政府主导型农地流转模式研究

2014-04-10李晨婕

宿州学院学报 2014年2期

关键词：农地经营政府

常伟，梅莹，李晨婕

安徽大学中国三农问题研究中心，安徽合肥 230601；安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥，230036

政府主导型农地流转模式研究

常伟，梅莹，李晨婕

安徽大学中国三农问题研究中心，安徽合肥 230601；安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥，230036

在回顾相关文献的基础上，讨论了政府主导型农地流转的理论基础，分析了政府能力、转入方经济实力和经营能力、相关各方的良性互动以及地方发展水平对其流转效益的影响，并结合成本收益分析指出政府主导型农地流转尽管影响大但并不必然导致多方共赢的结果。最后指出政府主导型农地流转实施起来难度较大，需根据主客观条件制定切实可行的实施方案，才能迅速改变农业生产面貌，大幅度增加农民收入。

政府主导型；农地流转；实施条件；政府能力

随着工业化、城市化和农业现代化的推进，近年来全国各地出现了一种新型农地流转模式——政府主导型农地流转模式。与市场主导型农地流转不同的是，在这种模式下，地方政府不仅作为农地流转相关规则的制定者，还会积极主动介入农地流转、招商引资，并在人、财、物等多方面给予支持或政策倾斜。由于这种流转方式的流转面积大，涉及农户多，在迅速改变农业生产方式和农村面貌的同时，也会给地方社会经济带来强烈而深远的影响[1]，因此对于这一问题展开讨论也就有了极其重要的现实意义。

1 文献回顾

农地只有得到合理流转，其作为生产资料的重要价值才能得到体现。农地流转就是农村土地承包经营权的流转，其目的和结果均是基于农业技术进步、农村人口流动和城市化基础上的农地经营规模扩大。国外关于农地流转的相关研究主要集中体现在土地交易研究方面，并表现为地租与租佃理论[2]、土地交易与市场效率问题[3]。这些研究大多是基于发达国家或是与中国存在较大差异的发展中国家做出的，尽管不乏借鉴意义，但这些成果及其结论均与我国现实相差甚远，也难以回答我国农地流转过程中出现的问题。国内针对农地流转的相关讨论主要围绕农地流转原因及存在问题研究[4]、农地流转相关影响因素研究[5]、细碎化与规模经营研究[6]以及农地流转中的政府目标与乡村干部行为[7]研究等来展开。

自政府主导型农地流转模式出现后，国内学界针对这种农地流转模式展开了相关研究，并主要表现在对这种流转方式的两种截然不同的认识。赞成者认为政府主导型农地流转可以迅速改变农业生产方式，促进农民增收和现代农业发展；持批评和异议论者不仅认为农地大规模流转后从事粮食生产经济效益不高[8]，造成了财政资源浪费，鼓励了低效率的规模经营[9]，还认为这种流转具有不可逆性，使得农村经济处境恶化，并且破坏了农村稳定的社会基础。另有研究表明政府参与可以提高农地流转效率，促进农业发展和农民增收，但政府的成功介入需要一定条件[10]。这些成果不能说毫无价值，但在农地流转已成客观事实并且迅猛发展的情况下，这些研究对于现实农地流转工作和相关制度完善的作用的确着实有限。

2 政府主导型农地流转的理论基础

政府应不应该主导农地流转？经济学家们对这一问题并没有一致的答案。如亚当·斯密认为，所有人通过自由竞争的市场可以实现经济资源最优配置，导致社会福利最大化。按照这一理论，既然有了市场，政府在多数情况下就应该充当“无为之手”，除了提供国防、治安、维持和执行合同这些最基本的公共物品以外，政府不应过多地干预经济活动。这种观点和看法对于弗里德曼、哈耶克、布坎南等人影响极深。很显然，如果按照这种观点和认识，政府就不应当干预经济活动，更不用说是主导农地流转了。

自20世纪30年代后，凯恩斯主义在社会经济政策层面和经济学自身发展方面发挥了重大影响。凯恩斯主义者认为，政府的目标是社会福利最大化，国家和政府是对市场的必要补充。在实际政策操作层面，政府可以通过价格机制，如通过税收和补贴等改变微观主体的成本收益结构，进而影响微观经济行为，可以通过补贴和转移支付调节社会收入分配，也可以通过行政法律手段，鼓励、禁止、规范产业和微观经济主体行为。很显然，根据这种认识，如果存在着市场失灵，而且政府行为有效的话，政府干预乃至主导农地流转就可以得到理论层面的支持。

就农地流转而言，政府在市场运作良好时充当无为之手，在市场失灵时充当扶持之手，都有利于农地资源配置效率的提高。就我国政府的职能及其为人民服务的宗旨来看，政府理应在农地流转中扮演“扶助之手”的角色，促进农业发展和农民增收。但就农地流转中的政府及其相关职能发挥的后果来看，不能简单认定政府介入就一定会成功。现实中不乏成功的事实，也同样不乏失败的案例。以下本文就政府主导型农地流转的实施条件展开讨论。

3 政府主导型农地流转的实施条件

从主观上讲，无论是作为转出方的农民，还是作为转入方的种植大户、合作社或者企业，乃至作为第三方的政府，均不希望政府主导型农地流转失败。但现实中不少政府主导型农地流转由于相关条件不具备，不得不以失败而黯然收场。那么究竟有哪些因素决定了政府主导型农地流转模式的实施效果呢？

3.1 政府能力的有效发挥

政府主导型农地流转模式需要的不仅是一个提供农村公共产品的政府，它主动介入微观经济活动，以走访市场、宣传推介等形式帮助企业开展营销活动，以招商引资和财政补贴的形式影响农地转出方和转入方的成本收益配置，还通过行政动员等手段主动介入农地转出方和转入方之间的谈判。这种政府主导型农地流转模式下的政府行为，是发展型政府在农业农村发展中的典型体现。政府这样做，的确存在着人为干预市场的嫌疑，并且可能阻碍公平与效率。但在许多农村地区，尤其是在欠发达地区，市场机制发育并不完善，政府可以在一定程度上替代市场改善资源配置效率。因此，存在着政府介入的现实必要性。

就我国政府考核体系而言，现代农业发展与农民增收是对于政府进行考核的重要指标。因此，发展现代农业，帮助农民增收也就成了政府的重要责任。但政府努力的效果如何又取决于政府能力。这种能力主要包括政府的行政能力、财政能力以及抗风险能力；就财政能力而言，在政府主导型农地流转模式下，政府不仅需要通过财政补贴等形式去影响流转双方的行为，在必要的情况下甚至需要政府为农地流转提供财力上的进一步支持。比如，当转入方经营遇到巨额亏损，无法支付农地流转承包费或者人员工资时，政府尽管不太情愿，但迫于信访工作问责压力，经常在不得已的情况下帮助企业解决问题。就行政能力而言，政府的行政能力不仅直接影响和决定招商引资的成效，也会影响到农地流转的效果。如果政府行政能力不强，农业招商引资活动也势必困难重重，即便签约了，履行起来也必然会麻烦不断。最后，就风险而言，由于农业面临着自然和市场双重风险，政府由于具有强大的资源动员能力，在抗御相关风险上具有较强的优势。尤其是在政府主导型的农地流转模式下，更需要政府切实发挥相关优势，推动农村土地流转。

民用基础地理信息要素分类代码规则：采用6位十进制数字码，分别为按数字顺序排列的大类（第一位）、中类（第二位）、小类（第三、四位）和子类码（第五、六位）。军用基础地理信息要素分类编码规则：采用6位十进制数字码，分别为按数字顺序排列大类（第一、二位）、小类（第三、四位）和顺序码（第五、六位）。

3.2 转入方具有较强的经济实力和经营能力

在政府主导型农地流转中，即便政府可以提供一些经济上的支持，但仍需转入方投入较多的人力、物力。以流转规模为400公顷的项目为例，仅土地承包费，即便按照每公顷每年6 000元计算，仅租金每年就需投入240万元。除此之外，人员工资、种子、肥料、农业机械、仓储设备等仍需大量投入。如果转入方没有一定的经济实力，要得到政府的支持，搞好农地流转，几乎是不可能的。事实上，即便是具有一定经济实力的种植大户、合作社或者企业，有时也会感受到资金需求压力。

除了经济实力外，转入方的经营能力也直接影响到政府主导型流转的成败。一些在生产经营方面做得较好的经营方，大多具有较强的农业生产经营能力，有的或者曾长期从事农资经营活动，有的或者长期从事农产品经营商业活动，对于农业生产经营十分熟悉，且具有较强的经营能力。经营能力强，则可以选择较大的经营规模，反之，则选择较小的经营规模。近年来，一些颇具经济实力的企业试图在政府支持下进军农业，搞农地流转，最后仍然弄得灰头灰脸。之所以如此，主要是因为这些企业对于农业生产经营的相关特征把握不足，经营能力较差所致。流转后经营品种的选择十分重要。一般来说，种植粮食作物的风险相对较小，单位收益相对较少，但收益稳定，如果经营规模较大的话，则收益也十分可观。种植蔬菜、中药材等经济作物，由于市场波动频繁，风险相对较大。如果把握风险的能力较强，则可以获得较高的经济回报。反之，则会导致极其惨烈的经济损失。如在皖北某地政府的大力推动下，亳州某中药材生产经营合作社于2011年到该市流转500多公顷土地，用以从事中药材生产，但由于经营管理不善，第一年就出现了亏损，甚至连农地承包费兑付都成了问题。转出农地的农民纷纷去上访并要求政府解决问题，后来在地方政府的援助下才得以渡过难关。由于那些在土地整理基础上的政府主导型农地流转，一般大多按照粮食生产标准进行整理，如果转入方打算从事经济作物生产，还需辅以必要的基础设施和设备投资。

3.3 相关各方的良性互动

有时，尽管转出方有着强烈的转出意愿，转入方有着很强的经营能力，政府能力强大，即便在这种情况下，政府主导型农地流转依然失败了。这又是为什么呢？这很可能就是缺乏良性的沟通互动机制所造成的。笔者曾接触过一个大规模流转农地搞蔬菜生产的企业，在流转之初的经营风风火火。但笔者注意到分管农业的副县长对该企业经营活动颇有看法，并有机会与该副县长多次讨论过企业经营所面临的相关问题和隐患，相关见解极有洞见。当笔者问及副县长为什么不向企业指出时,副县长表示他过去曾向企业老板多次指出企业的问题，但老板却认为副县长对其有成见，不支持和重视企业发展，如此一来，副县长也觉得不方便再说了。在企业老板的多次接触中，他曾向笔者表示一些政府领导不支持企业发展。但据笔者了解，县政府常务会议曾不止一次讨论过该企业的问题。该企业最后败走麦城原因很多，但与相关各方缺乏良性互动不得不说是一个极其重要的原因。此外，转出方与政府的关系直接关系到农村社会稳定，转出方与转入方的关系则关系到相关合约的履行效果。而良好的互动机制有利于随时发现问题、解决问题，使各方都得到相对满意的结果。

3.4 社会经济发展水平适中

4 政府主导型农地流转的成本收益分析

政府主导型农地流转相对于市场主导型农地流转而言，其成本收益相对复杂，主要涉及转出户、作为转出方的种植大户、合作社或企业以及作为第三方的政府。但就政府主导型农地流转而言，决定这种模式出现与否的是预期成本和预期收益，决定这种模式结果与影响的则是真实成本与收益。

对于转出户而言，流转出自己承包耕种的土地既存在成本，又存在收益。直接成本就是指寻找流转对象、签署并履行农地流转合同的成本，机会成本可以被看作农户在自己承包经营的土地上所获得的经济收益。在自愿有偿的大前提下，流转行为的出现本身就说明农户认为农地流转可以带来一定流转收益。与成本相比，流转的直接收益则是农地承包费，就现实而言，这种承包费有定额租金和分成租金之分，其中定额租金又可以区分为货币租金和实物租金之分。但由于农业经营面临着自然风险和市场风险，流转户也有可能面临着因承租者经营失败或者亏损导致不能及时兑付租金的风险，尽管这种风险有时几乎可以忽略不计。流转的间接收益，也就是农户将土地流转出去后转而从事其他产业的收益。鉴于较大的城乡收入差距，农地流转的间接收益实际上极其可观。不仅如此，农地流转出去后，那些具有一定劳动能力的农民仍可以通过为企业打工获取工资性收入。政府介入并主导农地流转，相当于建立了一种政府对于农民收益的担保机制，从一定程度上讲，有利于农民获得较为稳定的收益。事实上，人们注意到当一些转入方因各种原因经营不下去时，政府迫于社会稳定压力不得不替企业向农民兑付农地承包费和打工工资。

对于作为转入方的种植大户、合作社或者企业而言，同样需要衡量其成本收益，其中最主要的一块成本就是农地承包费支出。从某种意义上讲，承包费高低足以决定流转成败与否。除此之外，对于转出方而言，还需要考虑转入后的人力物力投入等生产经营成本，如果规模较大，有时还需购买联合收割机、拖拉机等大型农机设备。这些农机设备由于专用性较强，只能用于农业经营。就现实而言，对于转入方来说，流转成本实际上是很高的。与流转成本而言，流转收益主要体现在作为转入方的种植大户、合作社或者企业对于转入耕地进行承包经营所获得的收入。与市场主导型流转不同的是，就政府主导型流转而言，转入方通常还可以获得一笔数目不菲、来自政府的一些奖励性或补助性收入。这种补助可能会在一定程度上鼓励企业采取那些高风险的市场行为，从而给自己带来较大损失。

对于政府而言，在主导农地流转过程中，不仅要承担起流转制度建设等公共产品供给的责任，出台相关鼓励性政策，推动农村土地流转，甚至通过招商引资主动介入农地流转，并对于转出方和转入方给予财政支持。例如，安徽D公司前往皖北S市Z镇投资现代农业，项目区内部分农民本来流转意愿不强；乡镇政府为加快流转进度，通过财政手段对土地流转行为予以补助，尽管解决了这部分农民的流转意愿问题，但乡镇却背上了不小的财政包袱。有的根据相关承诺承担起水利设施、田间道路等农业基础设施建设的配套责任，有的帮助转出方联系市场，建立销售渠道，有的甚至对转入方的经营亏损给予财政补贴，相关支出均可以被看作是政府的成本。极端情况下，政府甚至不得不替转入方承担起支付土地承包费和农民打工工资的责任。因此，在政府主导型农地流转模式下，政府要承担的成本并不低，甚至极为高昂。

与高昂的成本相比，政府主导型农地流转的收益也是极其可观的。笔者注意到政府主导型农地流转项目很大一部分是基于农村耕地、宅基地整理项目开展的招商引资活动。就安徽农村而言，耕地整理项目增地率一般在6%～7%。400公顷的农地整理流转项目，可增加耕地20～25公顷，这种增地指标经验收之后可直接用于城市建设用地。据笔者调研，2009年建设用地指标就已达到了每公顷1 200万元，2012年这一指标甚至已经达到了每公顷6 000～7 500万元。在国家极端重视基本农田保护的情况下，其经济价值极其可观。与政府投入相比，其回报率极其惊人！由于规模和影响巨大，这种模式更容易吸引上级领导和媒体关注，从而在一定程度上有助于实现地方政府及其主要领导的政绩诉求。

根据以上分析，政府主导型农地流转模式可以被认定为作为转出方的农民，作为转入方的种植大户、合作社或者企业与作为第三方的政府就农地问题上展开的博弈。但这种博弈并没有一个必然结局，它有可能成功，实现多方共赢，但也有可能失败，导致各方共输。

5 结语

政府主导型农地流转因涉及农户较多，流转面积大，因而具有较大的社会影响。应该承认，在条件具备的地方，政府主导型农地流转可以大大提高农业生产技术水平，促进农民收入的较大幅度增加，也可以有力推动农业现代化进程。但也正如本文所指出的那样，政府主导型农地流转模式由于对政府能力、转入方经营能力、相关各方互动机制以及经济发展水平等有着极为严格的要求，使得这种模式在现实中的应用受到了极其严格的限制。即便在条件较为适合的地区，也必须结合本地社会经济发展状况，高起点、高标准、严要求，扎实做好相关各项配套工作，有效整合各种资源，才有可能取得成功。因此，任何有志于通过政府主导型农地流转模式，推动农业发展和农民增收的作法，都必须清醒地评估主观、客观条件，制定出切实可行的实施方案，唯其如此，才能充分发挥政府的作用，迅速改变农业生产面貌，大幅度增加农民收入。

[1]常伟.农地大规模流转模式探析[J].农村工作通讯,2010(14):28-29

[2]Cheung S N.Transaction Costs,Risk Aversion and the Choice of Contractual Arrangements[J].Journal of Law and Economics,1969(1):23-42

[3]Shaban R A.Testing between Competing Models of Sharecropping[J].Journal of Political Economy,1987(5):893-920

[4]张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论[J].管理世界,2002(5):76-87

[5]马晓河,崔红志.建立土地流转制度,促进区域农业生产规模化经营[J].管理世界,2002(11):63-77

[6]谭淑豪,曲福田.土地细碎化的成因及其影响因素分析[J].中国农村观察,2003(6):24-30

[7]钱忠好.农地承包经营权市场流转的困境与乡村干部行为：对乡村干部行为的分析[J].中国农村观察,2003(2):10-13

[8]王德福,桂华.大规模农地流转的经济与社会后果分析[J].华南农业大学学报:社会科学版,2011,10(2):13-22

[9]马志远,孟金卓,韩一宾.地方政府土地流转补贴政策反思[J].财政研究,2011(3):10-14

[10]崔明明,常伟.农村土地流转:公共选择与政府参与[J].兰州学刊,2012(4):124-127

2014-01-08

国家社会科学基金青年项目“政府主导型农地大规模流转问题研究”(12CJY052) 。