式，为其提供宽松的发展环境。同时，该国设立一个专门的监管机构对小额贷款公司进行监管，分别在监管的原则、评估方式、监管的内容等方面制定一套透明的法律法规，监管机构与中央银行在业务上保持联系，但是其内部的工作人员完全独立于中央银行。*徐建华：“我国小额贷款公司法律问题研究”，山西财经大学2010年硕士学位论文。美国对于非吸收存款类的金融机构的态度也较为自由。由于非吸收存款类金融机构不吸收公众存款，不会对银行体系造成危害，不涉及公共资金问题，如最后贷款人的支持，没有存款准备金要求，因此，各州制定了比较宽松的管制条例，内容主要包括必须获得牌照才可以从事放贷业务、定期提交报告、监管者定期检查等。*彭晗：“《放贷人条例》的制定中应考虑的问题及其国际经验”，载《经营管理者》2009年第4期。从境外立法和实践来看，对信贷机构的监管体系因信贷机构是否吸收公众存款而不同。对于吸收公众存款的信贷机构管制较严，银行监管部门对其采取审慎性监管；对于非吸收公众存款的信贷机构则态度相对自由。我国小额信贷公司性质上属于非金融机构，系一般企业法人，经营资金基本来源于民间资本，且其“只贷不存”的经营方式不会对银行体系或者公共资金造成威胁。然而，我国对小额贷款公司的监管却动用了较大的资源，且造成了监管体系庞杂、监管主体不明确等问题。因此，对于我国非金融机构的小额贷款公司应适当放松管制，对其进行非审慎性监管并成立专门的监管机构。

(四)其他法律制度

如印尼人民银行小额信贷模式中关于储蓄产品设计和信息回馈制度的设计；孟加拉国乡村银行模式中的借款人分期付款和银行连续放款的规则；玻利维亚阳光银行模式中小额信贷机构可以办理全面商业银行业务及适当提高贷款利率规定等。限于篇幅，本文不再一一介绍。

三、我国小额信贷公司的法律规制：规则设计与立法构想

我国立法对小额贷款公司的规定较为严格，无论从公司设立阶段的强制发起人承诺制度、注册资本的规定、出资方式的限定等，还是公司运营阶段的资金来源渠道限制、利率的上限规定、经营范围的限制等，甚至是公司退出市场转制的规定，都体现了一种管制主义的思想，导致小额贷款公司在实践中陷入重重困境。为了纾解这种困境，除应在日后立法中体现自治精神，放松对小额贷款公司的管制外，还应对一些具体的规则进行改造，以此保障小额贷款公司的生存和发展。

(一)制定更高位阶的法律法规

境外不少国家已经对小额信贷机构进行专门立法，以此保障小额信贷机构能在一个良好的法律环境中运行。我国应加快立法的步伐，制定更高位阶的法律法规，结束立法层面低、地方各自为政而没有统一规范的局面。另外，立法应体现自由主义原则，放松对小额贷款公司的管制。自治精神应在强制性条款和任意性条款的配比、行政机关管理的范围和程度这两方面有所体现。*周友苏、沈柯：“在管制与自治之间的我国公司法”，载《当代法学》2007年第1期。

(二)公司设立阶段的规则再造和立法构想

首先，取消发起人承诺制度，免除无过错股东承担风险的责任。《指导意见》的相关规定与《公司法》基本理念相悖，增加了投资者的负担，不利于民间资本的流入。小额贷款公司的性质为企业法人，其具有一切法人的基本特征，独立承担责任，股东以出资额为限承担责任。

其次，从以下三个方面放宽现行的资本制度：其一，各地方应以《指导意见》规定的最低注册资本额为依据，根据各地的经济水平适当调整，不宜把注册资本门槛抬得过高；其二，取消注册资本上限的规定，资本多少由发起人自由决定；其三，在货币资本满足最低注册资本额的情况下，应允许股东以对公司具有使用价值且能以货币评估并能依法转让的财产出资，满足具有非货币财产的股东投资需求。

最后，根据地域的不同以及主要服务对象的不同规定市场准入条件，以期把小额贷款公司类型化。如经营范围在市中心区域且主要服务对象为中小企业、微型企业和个体工商户的小额贷款公司，准入条件应比经营范围在农村且主要服务对象为农户的小额贷款公司高。

(三)公司运营阶段的规则再造和立法构想

在公司运营阶段，可从以下四个方面完善小额贷款公司的相关制度：其一，取消小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%的规定；其二，取消股东增资扩股的时间限制，允许股东及时“自救”；其三，开辟新的融资渠道，如向创业投资公司融资，这类民间风险投资机构提供的资金数额大且具有稳定性；其四，根据申请贷款的对象不同而区分贷款利率空间，申请者为农户的，贷款利率有上限限制，即银行同类贷款利率的4倍，申请者为中小企业的，贷款利率不设上限，贷款利率水平由小额贷款公司和中小企业协商确定。

(四)成立专门的监管机构

成立专门的监管机构，结束目前多头监管的混乱局面。另外，监管机构应采取非审慎性监管原则，使小额贷款公司在一个较为宽松的环境下发展。

四、结语

小额贷款公司作为新生事物，已在湖南试点阶段取得了一定成效，一定程度上缓解了湖南试点地区中小企业融资难问题，较好地整合了民间资本，并为“三农经济”的发展提供了资金支持。然而，小额贷款公司在湖南发展的两年时间里也暴露了不少问题，如立法层次低、设立难度大、经营资金短缺、利率上限控制、监管体系庞杂等。本文以湖南省的制度和实践为例，借鉴了境外立法和实践的经验，在分析现存问题的基础上提出了对小额贷款公司的规制思路和立法构想。鉴于湖南省小额贷款公司实为全国的一个缩影，该类公司在实践中遇到的困难在全国其他试点地区同样存在，因此，本文的规制思路和立法构想同样适用于全国其他地区。

*教育部人文社会科学研究项目青年项目《公司高管重大经营决策失误民事责任研究》(09JYC820026)；江苏省社会科学基金一般项目《江苏中小企业法律风险防范机制研究》(10FXB005)；中国博士后科学基金项目(20110490491)；江苏省“青蓝工程”中青年学术带头人专项资助项目(苏教师[2010]27号)。

**河海大学法学院教授、副院长，河海大学商法研究所所长，法学博士。

***河海大学法学院民商法专业硕士研究生。