王蕾

（华东师范大学人类学研究所,上海 普陀 200241）

中国跨行政区民族治理问题研究初探

王蕾

（华东师范大学人类学研究所,上海 普陀 200241）

跨行政区民族是指某些聚居民族被行政体制客观地划分为不同政区、辖区和归属地而造成一族跨两地或多地的现象，在历史时期，这种民族治理模式在维护王权统治和区域稳定上具有十分重要的作用，不过随着改革开放和市场经济的发展，打破行政区隔和建立区域一体化的协同机制已是时代所需。

民族区域自治；行政区划；跨界民族；协同发展

在中国，陌生人见面一般会问你是哪儿人？回答往往是我是某省、县、乡、某某村的人，而不是说我是某某民族地方的人。可见一个个体最基本的身份符号不是民族，而是行政归属，因为行政归属跟许多客观利益挂钩，比如你的户籍、出身，平均经济水平，你上小学、中学的教育层次，你能获取的最大行政资源。在中国，除了高考加分这类有民族照顾政策的问题下，才会想到你的民族身份，且只会区分是汉族还是少数民族。那么在日常生活中，民族究竟去了哪儿？民族这个涵盖十分丰富的历史、社会、文化概念究竟被什么力量分解了，我们是否能从跨行政区民族的研究上解释和阐释民族去了哪儿，应该去哪儿？

“跨行政区民族”这个一个很大的设想，即通过跨境民族问题引入到国家安全和地区治理的问题上来[1]；从民族文化认同到民族旅游开发再到民族社区的交互共生，凡是涉及到跨区域民族地区扶贫、稳定、可持续发展的细节，都需要细致的田野调查和个案研究。其实对于中国民族地区的治理和发展历来是民族学或民族问题研究的方向，也可以看做是一个十分重要的应用研究理路。

1 什么是跨行政区民族

跨行政区民族指的是因为历史原因和国家治理的需要，被行政体制客观地划分为不同的辖区、分属不同行政区域的某一少数民族（或族群）；特别是指那些处在政区交界、接壤上的“跨界民族”，他们在长期的历史生活中交融已久，拥有共同的生态环境、自然地理条件、语言习惯和民俗生活，且保留交通、商贸、婚姻和人际关系上的民间往来；但由于国家行政制度的区隔，在各自身份、户籍和外在归属上又具有明显对立情绪，“同风同俗不同谋”是其主要特征。跨行政区分为不同的层次，比如广西和云南的壮族属于跨省民族，湖南湘西与湖北鄂西土家、云南楚雄与四川凉山彝族属于跨省（州）民族，而云南丽江纳西与迪庆纳西属于省内跨州（市）民族，而广西的恭城与富川瑶族自治县属于跨县民族。

跨境民族是在现代民族国家的历史进程中逐渐形成的，诸如我国西北边疆与西南边疆，而规划边界的主要力量来自于军事和政治约定，比如南北朝鲜就是由于战争和意识形态的差异形成了今天的对峙的局面。因此从国家这一层面来说，首先，跨境民族问题针对的是国与国的民族问题，而跨行政区民族问题针对的是国家内部的治理问题，前者是外交问题，后者是内政问题，二者并无太多相提并论的地方，跨行政区民族问题远没有跨境民族问题这样严重，因为这里面没有军事和国家政治的博弈，甚至也没有恐怖分子和族群冲突的问题。和跨行政区民族有关的话题可能只是一些不是问题的问题，比如社会变迁与民族身份认同，老少边穷地区扶贫，民族地区城市化与生态维护，民族旅游与产业协作等等。为什么说这些问题不是问题呢？因为从传统中央王朝和现代国家政治自上而下的管理策略来看，将民族地区划属不同辖区，主要目的就在于防止少数民族“抱团发展”威胁中央权力的实施和国家控制的需要，另外，改土归流以后的民族地区，在军事和政治治理上逐渐被外来的屯军和流官制度打破，许多民族交融区变成一个个碎片化的模块，在历史时期，可能还存在土匪和地方势力，就是在建国后高度集中的国家信仰面前，一些民族地区仍然很难有外界力量进入，国家采取的治理策略也是扶植当地民族精英，转换成国家权力的代理人进行全方位的治理，可以说，民族区域“自治”与“分治”相统一，是在一定的历史和现实条件下出台的具有中国特色的民族管理模式。

当然，今天谈及跨行政区民族很大程度上是在回应民族史或历史人类学这类微观研究的问题，因为行政区象征着国家权力，而民族地方象征着民间社会，二者是如何博弈、协商甚至共谋，都是十分重要的学术话题和话语资源。而这些问题的细化也得益于民族学、人类学在中国的深入讨论。这些讨论究竟有没有意义？在何种层面上能有益于中国的进步？可能不同的学术流派和学术共同体会给出自己的答案，但总的来说，这类研究会在中国自识和中国共识的上有所贡献，因为不断细化和解剖式的调查会呈现更多的素材给那些“大问题”，能有更多丰富的血肉给“中国自古以来就是一个统一的多民族国家”这样大而化之的表述，而太多细节性的学术讨论也会有助于知识生产在不同的学科间甚至千差万别的社会信息和媒体环境中得到起码尊重，这种尊重和严肃的态度可能是从中国自识走向中国共识的必要条件。

2 跨行政区民族的造成

中国民族行政区划是一个纵向的管理体系，从学术界关于行政区划与民族区域政策研究来看，主要集中在民族自治地方的研究，也就是说把民族行政区划这个可操控的政策工具当初研究的重点，其好处不言而喻，因为是工具，所以对其进行技术调整是相对容易的，无论是针对民族地区稳定还是出于经济发展的需要，从行政区划的调整入手往往是比较凑效的。[2]但是，如果把行政区划与民族地方纳入民族理论的研究范畴，其重心不应该是作为制度工具的行政区划，而是以民族为主体的生态社区和文化空间，应该横向地看民族地区不同行政区域之间的关系。中国跨行政区民族除了藏、回、满、蒙、维吾尔这类分布极为广泛的主体民族外，还有如壮、彝、苗、瑶、土家、纳西等南方少数民族，就研究的必要性而言，前者往往是民族问题研究的主要对象，而后者往往在研究上只侧重其历史、文化和社会变迁，所以“跨行政区民族”作为一个微观社区的研究概念并不针对前者，因为前者往往有更多更好的角度切入，比如藏族与佛文化区，回族及其人口（社区）流动，满族与清史研究，内蒙、新疆跨境民族问题域游牧文化研究等等，因此，在南方少数民族研究，特别是西南区域研究的层面上，从跨行政区这个角度去观察一个民族社区，是可能且可行的。这些民族多是山地民族，生活区域固定。民族杂居地带一般出现在大江大河流域，河谷地带或高山草场往往是各族群生存争夺的地方，但是随着现代行政体系管理的深入，户籍制度的限制，南方民族地区的人口结构基本定型，没有较大范围的移民或族群流动。改革开放以后的人口流动也只是出现在个体或家庭层面，这些民族区域基本上的固定的，而附着其外在的行政区划也是较为固定的。除了自治县（市）和自治乡层面的变动，在省际之间或自治州、地市级的民族地区，行政体制是固定下来的。民族行政区的固定带来的好处是各乡镇、区县旗、市州盟能更好地依托各自的上级行政，来规划自己的经济社会发展，这也是将民族地方划归不同行政区管辖的主要目的，因此，从经济和社会发展的角度看，跨行政区民族拥有各自的行政归属其实是一个十分明智的治理智慧，行政区的区隔虽然体现在政策和资源配置层面，但并不阻碍民族地方的民间往来和交流互动，在认同方面也不造成障碍。所以同风同俗不同谋更多地体现不是民族内部自身，而是行政区域之间。比如在文化符号和象征资本的争夺上，在招商引资、地方产业发展和市场争夺上，民族内部的不同行政地方其实是既竞争又合作的。

做一个大胆的设想，如果现代中国根本不考虑多民族的问题，单纯用国家权力勾画下的行政区划来管理地方，会出现什么问题？其实最大的问题并不在资源、利益这些切身的事务上面，不进行民族识别可能并不妨碍国家治理系统的运转，但是民族识别却是一个可以加分的策略，因为“民族”这个概念可以解释很多国家话语体系中不能解释的问题，比如中国自古以来幅员辽阔，是统一的多民族国家；比如人类社会发展的五个阶段可以落实了，少数民族至少能说明世界上有只处在封建社会之前的原始社会或奴隶社会；再如少数民族往往受到奴隶主和封建地主压迫，人民政府解放这些地区，其实是让各民族人民当家作主；还有如教育、卫生和现代化在少数民族地区的推广，尊重宗教信仰和风俗习惯，这些依托民族而出台的国家政策，也是标志其执政能力的重要体现。所以从建国后，出现了诸如翻身农奴把歌唱、刘三姐这类脍炙人口的文艺作品，都是从民族话语中延伸出来的能为执政党扮演进步与发展形象最好的宣传。无论马恩认为最终民族、国家都将消失与否，至少在现代中国建构的过程中，民族与国家是密不可分的，民族之于国家是必要的，国家对于民族而言，是无可替代的。（这里的民族是“民族识别”意义上的民族，不是指民族国家中的“民族”Nation）

3 跨行政区民族治理的当下语境

回到问题中来，如果说跨行政区民族的研究不仅是为了解决中国学术上的“历史遗留问题”的话，那更多可能是回应上文中那些所谓不是问题的问题了。究竟有没有必要对这类问题进行民族学的讨论？如果说有一个语境可以将“跨行政区”看成是民族地区研究的关键点的话，这个语境是什么？

接着上文中建国后中国民族区域自治的发展来讲。从新中国的民族地方治理来看，政治层面是极其成功的，因为民族聚居杂居的现实都尚未成为阻碍国家政策强有力的实施，甚至民族团结一度成为国家认同和经济发展的强大动力（口号），除了意识形态建构和舆论控制的原因外，可能最重要的还是得益于中国行政体制的有效性，这种有效性是基于中国作为现代民族国家强烈的目的性而存在的。从孙中山领导的辛亥革命到蒋介石时期军阀政权，虽然在政治属性上属于资产阶级政权的实验，但就现代中国最核心的国家目的和政治动机来讲，都是要改变积贫积弱的王朝统治，建立具有强大竞争力的国家机器，以支撑人口规模巨大的共同体，这个人们共同体在族群概念下就是中华民族，所以从中国现代性的开端谈起，民族既是它的手段，更是其终极目的。如果再进一步，把现代中国看成是一个现代公司，那么所有的政治动员、军事斗争、社会发展、话语策略乃至行政体制，都是在完成公司的核心目标，即通过提高竞争力实现利润的最大化，唯一差别的是现代公司的经营者是对董事会负责，而现代民族国家的管理者要对每一位国民和公民负责，也许对于一个资本主义及其发达的国家而言，财团、寡头、大亨就是国家的董事会，选举产生的国家领袖或公务人员都是为他们服务的，且国家能维持经济利益的最大化，就能保证军事、行政和社会公众的正常运转和日常民主。但试想，在一个生产传统粗放，资本、技术、人力等生产要素低下前提下，要迅速提升这家公司的竞争力，必须有强大的权力运作体系和有效的执行系统，中国自古以来就不乏这样的治理能力，因此在毛时代，权力作为前台，充当社会生活的一切成为可能，但是权力前台极大地扰乱了民众的日常生活，因此在“有效性”这个问题上，毛时代其实只实现了它的一半，而邓时代巧妙地将权力前台隐藏起来，用改革开放，即GDP这个前台来重新编织这个人们共同体的意义世界，但是不要忘了强有力的国家权力运作结构还在，它作为后台的执行系统能迅速组织资源、资本、技术和人力，并重新勾画社会生活。所以抛弃“有效性”的问题谈孙、蒋、毛、邓时代的民族构想，乃至由此从国家与社会的角度谈民族区域的研究，都是不可能的。

那么，“有效性”作为语境在民族地区是如何展开的？前文提到，设立民族地方的目的并不是要保持这些民族地方的传统一成不变，不是为了保护文化的多样性，恰好相反，设立与汉族传统具有差异性的民族地方，其目的反而是实现国家治理的标准化，少数民族虽有自由信仰宗教、使用文字或风俗习惯，但在土地制度与自然资源的归属、民族内部阶级属性的划分、国家政策的上传下达、民众教育和知识认知上都和国家保持高度一致。标准化在毛时代是绝对真理，但是改革开放以后，国家有效性的策略有所转换，即邓小平著名的“猫论”和先富理论，随着经济发展速度的快慢，区域差异开始显现，民族地区在建国初期所建立起来的民族平等感慢慢失去，以至于后来逐渐用老少边穷来形容这些地方，到今天为止，许多民族地区仍未脱贫，原因有许多种，不能完全怪国家没有支持，也不能完全怪地方政府不作为。[3]但是就区域发展的角度看，民族地方要赶超发达省份实属不易，因此强调民族地区的标准化管理已经不合时宜了，今天全国各个省份乃至省内的各行政区之间都是相互竞争的局面，但是民族地区又有所不同，因为缺乏必要的资源、资本和人才支持，所以大部分依靠国家扶贫政策和，地方永远缺乏能动性，等靠要是改革开放以来民族地区常见的毛病，相比建国后早期的建设热情，这些地区的人除了依靠外出务工以外，再无太多的生存致富途径了。所以现在的跨行政区民族问题的调查往往会看到各区域之间分而治之，各谋出路，但只能是共同贫穷，因为大部分的行政力量被花在了抢政策、走关系、等扶贫款的事务上。利用共有的自然地理生态条件和产业优势，改善民族地区间交通状况，调整区域间资源配置，扩大区域间资金、人才和物流渠道，将分散劣势变成集成优势，这些都是今后跨行政区民族地方协同发展的主要方向。[4]

4 余论

将民族的主体性从跨行政区的区隔中提炼出来，从民族地方历史、生态、资源、文化等角度对分而治之的现状进行统筹规划，有助于区域间的信息共享、物资流动和优势互补，且能充分激发民族追求自我发展和自我实现的内驱力，且在全球化发展和差异化竞争的环境下，特别是山区民族必须具有地方性的经济支柱和产业支撑，同时在新型城镇化的要求中，如何保护好这些地区的生态环境和文化遗产，都是发展语境中有待跨行政区民族去统筹、平衡和协商的。总之，在新的时代背景下，民族地区的发展，“民族”不应该缺位，民众自身不应该缺位，从跨行政区的研究中寻找老少边穷地区的致富之路，目的不是打破行政区划，建立无差别的民族地方，而是要强调政府职能的转变，为区域民族的繁荣发展提供互利合作、协同双赢等横向拓展的机遇。

笔者曾就跨行政区民族地方发展问题，先后在湘鄂渝武陵山经济协作示范区，贵州黔东南苗族自治州、云南丽江市和迪庆州等地做过田野调查，跨行政区只是了解民族文化变迁的一个分析性概念，尚无法成为一个族群理论的解释性概念，因此该提法是出于笔者研究的需要，权当一个切入的视角，概念本身无进一步深化的必要，而比较重要的是这些民族聚居区域的细致调查和个案研究，特此说明。

[1]安俭.论当代跨国民族问题的几个特征[J].西北师范大学学报(社会科学版)，2007,（6）.

[2]田烨.新中国民族地区行政区划研究[D].中央民族大学博士论文，2009.

[3]王建民.扶贫开发与少数民族文化——以少数民族主体性讨论为核心[J].民族研究，2012,（10）.

[4]张友.民族地区行政区划改革研究[M].北京：民族出版社，2010,（10）.

The Research on Minority Governance to Cross Administrative Region in China

WANG Lei
(Institution of Anthropology of East China Normal University, Shanghai 200241)

The Minority cross administrative regions means that some areas inhabited by the same Minority are divided into different administrative regions, areas under jurisdiction by the political and administrative system. It is a kind of phenomenon of“one Minority, multi-regions”, In the historical period, this kind of Minority governance mode played an important role in maintaining the stability of rules and regions. The reform and opening up and the development of market economy urge the break of the administrative region partition and the establishment of cooperative mechanism of regional integration.

Regional Autonomy of Ethnic Minorities;Administrative Division;Cross-Border Minority;Cooperative Development.

D633

A

1672-2094(2014)03-0036-04

责任编辑：邓荣华

2014-04-18

王 蕾（1989-）,女，湖北荆州人，华东师范大学人类学研究所硕士研究生。研究方向：族群人类学。