从管理到治理：大学章程再定位

2014-04-09周光礼

湖南师范大学教育科学学报 2014年2期

周光礼

（中国人民大学教育学院，北京 100872）

随着中国社会由计划经济体制向市场经济体制转型，十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用；要加快转变政府职能，推动公办高校与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消公办高校的行政级别［1］。在未来一段时间内，中国高教改革的核心工作是体制机制创新。建立健全公办高校法人治理结构是创新高教管理体制和运行机制的核心内容，是建立中国特色现代大学制度的重要组成部分。因为完善的法人治理结构，有利于强化公益属性、规范运行、增强活力、提高效率，更好地发挥公办高校提供公共服务的功能［2］。建立健全法人治理结构的关键是扩大和落实公办高校办学自主权，健全决策、执行、监督的分权制衡机制。当前，教育部正在按照政校分开、管办分离的原则，从建好董事会、建好管理层、订好章程和建好机制四个方面，在全国范围内有计划地指导公办高校建立法人治理结构［2］。由于制定大学章程是法人治理结构建设的关键环节，教育部颁布实施了《高等学校章程制定暂行办法》（2012）。按照教育部的统一部署，2014年底全国所有的公办高校必须完成大学章程的制定工作。然而，由于大学章程毕竟是一种舶来品，人们对章程的基本问题缺乏共识，由此导致中国公办高校的“章程运动”陷于困境：大部分公办高校制定章程难产，少部分公办高校出台的章程空洞雷同。实际上，一种新的制度元素要落地生根，必须与既有的实践相结合，源于西方的大学章程进入中国，中国高校会以不同的方式来理解和实施，这多多少少取决于本土传统和制度环境［3］。因此，分析大学章程的国际经验与中国语境有利于更好地解释当前的“章程运动”，并对建设中国特色现代大学制度有更深刻的认识。

一、从“政事一体”到“政事分开”：政府与大学关系的变革

从法哲学的角度看，政治控制与行政自由是对立统一的关系。一方面，政治控制有其合理性，因为隶属性是行政管理的基本特点。唯有政治控制，行政管理者才能有效地执行政治领导人的政策意图。任何国家都不能容忍给予行政管理者完全的自由处置事务的权力，而不考虑政治领导人的政策倾向。事实上，西方发达国家都是通过颁布法律、设置行政程序、制定司法制度来规范国家行政管理，中国则主要通过党的组织来协调政治决策与行政执法之间的关系。另一方面，行政自由是行政机构有效履行职责的必备条件，独立性也是行政管理的主要特点。行政机构只有与直接的政治控制相分离，才能公正、有效地运作。行政机构如果经常受到政治干预，很难有效地履行其职责。因此，法律既要赋权给政治家和管理者，又要对它们进行必要的约束，以保持行政管理的隶属性和独立性的平衡［4］。应该说，行政管理的双重性是政事边界模糊不清的主要原因：保持政策的一致性，需要政事一体；保持管理的独立性，需要政事分开。

政府和公办高校关系的变迁可以通过教育行政的历史演变反映出来。从政事关系的角度看，西方教育行政演变经历了两个主要阶段：一是“政事一体化”阶段。为了实现国家目标，政府直接设立公办高校。如为了“国家、科学与荣誉”，法国创办了巴黎综合理工学院；为了实现国家工业化，瑞士创立了苏黎世和洛桑两所联邦理工学院；为了实现农业现代化，美国各州创办了一批赠地学院。从行政系统的角度看，政府直接创办公办高校有利于决策的有效执行。“政事一体化”模式有助于简化行政程序、提高行政效率。这种模式在“三权分立”的制度框架下运转顺畅，因为在这种体制下，公共政策的决定权大多集中于议会，行政部门只是一个“执行机构”。二是“政事分立化”阶段。随着行政立法的勃兴，现代行政国家正式崛起。行政国家的一个重要特点是公共政策的决定中心开始由议会转向政府，行政部门日渐成为“决策”的真正主体。行政国家的出现挑战了“政事一体化”模式。“在一体化的范式下，决策与执行由同一机构承担，两者的责任界限难以明确。”［5］而且，在一体化的范式下，决策与执行处于同一行政体系，且保持一种上下隶属关系，起不到权力制衡作用。为了克服一体化的弊端，西方教育行政大多采用政事分开模式。事实上，全球教育治理改革的一个重要趋势是将公办高校的法律地位从国家机构转变为自治的法人实体，不断加强大学自治。尤其是在新公共管理思潮的影响下，西方发达国家实行了公办高校法人化的改革。英国教育改革引入了公法人的概念，法国的公办高校被转变为公务法人，德国则提出公办高校具有公法社团和公营造物的双重属性，日本把国立大学变成更具企业性质的法人机构，丹麦等北欧国家的公办高校也已经成为自治公共机构。赋予公办高校法人地位通常被视为有效自治的前提，“一旦大学得到独立法律地位，它们便对其运营和教育服务的提供负有法律责任，因此，它们应该对教育结果负责。问责制与更大的自治权密切相关。”［6］总之，在政事分开的模式下，政府已由公共产品的提供者转变为公共产品的购买者，政府对教育的管理，已经从过程控制转变为结果评价，质量保证和问责成为了政府关注的主要问题。

从“管理”走向“治理”是中国教育行政变革的主要趋势。在计划经济时代，公办高校是政府的附设机构，不是法人实体。作为事业单位，公办高校是作为国家计划的执行机构而设立的，奉行“行政事业一体化”模式。公办高校的目标、任务、编制、经费、岗位设置、人事任免等均由教育行政主管部门负责，其财务制度、人事制度、社会福利制度等也基本与教育行政部门相同，所有公办高校均享有一定的行政级别。政府主管部门主要通过行政管理系统，采用行政命令的方式来领导和管理下属公办高校［4］。由此可见，行政事业一体化遵循管理逻辑，这种逻辑对确保高校组织的统一性、提高政策过程的协调性起到十分积极的作用。管理逻辑最大的弊端是公办高校缺乏积极性和主动性，责任机制缺失。为此，中国进行了一系列的体制改革。《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）明确提出：“增强学校的办学活力，扩大学校办学自主权。”《民法通则》（1986）确认了事业单位的法人属性，《教育法》（1995）、《高教法》（1998）明确了公办高校的法人地位。然而，在实践中“行政”和“事业”两大部门却久“分”不“离”，“行政事业一体化”的格局没有根本改变。在市场经济和事业单位改制的大背景下，政府再次重视公办高校法律地位，开始将政府作为管理者、举办者与公办高校作为独立法人的行为进行区分，朝着“政校分开、官办分离”的方向迈进。

管理逻辑大行其道的一个重要原因是人们不知道：在所有权和管理权分离后，政府用何种方式管理大学？政府主管部门如何实现对大学的领导？作为公立高校的所有者，政府把办学自主权交给学校后，应通过什么样的制度安排参与学校的决策和监督［7］？这实际上涉及大学治理的问题。正是在这种背景下，十八届三中全会提出了由“管理”走向“治理”的新思路，一字之差，蕴涵着重大的理论创新。如其所言，要深化教育领域综合改革，推动政府管理向社会治理转变。深入推进管办评分离，建立公办高校法人治理结构。治理逻辑强调多元参与。根据世界通例，公办高校办学自主权属于治理委员会，治理委员会应该由各利益相关者组成，包括政府、教师、学生和其他社会成员。政府通过与治理委员会签署公法契约（大学章程）明确各自的职责权利，这是大学章程的主要功用。由此可见，政校分开的实质是根据“决策”和“执行”相分离的原则，通过对政府和公办高校职责界限的明确划分，将教育服务的举办主体和实施主体由传统的隶属关系转化为一种现代契约关系。当然，政校分开只是改变“行政事业一体化”的管理逻辑，政府作为教育事业的主要举办者、公共产品的主要提供者的角色并没有发生改变。教育行政的治理逻辑有利引进竞争机制，提高学校的生机与活力，通过利益相关者的参与确保公办高校的公益性。

二、从“横向分权”到“纵向分权”：科层管理模式与基层学术组织自治

大学自治是一种古老的学术治理思想，源于中世纪大学。中世纪大学是由学生和教师自发形成的以研究学问为主的“学者行会”。“学者行会”积极寻找制度性保护，以保障大学能自主安排教学活动和其他内部事务的权利。大学自治的内核是学术自由。尽管大学自治随着时代的变迁呈现不同的样态，但学术自治和学术自由精神却一脉相承。大学自治的古典模式是教授治校。教授治校是指由各院系所选派的教授根据“内部一致性原则”讨论并决定与学术有关的问题。教授治校基于如下几个假设：组织规模小，内部成员不存在根本利益冲突，组织是由情谊和信仰维系的价值共同体。古典大学基本上符合上述假设。事实上，古典大学内部事务简单，不需要专门的管理人员，教授可兼职管理学校事务。

随着组织规模的不断扩大，大学管理的复杂性逐步增加，传统的教授治校模式难以为继。20世纪初，美国学者泰勒发起了科学管理运动，提倡以科学的管理方式取代传统的以经验为基础的管理方式。1905年，科学管理的忠实信徒普里切特担任卡内基教育促进会第一任主席，发起了一场旨在改进大学管理的院校调查运动，第一次把工商管理的科层制引入现代大学。二战后，随着高等教育的大众化，大学规模急剧扩大，管理的复杂性成倍增加。加之学科知识的快速发展和不断分化，教师不愿意兼职从事管理工作，更多的管理功能分化出来，让给了专业管理人员，科层管理在大学组织中进一步扩大与发展，推动了大学管理的职业化和专业化。现代大学中两类管理系统并存的格局自此最终形成：一种是新接入的“以行政管理系统”为基础的科层管理模式；一种是传统的“以院系学术管理”为基础的专业组织管理模式。由此形成了美国学者伯顿·克拉克所谓的学科和院系矩阵结构。如何让这两类组织各司其职，各尽所能，和平相处，是现代大学治理的基本挑战之一。为了应对这一挑战，英美国家的大学普遍采用两院制治理模式。所谓两院制治理模式，就是大学的最高决策机构有两个，一个是大学董事会，一个是大学评议会；前者负责大学财政事务的决策，后者负责大学学术事务的决策。大学董事会主要由大学之外的人员组成，社会名流、企业领袖、校友代表、政府官员构成了大学董事会的大多数。大学评议会主要由教授代表组成，体现了古老的教授治校的理念。这种治理模式是一种“横向分权”的制度安排，强调大学权力在各相关群体之间分配，其核心是学术权力与行政权力的分立。欧洲大陆的大学则采用政府直接控制与基层讲座自治相结合的治理模式，在保留对行政事务控制权的基础上，政府把学术事务的管理权直接授予大学的基层学术组织（讲座），这实际上也是一种横向分权，其核心也是学术权力与行政权力的分立。

1980年前后，西方发达国家的高等教育进入普及化阶段，高教规模巨大，政府和社会支持高等教育的力度不断下降，大学经费负担从以政府和社会为主转向以学校、学生为主。学生买方市场由此形成，生源竞争激烈。在这种背景下，西方兴起了新公共管理运动，市场机制被引入高等教育领域。随着自由主义理念和学术资本主义的全球扩散，大学继续沿着科学管理模式向前发展，科层制度和管理专业化在大学占统治地位，传统的学术管理领域不断萎缩。英美大学的学术和行政两院制治理模式面临挑战。1971年，多伦多大学率先从两院制治理模式转变为一院制治理模式［8］。一院制治理模式强调将学术与行政的决策权和职责结合在一起，归于大学治理委员会（Governing Council）。作为一种相对集权的大学治理模式，一院制治理模式强化了行政团队的资源调配权，校长及副校长获得完全的自主权去决定如何分配资源，这有利于减少作出预算的时间，提高决策效率。值得注意的是，新公共管理运动对世界两大高等教育体系的大学治理模式均产生了巨大影响。传统欧陆模式，学校层面治理能力很弱，受政府强力控制和基层学术寡头的制约，大学治理委员会表现出优柔寡断和无效治理。在新公共管理运动的推动下，欧陆大学开始强化学校层面的治理，校长和大学治理委员会负责大学战略决策，大学层面的治理能力和管理能力在不断加强。传统北美模式，学校层面的治理能力强大，以校长为核心形成强大的中心控制，大学评议会起到重要的制衡作用。在学术资本主义的影响下，行政集权在进一步强化，新成立的大学治理委员会不愿意吸收教师代表，大学评议会的功能日渐弱化，甚至被取消［9］。时至今日，世界两大高等教育体系的大学治理模式正呈现出如下共同趋势：第一，强化了科层制和中心行政管理的作用；第二，学术人员在大学决策中的作用不断下降；第三，强调大学的经济功能，引入公司治理模式，外部成员进入了大学治理委员会。在新的治理框架下，学术人员失去了学校层面的控制权，转向守护基层学术组织的控制权。事实上，学术人员在基层学术组织依然拥有足够大的权力，但对学校政策制定的影响微乎其微。也正是在这个意义上，伯顿·克拉克指出大学组织的特点是底部沉重。“与其他组织生活方式相比，学术权力结构的基本特征是底部沉重，影响弥散和决策渐进。”［10］由此可见，学术与行政的权力关系正由横向分权演变为纵向分权，大学治理要处理的主要矛盾也由横向的“组群之间的权力冲突”演变为纵向的“学校与基层学术组织之间的权力冲突”，基层学术组织自治问题日益凸显。

如何抑制基层学术组织“内部人控制问题”是西方建立现代大学制度的中心问题。在处理这个问题上，北美模式强调通过重建基层学术组织的管理能力来平衡底部力量，部分干预基层组织的学术自治。在北美模式中，大学官僚化和董事管理制度在整个学校的控制中经常是决定性的，能够约束基层学术组织的自治，使之不仅仅是学院式控制的中心，而且成为一级行政单位。在这种制度安排中，系主任不再由同事选举产生，而由教务长或治理委员会任命。他们不再被视为学术人员，而是被看成管理专家，他们的角色是平衡基层学术组织利益和授权机关（学校高层）利益。欧陆模式主张削弱基层学术组织的治理能力，强化学校层面治理委员会和核心行政机构的功能，实现更加集中化的决策，削弱讲座教授的权力。用学校层面的权力来制衡基层寡头的权力［10］。

三、从“高教法”到“大学法”：大学章程与中国大学治理现代化

完善公办高校内部治理结构是建立中国特色现代大学制度的关键。多年来，中国公办高校内部治理改革进程缓慢。究其原因，主要有两个方面，一是政府与大学之间的关系没有理顺；二是大学内部的政治权力、行政权力和学术权力之间的关系没有理顺。因此，中国建立现代大学制度在宏观上表现为理顺政府与大学之间的关系，全面理解和把握公办高校作为法人实体所应具有的权力和责任；在微观上表现为理顺大学内部的政治权力、行政权力、学术权力之间的关系，在党委领导下的校长负责制框架内完善内部治理结构。两者实质上是一种同构关系，宏观层面的政事不分导致微观层面的党政不分、政学不分。事业单位改革要求公办高校与政府主管部门理顺关系和去行政化，建立法人治理结构，规范公办高校中的党政关系以及行政与学术之间的关系。在这种背景下，教育部出台了《高等学校章程制定暂行办法》，从指导大学章程制定入手，推动建立公办高校法人治理结构。

党政关系问题是完善公办高校法人治理结构的首要问题。党委领导下的校长负责制是《高等教育法》所确认的法定治理结构。在这种治理构架下，高校党委既是党的组织，也是学校的权力机构。党委常委会在一定程度上发挥学校治理委员会的作用，党委负责“三重一大”事务的决策，起着与西方大学治理委员会相同的作用。校长负责施政、执行以及担负着学校常规决策工作［11］。因此，完善高校法人治理结构需要在治理委员会与党委常委会之间建立起某种适当的制度联系。建立高校治理委员会和党委常委会“双向进入制度”是一种务实的选择，它有利于落实党委领导下的校长负责制和规范大学中的党政关系。所谓“双向进入制度”，是指党委常委会全体成员整体进入大学治理委员会，大学治理委员会的关键人员进入党委常委会。这种制度安排包括如下几个方面：第一，党委常委会组成人员整体进入高校治理委员会，并在治理委员会中过半数，以体现“党委领导”。为了确保党委对大学治理委员会的政治领导和决策核心作用，在重大问题的决策上，党员干部在治理委员会中应是“一个声音”［11］。第二，赋予书记、校长在大学治理中的角色。党委书记兼任大学治理委员会理事长，全面负责大学理事会各项工作；校长担任大学治理委员会副理事长。第三，实行多元共治。大学治理委员会席位应由校内外各利益相关群体的代表担任，包括政府代表、校友代表、社会人士代表、教师代表、学生代表、行政人员代表等，以彰显“民主管理”精神。第四，教师代表应在大学治理委员会中占有较多席位，除了党委代表的席位之外，教师群体的席位应仅次于党委代表的席位，而大大超过其他成员的席位并享有特殊提案权，以体现“教授治学”理念。第五，校长领导的行政系统是执行机构，执行大学治理委员会所做的各项决策，是为“校长负责”。在这种治理构架上，党委和校长不再是职责模糊不清的“横向分权”关系，而是大学内部治理结构中的不同层次关系，即“纵向分权”关系。党委属于决策机构，党委书记担任董事长的制度设计，清楚地勾画出党委书记主要职责是在意见综合和决策过程中发挥总体协调作用；校长属于执行人员，大学治理委员会作出的决策，校长及行政管理系统应坚决贯彻执行［11］。

学术权力与行政权力的关系问题是完善公办高校法人治理结构的主要问题。长期以来，学术权力与行政权力之间的矛盾成为无解的教改难题，这一问题表现在三个方面：一是公办高校行政化。行政化对外表现为公办高校依附于政府，失去自主性；对内表现为过分强调教育的政治功能，复制政府机关的科层制管理模式，以行政管理方式对待学术问题，学术人员从行为甚至到思想观念都发生了错位，高校“官本位”盛行。二是学术力量微弱。学术人员很少或基本上没有参与学校重大学术问题决策的机会和渠道。基层学术组织缺乏教授治学氛围，教师及其他学术人员的积极性、创造性被扼杀。学术权力在意见综合过程中的松散特征和经常性的“专业分歧”更加剧了这种状况［11］。三是行政权力对学术权力的侵蚀。行政力量一统天下，没有给学术力量留有空间。教授会、学术委员会等高校学术机构成为了行政机构的附庸，行政评价取代学术评价。针对上述问题，中国学界开出了“大学去行政化”的药方，提出强化学术委员会的决策职能，并要求行政人员集体退出学术委员会。然而，这种药方在实践中收效甚微。行政人员集体退出学术委员会后，学术委员会的决策更没有实现的可能性，学术委员会有沦为自娱自乐“清谈馆”之虞。这是因为这种改革主要基于“横向分权”的理念，它忽视了行政决策与学术决策都必须由同一套行政系统来执行的事实。作为底部沉重的组织，我们认为大学学术权力的大本营不是学术委员会，而是基层学术组织；学术权力与行政权力之间的矛盾不是校长与学术委员会之间的矛盾，而是学校高层与基层学术组织之间的矛盾。因此，中国公办高校法人治理结构改革思路必须作战略性调整，必须由“横向分权”走向“纵向分权”，重点是确立和实现基层学术组织自治。这种改革思路与国际大学治理变革的趋势是一致的，与党政关系不同，学术权力与行政权力的矛盾只是一个管理技术问题。值得指出来的是，中国公办高校的“横向分权”问题属于“高教法”调整范围，“高教法”所确立的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”旨在解决“横向分权”问题。换句话说，“横向分权”的治理结构是由四种制度构成的：一是党委领导下的校长负责制，二是校长及校长办公会议制度，三是学术委员会制度，四是教职工代表大会制度。中国公办高校的“纵向分权”问题才是大学章程应该调整的范围，遗憾的是，从当前官方所发布的六个大学章程来看，没有一个大学章程关注了高校内部的“纵向分权”问题。

随着高校内部治理改革的关注点从“横向分权”转向“纵向分权”，中国特色现代大学制度建设的重心也应该由“高教法”转向“大学章程”。如果说“横向分权”的主要工作是建立合议性决策机构，那么“纵向分权”重在建立高校内部管理构架。当前中国高校内部管理构架存在严重缺陷：一是校院两级权责关系不对等。权力过于集中学校高层，院系等基层学术组织基本处于无权状态，形成了“倒金字塔”式的权力结构。权力上移，责任下移，严重抑制了基层学术组织的活力。二是科层管理机构膨胀。权力集中带来的必然后果是学校机关部处机构臃肿、人浮于事。权力在学校高层流转，各种职能机构叠屋架床，效率低下。三是问责机制缺失。高校权力不受监督和制约导致权力的滥用和腐败。高度集中在学校层面的财权、物权、招生权、人事权成为腐败者牟取私利的工具，极易引发高校职务犯罪。完善高校管理构架的关键是形成良好的管理层级和问责制度。作为底部沉重的组织，高校建立管理层级的首要原则是：必须由最有资格的人来决策以及对相关事务的处理应当在最低层次上作出决定。纵观世界通例，公办高校管理一般具有四层结构：第一，政府主管部门。主要负责拨经费，规定学校的任务和责任。根据大学章程，政府有监督高校的权力和职责，但不能干预高校的具体事务。第二，大学最高决策机构。国外通常是由利益相关者组成的董事会。董事会的主要任务是遴选校长，批准大学发展战略，监督校长执行董事会决策。第三，行政执行团队。行政团队包括以校长为首的高层管理人员、行政职能部门负责人和院系负责人，他们有权分配资源，负责教学和科研。校长对任命高层管理人员和院系负责人有很大权力。第四，教师代表组成的各种委员会。各国大学章程规定，教师有参与各种议事会的权利和义务，对大学和院系的重要人事任免发表意见，对大学的战略规划和重点学科建设提出建议［12］。

由于中国已有“高教法”，大学章程的制度创新空间就有限度。大学章程最有可为的空间是调整学校高层和基层学术组织之间的权力关系。学术权力和行政权力的失衡在中国主要表现为公办高校权力集中在学校高层，基层学术组织缺乏办学自主权。为了彰显学术权力，有必要确立基层学术组织自治。只有扩大基层学术组织的自治范围，才能充分调动院系和广大教师的积极性，激发基层学术组织的活力。从动态运行的角度来看，意见表达和意见综合是学术治理过程中的开端。学术治理过程一般包括意见表达、意见综合、决策、决策的执行、监督、评估反馈等环节。在高校基层学术组织，从来不缺乏意见表达的意愿和渠道，意见表达运作比较充分，但是意见综合却没有合适的渠道和平台［11］。实际上，由于高等教育组织固有的弥散性和“专业壁垒”，基层学术组织越分越细，各利益主体的意见和要求很难总结和概括。与国外相比，中国公办高校基层学术组织众多，学院数量少则 20、30，多则 40、50，学科覆盖面窄，不利于意见综合和学科交叉。为了解决学科整合和意见综合问题，中国公办高校兴起了学部制改革。学部制是指针对大学学科布局分散、管理跨度大的问题，在校、院两个层次之间增加学部一级组织机构，以整合学术资源，促进学科交叉融合，强化学术治理中的意见综合。中国大学治理现代化应该以学部为制度载体，将事权、人权、财权授予给学院、学系、研究所等基层学术组织，使基层学术组织拥有一定的办学自主权。北京大学、武汉大学、浙江大学等大学改革的实践表明，推行学部制改革的公办高校，凡是保持高层集权不变，而将基层权力上移学部的大学，基本上没有成功的案例；凡是保留基层学术组织的权力，并将高层权力下移学部的大学，基本都取得了积极成效。这是因为后者有利于彰显学术权力，扩大了基层学术组织的自治范围。

四、结语：法人治理与制度创新

建立公办高校法人治理结构是一项重大的制度创新。随着中国逐步由计划经济体制向市场经济体制转变，自20世纪80年代以来，针对公办高校的集权管理体制进行一系列的改革。这些改革的核心是放权。通过改革，逐步确立了公办高校的法人地位，激发了学校的办学活力。但由于公办高校没有建立良好的内部治理结构，出现了公办高校受少数“内部人”控制、不合理的小团体利益膨胀、大面积的职务犯罪、不同程度上偏离公益目标等问题［13］。产生这些问题的根源在于，尚未真正理顺政府与公办高校之间的关系以及公办高校内部的权力关系，导致公办高校制度能力低下。通过建立健全以治理委员会和管理层为主要构架的法人治理结构，确立治理委员会的决策地位，并让各利益相关者参与大学治理委员会，是将政府对公办大学单一的行政管理改变了多元共同治理的重要制度创新［13］。

完善公办高校法人治理结构既是制度创新的结果，同时又需要进一步的制度创新。从“管理”走向“治理”是社会管理变革的必然要求，需要政府创新体制机制来适应这种需求。作为社会治理的重要组成部分，中国高教治理改革的核心是提高公办高校的制度能力。提高社会机构制度能力的关键是政府赋权于社会，给它们更大的制度空间。政府应该鼓励和帮助公办高校制定大学章程和探索现代大学制度，使它们有能力承接政府下放的权力和责任。从某种意义上说，中国社会并不缺乏创新精神，中国的问题是社会所进行的各种制度创新或实践创新，大多被现存的体制所扼杀。因此，要通过顶层设计来保护和大力扶持公办高校的制度创新，把强化顶层设计与尊重基层首创精神协调起来，坚持“自上而下”的改革与“自下而上”的改革相结合。章程是法人治理的制度载体，推动大学章程建设对提高公办高校的制度能力具有十分重要的作用。

规制大学权力运行是大学章程的功能定位。大学章程是连通国家法律和学校内部规则的中介，是大学法人治理的“宪章”。大学章程具有如下几个特点：第一，从形式上看，大学章程是政府与公办高校签署的一份行政契约，通过契约明确政府与公办高校的权力和职责。大学章程会同有关法律，厘清了公办高校和政府及其他社会组织的界限，明确了公办高校自治空间和自主权的范围。第二，从内容上看，大学章程既是办学许可证，也是治理委员会和管理层的运行规则。作为办学许可证，大学章程是法人存在的依据和标志，包含着公办高校从设立、运行直到终止的全过程。作为治理规则，大学章程是治校总纲。治理规则包括董事会会议规则、监事会工作程序、行政负责人管理制度、治理信息披露制度等。第三，从效力上看，大学章程是法律的延续，对政府、公办高校、理事、管理人员等均具有约束力。大学章程既具有内部效力，对学校成员有约束作用；又具有一定的外部效力，对政府行为具有约束作用。建立中国特色现代大学制度必须坚持“依法立章、依章治校”。

有道君子，以为然否？

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16（1）.

［2］张崇和.建立健全公益机构法人治理结构是一项重大制度创新［J］.中国机构改革与管理，2013，（7-8）：6-7.

［3］周光礼，张芳芳.全球化时代的大学同构：亚洲大学的挑战［J］.高等工程教育研究，2012，（2）：73.

［4］朱光明.试论完善事业单位治理结构的基本原则［J］.理论学刊，2010，（3）：97-100.

［5］朱光明.政事分开与事业单位改革的路径选择［J］.政治学研究，2006，（3）：113.

［6］大卫·阿厦里纳.转型期和国际化时代下的大学治理［J］.中国机构改革与管理，2013，（7-8）：19.

［7］周光礼.中国公立研究型大学法人治理结构改革——基于华中科技大学的案例研究［J］.中国人民大学教育学刊，2012，（3）：21.

［8］周光礼.大学治理模式变迁的制度逻辑——基于多伦多大学的个案研究［J］.高等工程教育研究，2008，（3）：57.

［9］周光礼.走向高等教育强国：发达国家教育理念的传承与创新［J］.高等工程教育研究，2010，（3）：74.

［10］伯顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］.杭州：杭州大学出版社，1994.

［11］朱光磊，于洋.决策同心圆：关于规范大学“党政关系”的一个建议［J］.中国机构改革与管理，2013，（7-8）：12-17.