周静言

（辽宁大学 国际关系学院，辽宁 沈阳 110036）

俄罗斯既是转型国家，又是发展中国家，其产业政策本质上是一种政府行为，是国家在某些方面支持各产业部门发展的一种国家政策，重点是提高特定行业（或企业）竞争力，目的是鼓励产业发展和促进产业结构升级。新普京时期①指普京总统第三次执政时期，下文同。产业政策成为俄罗斯经济政策的焦点之一，普京从发展高科技产业的经济社会意义角度，提出了实施国家产业政策的必要性②参见：В.Путин,О наших экономическихзадачах,Ведомости,30.01.2012。。有效实施产业政策既可以为俄罗斯人民提供高质量的生活，又可以保证俄罗斯在全球经济中的大国地位。

一、俄罗斯产业政策的理论依据

（一）市场失灵理论

新古典经济理论认为，运用国家干预的产业政策这只“看得见的手”可以弥补市场经济的缺陷。从外部性角度看，俄罗斯研发和知识创新活动的正外部性决定了产业政策存在的必要性，而其过渡依赖能源原材料出口所产生的负外部性决定了产业政策存在的必然性；从公共产品角度看，俄罗斯基础设施多为苏联时期建设，发展严重滞后，基础设施的公共产品属性决定在其建设方面俄罗斯政府需要制定长期规划策略；从信息不对称角度看，联邦政府制定与实施产业政策的过程是信息交换过程，减少了信息不对称情况下的产业盲目发展和结构失衡；从市场垄断角度看，俄罗斯在能源、天然气等行业寡头垄断尤为明显，而更多中小企业参与市场竞争是提高经济竞争力的重要因素，俄罗斯对产业政策的需求更为明显。

（二）结构转换理论

结构转换理论又称“产业结构高度化理论”。该理论认为一国的产业结构只有实现从低级到高级的不断转换，才能真正实现经济赶超和保持领先地位；强调结构转换是一个利益分配过程，需要政府通过产业政策加以干预，才能适时顺利完成。尽管俄罗斯的产业结构呈现“三二一”的表象优化格局，却是一种产业结构的虚高度化。从工业内部结构看，重轻工业结构比例严重失衡，且重工业又以能源和原材料为主。俄罗斯的产业结构并没有实现从资本密集型向技术密集型和知识密集型的转变，特别是全球金融危机的爆发，再次使俄罗斯认识到产业结构的问题。

（三）国家创新体系理论

国家创新体系理论认为，一国要实现经济追赶和跨越，必须将技术创新与政府职能充分结合，形成国家创新系统。而技术创新是一种知识财富，不能按照一般原则进行市场交易，由于技术创新存在社会收益率大于私人收益率的可能性，因此会减弱私营企业进行技术创新的积极性，所以政策是保证技术创新的必要条件。俄罗斯大部分工业领域采用的技术是发达国家二、三十年前的技术，技术落后导致劳动生产率比西欧和美国低2.5-3倍①А.Г. Аганьегян.О новой промышленной политике[J].ЭКО.Всероссийский экономиче ский журнал，№ 6，Июнь 2012, C. 4-22。对俄罗斯而言，产业创新发展问题是一个积极的公共政策问题，在工业化基础上的技术创新是产业政策的新内容。

（四）产业国际竞争力理论

产业国际竞争力理论又称“产业竞争力理论”，经济全球化和一体化趋势的加强，迫使各国参与国际市场竞争，而一国在国际市场的参与程度与其产业的国际竞争力相辅相成。全球金融危机爆发后，国际分工体系发生了重大变化。对于俄罗斯而言，机遇与挑战并存，迫切需要以产业政策为手段，调控和指导产业参与国际分工与合作，提升俄罗斯产业的国际竞争力，最大限度地争取本国产业在国际市场的优势地位。同时参与国际市场竞争的过程，也是认识俄罗斯产业发展同发达国家存在差距的过程，可以及时调整产业发展的方向和重点，为联邦政府制定产业政策提供科学的决策依据。

二、俄罗斯产业政策的历史演变

俄罗斯既是转型国家，又是发展中国家，其产业政策由来已久。苏联时期在电气化、交通运输、冶金及化学等领域实施了产业政策，但由于这些措施都没有触及传统计划经济体制这一根本，因此并未取得实质性进展，未能改变重工业为主的产业结构。

（一）叶利钦时期产业政策（1991-1999年）

在转轨初期，俄罗斯主张自由主义经济政策，片面地认为产业政策对个别产业提供优惠和支持，破坏了市场经济的基础。虽然对产业政策是一种否定的态度，但并不意味着完全没有实施产业政策。1992年，俄罗斯试图制定产业政策，专门成立一种特殊的机构——国家委员会（Госкомитет）来制定产业政策，在其领导下1993-1994年起草了几份纲领性文件，包括国家的结构性政策纲要。1993年俄罗斯首次使用产业政策的概念。1994年以后，俄罗斯政府逐渐认识到产业政策能够解决特定的经济问题以及有能力将没有发展前途的产业剔除。将国内产业分为三种类型：新兴产业、幼稚产业和夕阳产业，根据各类型产业的特点，制定出不同的产业扶持和保护政策，将没有发展前途的产业从国家的产业部门中去除，实现资源的优化配置，促进了俄罗斯的产业结构升级。叶利钦时期由于国家的主要任务是建立市场经济体制，所以这一时期俄罗斯政府并没有制定出一个明确和切实可行的产业政策。

（二）普京时期产业政策（2000-2008年）

20世纪90年代末普利马科夫（ПримаковЕ.М.）任总理期间，制定产业政策问题重新被提出来。普京就任总统以后，通过稳定基金（Стабилизационный фонд）的建立和功能扩展实施了一系列产业政策，使产业政策重新成为俄罗斯经济政策的工具，并以“柔性产业政策”取代苏联时期“刚性产业政策”。

最早对产业政策进行讨论的是外交与国防委员会，后来俄罗斯政府战略研究中心、俄罗斯工业企业家联盟和工商会都做出多次讨论。2003年，俄罗斯国务委员会主席团建立专门小组制定国家产业政策的基础文件。2004年，俄联邦通过了《2008年前俄罗斯联邦政府活动基本方针》，明确指出加快社会经济发展，国家既要采取制度性激励措施，也要提出国家项目的倡议。2005年，俄罗斯实行了将吸引投资、发展创新及企业发展结合在一起的新型产业政策，政府主管部门对一些传统优势行业及需要国家扶持的弱势行业，制定了长期发展战略。如《2020年前俄罗斯能源战略》，提出能源技术创新政策、能源投资政策、节能政策等。同时以大型国有工业企业为基础，对同类企业和具有产业关联度的企业进行重组，组建了国家公司（Государственная корпорация）。2006年，俄罗斯将农业列为国民经济四大优先发展项目之一，通过了《俄罗斯联邦农业发展法》，制定了农业技术政策、土地政策和农产品限制进口政策。普京在第二任期即将结束之际，将稳定基金拆分为储备基金和国家福利基金，同时认为依靠能源、原材料的发展道路难以为继，提出了国家创新发展战略。“没有发展的增长”是普京时期产业政策的最大特点。

（三）梅普组合时期产业政策（2008-2012年）

2008年9月俄罗斯国家杜马审议了“俄罗斯国家产业政策”法律草案，其目的是建立经济发展战略方向的体制框架，以增强国家产业竞争力。由于国际金融危机的冲击，使俄罗斯政府的战略部署没能如期推行，而是转向了反危机和现代化并重的经济发展战略。

尽管全球金融危机对每个国家都造成不同程度的影响，但是俄罗斯经济下滑的幅度却超过了大部分国家。2009年，俄罗斯GDP下降7.9%，成为新兴市场中GDP下降最多的国家，工业生产下降10.8%，矿业开采下降1.2%，制造业下降16%②Соловьева И.В. Современная промышленная политика России и?рост без развития //V Международная студенческая электронная научная конференция?Студенческийнаучный форум? 15 февраля 31 марта 2012 года.。事实证明，俄罗斯资源型经济增长模式难以为继，而经济增长模式的改变不可能依靠市场本身的力量实现，需要国家赋予产业政策新的内涵和新的实施机制。梅德韦杰夫总统提出了深化改革的“全面现代化战略”，产业政策作为其中一个重要方向，提出了国家优先扶持的五大战略产业：一是在能源利用效率方面成为领先国家，加强新能源研发；二是提高核技术发展水平；三是发展超级计算机技术，进一步提高信息技术水平；四是发展空间技术和通讯技术；五是加强医药领域的高技术研发①Дмигрий Медведев，Россия, вперед！http://www.KremLin.ru/news.。

尽管从2009年开始国内生产总值逐步增加，但经济发展模式未发生根本性改变。并且梅德韦杰夫时期的产业政策围绕经济现代化方案，仅限于五大高科技领域，忽视了消费工业，没能够解决经济结构失衡问题，俄罗斯的竞争力在世界排名中下降。2011-2012年俄罗斯竞争力在世界142个国家中排名第66位，相比于2008年下降了15位②Соловьева И.В.Современная промышленная политика Россиии? рост безразвития//V Международная студенческая электронная научная конференция?Студенческий научный форум? 15 февраля 31 марта2012 года.。

三、新普京时期俄罗斯产业政策的调整方向

为增强俄罗斯产业竞争力，恢复其世界大国地位，第三次执政的普京总统提出了“新型工业化”基础上的产业政策调整战略。这种新产业政策不同于苏联时期国家包揽一切的政策，而是将创新政策、结构优化政策和投资政策结合在一起的新型产业政策。

（一）以经济现代化为目标，推进创新政策

俄罗斯的创新政策（Инновационнаяполи тика）是为适应市场经济体制而制定的新政策，目的是鼓励科技活动主体探索提高创新绩效的途径以获取更多的利润，其核心构成是科学与技术政策，而其本身则是产业政策的核心构成部分。

全球金融危机的冲击，使创新政策逐渐成为俄罗斯经济政策的重要组成部分，强调国家创新的主要目的是将俄罗斯的创新产品推向国际市场，提高国民生活水平，促进经济增长。普京在其竞选纲领中体现出以“创新经济”推动俄罗斯经济发展的基本思路③参见普京2012年俄罗斯总统选举的官方网站：putin2012.ru.，提出以创新为主导的新经济政策。从本质看，是以“创新”带动俄罗斯经济发展并成为主导力量；从内容看，是使俄罗斯摆脱能源原材料出口导向型的经济发展模式，摆脱其在国际分工中的不利地位。普京提出依靠高科技，一方面改造提升俄罗斯有竞争优势的传统产业（如能源、原材料等）；另一方面发展有竞争力的新兴产业（如纳米、非金属新材料等）。为此，俄罗斯不仅需要完整的研发产业链，而且需要不断完善的创新产业链，加大对俄高校和科研机构的财政扶持力度，改善投资环境，提高国内市场容量。

2012年6月普京签署总统令，成立经济现代化与创新发展委员会，一方面是为经济现代化和创新创造综合的发展环境，加快推进科研成果商业化，进一步完善俄罗斯的科研投入机制；另一方面，在具体经济领域，主要是生物、纳米技术、新材料、医疗、节能技术、信息技术、航空航天、煤炭及其他资源开采与加工技术领域制定行动计划④张丽娟.俄罗斯科技创新政策新动向[J].科学中国人，2013（8）:28.，为创新政策实施提供较为完善的组织保障。

2012年12月梅德韦杰夫总理签署了“2013-2020年国家科技发展计划”，其主要目标是提高俄罗斯科技竞争力，以保障科技在现代化建设中的主导作用。这一计划的实施，将有利于基础研究成果转化为实用技术开发，形成新产品和新技术，推动俄罗斯经济发展方式的转变。普京在2012年国情咨文中提出，制定发展创新与新兴产业的规划，内容包括发展复合材料、稀土金属、生物技术和基因工程、IT技术、工业设计等，强调改善高技术领域的投资环境⑤弗莱基米尔·普京：《国情咨文》[Z].2012-12-12.。

（二）以产业结构优化为目标，完善结构政策

转轨以来，俄罗斯的产业政策对产业结构调整发挥了积极的作用，使三次产业的比例关系得到初步的调整，呈现“三二一”的格局，但是各产业内部结构并不合理。因此，新普京时期提出发展“新型工业化”基础上的新经济构想⑥普京提出的新经济包括有竞争力的工业和基础设施、发达的服务业和高效农业。，目的是促进俄罗斯产业结构的高级化。

作为新经济的突破口，俄罗斯选定了工业，特别是其具有传统优势及高技术方向的基础工业作为战略性产业。俄罗斯产业结构变革的首要追求,并不是三次产业之间的结构优化,而是工业内部的结构重组、升级和现代化⑦程伟，殷红.俄罗斯产业结构研究[J].俄罗斯中亚东欧研究，2009（1）：41.。因此，未来俄罗斯工业结构调整的方向是降低能源及原材料部门对经济的贡献率，提高加工制造业对经济的贡献率，特别是高技术产业的贡献率。2012年普京在竞选纲领中指出俄罗斯优先发展的制造业领域为：制药业、复合材料、化学工业、非金属材料、航空工业、信息技术和纳米技术，以改变俄罗斯在国际分工中的角色⑧Владимир Путин:“Россия и меняющийся мир”［EB/OL］.putin2012.ru.。为此，俄罗斯政府实行了投资倾斜政策。如，为使纳米产业成为俄罗斯的主导产业之一，俄政府计划投入3 180亿卢布用于扶持纳米产业⑨郭连成，杨宏，王鑫.全球产业结构变动与俄罗斯产业结构调整和产业发展[J].俄罗斯中亚东欧研究，2012（6）：39.。

作为新经济的加速器，俄罗斯选择了服务业，特别是生产性服务业。俄罗斯服务业调整的方向是加速金融、保险、研发和商务服务等资本密集型和知识密集型的现代生产性服务业的发展，提高其对经济的贡献率。2012年7月普京总统签署“批准俄罗斯加入WTO的联邦法案”，入世后俄罗斯将开放包括电信、保险、银行、交通和物流等多个服务业相关行业。

作为新经济的稳定器，俄罗斯选择了农业。农业安全，特别是粮食自给是俄罗斯社会稳定的根本。针对加入WTO对俄罗斯农业的冲击问题，普京总统提出要加大国家对农业的投入，2013年俄罗斯政府向农业企业拨款1 790亿卢布，今后每年将给予农业企业补贴2500亿卢布①数据来源：http://www.cifnews.com/Article/4576。俄罗斯政府将继续对农业实行补贴，2013年政府对农业补贴率达13.5%②俄罗斯《公报》，2013-9-19.http://xinwen.eluosi.cn/eco/201309/76521.htm l。必要时俄罗斯将采取稳定粮食价格的措施，以保障农业生产者的切实利益。

（三）以基础设施建设为目标，重视投资政策

推进基础设施建设是解决俄罗斯经济结构问题的关键所在，但由于俄罗斯政府机构贪污腐败盛行，俄高层担心大规模的基础设施建设会引发更为严重的腐败行为，所以造成俄罗斯的基础设施自苏联解体以来，几乎是没有大的变化。全球金融危机的剧烈冲击，使俄政府正视基础设施建设对经济的拉动效应，新普京时期加大了基础设施的投资力度。

投融资政策方面，扩充投资基金来源，将国家福利基金③注：俄国家福利基金是基于石油出口收入建立的政府储备基金，原则上用于向养老保险基金提供资金补充。俄政府规定当储备基金规模占GDP比例超过7%时，超出部分的收益可用于俄经济发展，2012年这一指标超过9%，超出部分的收益达1000亿卢布，可用于2013年投资。的一部分纳入投资基金。2013年6月，普京总统指出俄罗斯需要实施额外机制刺激经济增长，其中包括使用国家福利基金用于基础设施项目的投资，未来将从国家福利基金中拿出4 500亿卢布投入基础设施建设④http://globe.rednet.cn/c/2013/06/22/3050566.htm，其中，2013年政府可以从国家福利基金汇总拿出1 000亿卢布用于投资。普京总统表示，投资基础设施项目将得到国家担保，具有风险低、收益高的特点。

投资保障方面，加大反腐力度。第三次执政的普京总统实行铁腕反腐，2012年8月批准法案，禁止俄官员及其配偶子女在海外拥有财产；同年12月签署《关于俄罗斯政府》修正案，强制政府官员申报其家庭成员收入和支出情况。所采取措施均取得一定成效，使俄罗斯由权力反腐走向制度反腐，必将为大规模的基础设施投资扫清障碍。

投资优先方向上，将铁路建设放在首位。2012年12月在《俄联邦2013-2020年交通发展纲要》中提出优先发展铁路建设，规定到2020年将新建铁路里程2600公里，货运速度提高50%。2013年7月俄罗斯政府投资2600亿卢布入股俄铁，用于发展远东铁路基础设施建设，2014-2016年每年从国家福利基金中拿出500亿卢布投入到俄铁特惠股，另外从国家预算中再拿出1100亿卢布支持基础设施发展。未来几年，俄罗斯将解除一系列阻碍基础设施建设的限制，释放投资潜力，改善投资环境，以吸引更多民间资本进入俄基础设施领域。

四、结论

俄罗斯产业政策真正形成于新世纪普京总统执政时期，根据本国的比较优势制定了产业政策，其结果使俄罗斯经济陷入了依赖能源原材料出口的“陷阱”，“没有发展的增长”是普京八年产业政策的最大特点。全球金融危机的冲击，使俄联邦再次认识到，通过产业政策来实施国家管理的必要性与迫切性。梅德韦杰夫时期制定了以经济现代化为主要目标的产业政策，重点是优先发展能源、核能、宇航、医疗和信息五大领域，忽视了消费工业，既没有改变俄罗斯经济结构失衡的问题，也没有转变传统的经济发展模式。新普京时期提出了“新型工业化”背景下的产业政策调整方向，主张借鉴韩国和中国的经验，实现俄罗斯产业升级和经济发展的目标。而俄罗斯的“新型工业化”实质上是要摆脱对原材料的依赖，发展加工工业，特别是鼓励创新发展高技术产业。但在国际油价的背景下，创新收益远低于原材料出口收益，使其转变能源依赖型经济发展方式也是阻力重重。另外，产业政策的实施意味着国家对经济的深层次干预，必然带来一系列的风险，会使俄罗斯的腐败治理难上加难。所以，“新型工业化”背景下的产业政策前途光明，道路曲折，充满各种不确定性。现在对新普京时期的产业政策效果做出判断还为时尚早，需进一步观察及跟踪研究。

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