李彪

(沈阳工程学院社会管理与创新研究中心，辽宁 沈阳 110136)

行业协会商会培育、管理存在的问题与对策

李彪

(沈阳工程学院社会管理与创新研究中心，辽宁 沈阳 110136)

我国行业协会商会发展存在不少的困难和问题。从政府方面说，存在着政府职能转变不到位、支持不够充分、管理力量薄弱、法制保障滞后等问题;从行业协会商会方面说，存在着覆盖面低、结构失衡、组织活力不足、资金和人才匮乏等问题。针对这些问题必须突出重点，统筹解决。从解决政府及其工作人员的认识问题入手，健全相应法律法规和扶持优惠政策体系，提升制度执行力，同时，也要通过加强行业协会商会的自身建设来促进行业协会商会的壮大和健康发展。

行业协会商会;行业协会商会现状;行业协会商会管理

自党的十六届三中全会提出要按市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织以来，党和国家出台了一系列促进行业协会商会发展的政策文件，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在阐述创新社会治理体系的任务时又明确提出，要正确处理政府和社会关系，激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类等社会组织。但由于我国行业协会商会的先天发育不足，要使其满足我国经济社会发展的需要，还面临不少的困难和问题。为此，通过辽宁省行业协会商会发展、培育现状与存在的问题进行实地调查，并在对调查结果进行判断分析的基础上，提出了解决对策与建议。

一、辽宁省行业协会商会发展的现状

近年来，中共辽宁省委、省政府按照党中央国务院相关精神，在出台我省加强和创新社会管理实施意见的同时，发布了一系列关于培育和发展社会组织的政策文件。我省各级党委政府贯彻落实省委省政府部署，把社会组织建设作为加强和创新社会管理的重要内容，进一步促进了社会组织的较快发展。据初步统计，截至2013年10月，我省社会组织总数已达37 315个，其中社会团体9 711个。在近800个省级社会团体中，行业协会商会有300多个。

从最近几年统计数据对比可以看到:伴随我省老工业基地振兴和经济社会快速发展，我省行业协会商会发展不仅表现在登记数量的增长，而且在行业的种类和领域方面都有所扩展。我省行业协会商会在开展行业规划、倡导行业互助和自律、维护市场秩序、提高市场资源配置效率和推进技术进步及提供社会服务等方面作出了积极贡献，凸显了服务企业、规范行业、引导产业健康发展的独特功能，发挥了不可替代的重要作用，在业内和全社会都产生了重要影响。

同时我们也注意到，虽然我省行业协会商会在数量、种类上取得了一定进展，但在发展质量和作用发挥等方面并不乐观。不仅与国外成熟的行业协会商会无法相比，与国内的上海、广东等东南沿海发达地区伴随产业做大做强的行业协会商会相比较还存在不小的差距。我省部分行业协会商会目前仍面临行政色彩浓厚、法律法规建设滞后、自身建设有待加强等发展质量问题。

二、辽宁省行业协会商会存在的问题

(1)覆盖面低，结构失衡，组织活力有待提升。调查发现，我省行业协会商会在行业中覆盖率偏低，不少协会商会参会的多是大中型企业，而真正亟须行业协会商会提供服务的中小企业很少入会，行业代表性明显不足。覆盖面过窄导致所掌握的信息不充分，从而使其难以提供良好的信息服务和开展行业协调工作，更谈不上为国家立法、政府决策提供准确的数据和行业发展规划建议。

我省行业协会商会布局结构性失衡体现在，工业和文化教育界协会商会多，而第三产业、新兴产业尤其高新技术领域的行业协会商会数量不多，农业领域的协会商会过少。以对我省2013年参加年检的193家行业协会商会分类统计为例，涉及第三产业和新兴产业的协会商会44家，占总数的22.8%，而农业领域的协会商会只有农业经济联合会和绿色食品协会等9家，仅占总数的4.7%。

我省一位业内资深专家，用三个三分之一来概括我省行业协会商会在组织活力上存在的问题。他认为:在我省有号召力、能够较好地开展活动并发挥作用的行业协会商会大致有三分之一;而影响力不足、活动困难，处于维持生存状态的行业协会商会也占三分之一;有名无实，几乎没有什么活动，难于发挥应有作用的行业协会商会是另外三分之一。

(2)政府职能转变不到位。在“三脱钩”(行业协会在机构、人事、财务上与政府脱钩)工作中，仍然有一些政府部门与行业协会商会之间是名脱钩实不脱钩，政府部门或下属参公部门的负责人还在担任部分行业协会商会的负责人，行业协会商会成了主管部门的下属单位和难以安排人员的安置基地，政社不分问题积重难返。一些地方甚至出现了不正常的“去行政化”改革“倒流”现象。如由于政府部门手里掌握的资金、人事权力过大和职能转变的迟滞，一些陷入资金困境的协会商会为了生存不得不寻求行政干预，主动要求挂靠在有关政府部门之下。还有些政府部门向行业协会商会转移的职能主要囿于技术性、执行性职能，而行业协会商会期待获得的带有一定权力性的职能并未实现实质性转移。

(3)政府和社会的支持不够充分。个别政府部门还没有从国家治理体系和治理能力现代化的高度把行业协会商会视为社会治理的主体对其参与公共服务真正“赋权”。在现实中，对行业协会商会要求过于苛刻，但在具体实施上又难于落实，结果是限制过多而实际上规范不足。加之我省现在还没有真正意义上的第三方评估机构，作为行业协会商会的监管机构，政府部门主要通过重大活动请示报告制度和年检制度实施管理，这种公权力边界不够明晰的制度安排为政府部门全面、直接地干预行业协会商会的各项工作打开了方便之门，由此带来的负效应可想而知。

我省目前还没有直接资助行业协会商会的政策和做法，对行业协会商会的资金支持目前主要以行政决策和“以奖代补”的形式进行，结果常常使扶持资金大多流向了少数重点行业和领域的行业协会商会，绝大多数行业协会商会根本得不到这种财政扶持。该举措对于目前整体弱小的行业协会商会全局促进不大，反而容易引发其产生“寻租动机”，不利于行业协会商会健康发展。

(4)管理力量薄弱，法制保障滞后。我省社会组织管理人员数量少，年龄老化，无专门执法人员，管理设备与经费不足，缺编严重。

我省社会组织法律法规建设较为滞后，与发达地区相比较，地方立法处于缺位状态，已经发布实施的相关政策制度执行的力度不够，效果不甚理想。至今没有专门的省本级行业协会商会发展规划，与行业协会商会监管制度相配套的优惠政策(如税收减免、社会保障等)也未能及时出台。

(5)资金、人才资源匮乏，能力不足，生存发展受到制约。行业协会商会中的工作人员专业素质不高，人才引进困难。由于行业协会商会为非营利性组织，专职人员的工资与待遇普遍不高，造成了优秀人才引不进来，不合格人员又不能胜任的尴尬局面，这使得工作人员业务素质普遍偏低。资金匮乏也是制约行业协会商会生存与发展的瓶颈，大多数行业协会商会活动资金主要来自会员缴纳的会费，资金不足成为影响其生存状态的决定性因素。

三、促进辽宁省行业协会商会发展的对策建议

(1)突出重点，统筹解决行业协会商会改革发展中存在的问题。第一，建立行业协会商会工作联席会议制度，加强部门之间的有效联系与合作，成立由各相关部门参加的行业协会商会建设领导小组，建立行业协会工作联席会议制度，研究全省行业协会商会改革与发展的重大事项，制定行业协会的发展规划，并将其纳入省和地方经济建设与社会发展总体格局中。从实际情况出发，按照分类管理原则，制定培育各类行业协会商会的指导性意见。第二，以努力扩大协会商会的行业覆盖面，优化行业协会商会布局为重点工作目标。通过政府引导、社会筹办，或执业者、业主依法自主申办等方式，有重点地在新兴行业和优势行业中培育和发展一批按照市场方式运作、功能齐全、行为规范、服务有效的行业协会商会。注意打破部门、所有制界限，积极吸收民营企业、中小企业、异地商会、高校以及科研机构入会，扩大协会商会在行业内部的覆盖面与影响力。

(2)把解决认识问题作为政府转变职能的切入点和突破口。政府职能转变难度较大，解决认识问题是关键。关于这一点，我们在调研过程中感受到，当前确有部分政府部门出于既得利益的考虑不愿意放权，这已经成为目前影响政府转变职能的主要障碍。也有一些政府部门在实施职能转变、简政放权改革过程中已经意识到应有的责任，准备积极放权，但却不清楚怎样去放权，社会组织承接这部分公共服务职能后，政府部门又该怎样管，如何与社会组织合作和建立伙伴关系，这些问题都需要通过深化改革和学习教育来加以解决。

(3)积极推进地方立法，完善相应法律法规。我国目前还没有一部完整的法律对行业协会商会的性质、地位、作用、结构以及权益进行全面定位。现有的社团法规将行业协会商会与其他社团组织混同管理，忽略了行业协会商会对建立新的市场秩序的独特作用。面对这种情况，发达地区的作法是通过地方性立法加以弥补。建议有关职能部门结合我省的实际情况，把行业协会商会地方立法纳入工作日程。通过地方立法，构建一个在遵循国家法律和行政法规的前提下，以地方性法规为核心，政府规章或规范性文件为配套，部门实施意见为补充的政策法规体系。

(4)加快构建行业协会商会扶持优惠政策体系，提升制度执行力。构建以行业协会商会从业人员工资待遇、社会保障、职称评定、税收、出国审批、档案管理改革为内容的扶持优惠政策体系。过于零散的现行扶持优惠政策不能构成相对稳定的政策群，难以实现应有的政策目标，不利于行业协会商会的优化发展。

完善政府购买服务制度，建立完整的购买服务体系。要从制度上设计一个政府购买行业协会商会服务的完整体系，项目经费作为公共财政支出列入年度预算。与此同时，引入竞争机制，通过招标等方式，确保政府购买服务的过程公开、公平，避免出现行政部门的独断专行和违规操作。

我省行业协会商会相关制度在执行力方面存在的问题也较为突出。如个别地区社会组织孵化基地建设存在明显的形式化倾向，发挥实际效用不佳。再如由于种种原因，我省早在几年前就已经制定了关于政府购买社会组织服务的红头文件，但却搁置数年未能在实践中落实。

(5)加强行业协会商会的自身建设。首先，行业协会商会在坚持注重社会效益和非盈利性的前提下，在法律和政策许可的范围内拓宽收入来源，适当通过开展经营活动取得收入，弥补资金缺口，构筑行业协会商会生存发展的物质基础。其次，制定适合我省实际的社会组织专业人才队伍发展规划。建立继续教育基地，大力开展专业人员教育培训。建立社会组织从业人员职业资格制度，抓好人才引进与培养，吸引有志青年投身行业协会商会岗位工作，逐步实现专职工作人员队伍专业化、职业化。再次，规范行业协会商会内部管理，引导行业协会商会坚持以民主、协商、公开、公正的原则处理内部事务，建立健全以章程为核心的自律机制，加强会员大会和理事会等制度建设，健全内部财务管理和民主决策程序，促使其形成自管、自律、自立、自强的运行机制。

Problems and Countermeasures of industry associations and Chambers of commerce

LI Biao
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

In recent years，industry associations and chambers of commerce in China play an important role in economic and social development，which has obtained wide social recognition and attention.However，due to their under-development，making them to meet the needs of China＇s economic and social development still faces many difficulties and problems.From the aspects of government，there are problems such as the transformation of government functions is not in place，government support is insufficient，management strength is weak，legal protection lags behind etc.; From the aspects of industry association and chamber of commerce，problems also exist such as low coverage，unbalanced structure，lack of vitality，lack of funds and personnel support etc.To solve these problems，we must focus on key issues and seek an overall solution.We can start with increasing awareness of the issues in government and its staff，developing sound corresponding laws，regulations and supporting policies system，and improving the execution force of institution;at the same time，we also need strengthen the construction of industry associations and chambers of commerce themselves to promote their growing and healthy development.

Industry associations and chambers of commerce;Industry association chamber of commerce;Industry association chamber of commerce and management;Countermeasures and Suggestions

F203

A

1672-9617(2014)04-0449-03

(责任编辑伊人凤 校对 祁刚)

2013-12-19

辽宁经济社会发展课题(ZXRW-1347)

李彪(1957-)，男，沈阳人，副教授。