王 伟，高 雅

(1.济南市行政学院，济南250100;2.吉林大学珠海学院，广东珠海519041)

《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》的颁布，使得我国逐步形成了“一案三制”为核心的应急管理体系，“一案”即指制定修订应急预案，“三制”即指建立健全应急的体制、机制和法制。为了加强对基层的管理和指导，国家在2007年发布了《关于加强基层应急管理工作的意见》(下简称《意见》)，强调要在三年内，完成“横向到边、纵向到底”的预案体系建设，完善基层应急预案体系，提升基层民众危机意识和自救能力，提升基层应对各类突发事件的能力。近年来，基层应急管理的水平和能力有了较大提高，但也存在着一些亟待解决的问题，本文拟对此做一些探讨。

一、基层应急预案的特点、体系结构及其重要性

(一)基层应急预案的特点

基层应急预案作为一级预案，既具有应急预案的通性，如具有假设性、应急性、程序性、规范性、可操作性、动态性等特点，同时也有着其特殊性，具有一些比较特殊的特点。其特殊性突出表现在:基层的应急预案更加强调预案的可操作性、预案表述语言的易懂性、预案主体责任的明确性、危机事件先期处置的时效性、危机发生后响应程序的简要性等。对此，天津市关于全面加强基层应急管理工作的意见强调:基层应急预案建设，初期应充分调动公众的积极性，加强社会参与;预案编制内容要侧重预警信息、先期处置和善后措施，而整体的应对流程应由上级部门统一协调;预案后期管理要明确宣传和演练措施。

(二)基层应急预案的体系结构

《意见》在定义应急管理预案中的管理职责时，一般会界定在基层党政组织机构、基层群众自治组织以及基层企事业单位三类。若从基层应急预案体系组成单位的重要性和隶属关系来分，又可以划分为四类:一是县级人民政府和社区、居委会、村委会等基层政权组织及其指导下的群众自治组织;二是特殊企业，比如石油、化工、水电、通讯、金融等关系群众基本生活的特殊行业或企业;三是人口密集度比较高的特殊场所，比如各类学校和医院;四是其他企事业单位。

(三)基层应急预案的重要性

1.基层应急预案是应急管理各环节的关键组成部分。应急管理是一个从预防监测到救援处置再到恢复重建的循环过程。在这个过程中，基层可能是需要最早面对突发事件的。只有做好基层的应急预案工作，才能更有效而科学地处置突发事件，为整个突发事件的处置打好基础，并引导后续工作规范进行。也就是说，科学有效地加强基层的应急预案建设，是加强应急管理的一个基础环节，并对其他环节具有指导、规范作用。［1］

2.加强基层应急管理是时代要求。十八大提出要把人民群众的利益放在最重要的地位，而作为与人民群众联系最紧密的基层，是承受和应对各类突发事件、力争把损失降低到最低限度的重要主体。在应急管理的前期工作中，基层单位有着得天独厚的便利条件，可以利用已经建立起来的良好群众关系，广泛发动基层群众参与到风险要素的分析、应急预案与实施细则的制定、应急人员与应急物资配置、志愿者队伍的组织等方面的建设中来。当突发事件发生时，专业的处置救援力量是需要时间才能参与到实际应急管理处置中来的，而基层力量恰好可以在这个空白的时间段先期开展一些必要的处置和救援，为整个事件的有效处置赢得时间。此外，要提升全民的危机意识，宣传的重点也要定位于基层。只有全面提升广大基层民众的危机意识，才能不断提升我们整体的应急管理水平。

3.基层民众对公共安全需求髙涨。近十几年来，世界各地各种突发事件频现，从而引发了各国民众对既有应急预防体制和公共安全服务的高度重视，对自身周边区域内防灾抗灾能力的需求也不断增加。我们党要提高执政能力建设就不能忽视在突发事件中对政府及其工作人员应急处理能力的培养。只有做好了基层应急管理预案，我们才能让群众住得舒心，过得放心。

二、我国基层应急体系建设的现状和存在的问题

当前，我国基层工作人员的应急管理理念还比较落后，“重救轻防”的意识还广泛存在，并且，长久以来基层民众过度依赖于政府，民众自身的应急意识十分薄弱，这也使得基层预案的可操作性无法得到实践的切实检验。因此，我们现阶段的基层应急体系建设还存在着诸多的不足和问题。

(一)基层应急管理预案体系划分比较混乱

根据规定，基层应急预案编制工作的指导单位是各级人民政府和有关部门，基层应急预案的管理单位是县级人民政府及其有关部门。但是在实际工作中，很多企事业单位直接受其上级主管部门的管理，并不隶属于政府。这就使得我们的预案体系比较混乱，难以实现一条线的垂直管理，这无疑加大了预案有效管理的难度。

(二)没有专门的预案管理部门

在现阶段，我们基层的街道办事处一般是没有设立专门的预案管理部门的，专门的预案建设人员配置也就无从谈起。在很多的企事业单位中，往往是用职能相近部门兼管应急管理工作，比如安监科、保卫处等等。这种情况的存在很大程度上会降低预案建设的完整性和科学性，从而使得基层应急预案建设更多的是形式主义，走过场。

(三)应急预案的演练往往流于形式

绝大多数基层单位很少进行应急演练，即使有些进行应急演练的单位也往往以宣传性和演示性为主。重视“演”忽视“练”，将“演习”变成了“演戏”。本来，应急预案演练的目的在于检验预案的可操作性、检验相应队伍的实际操作能力，磨合各个单元的配合与联动，而如果在演练的过程中敷衍，不能进入实战状态，将导致演练各个环节脱节，信息传输错乱，甚至造成参演人员、部门建立与预案流程大相径庭的错误应对模式。

(四)法律法规建设相对滞后

我国应急法律体系还处在一个逐步完善发展的过程中，尤其缺少针对基层应急管理工作的专项法律法规，从而使得政府在基层应急体系建设中对于基层单位的约束力和强制力不足，造成了一些基层单位要么不根据具体实际因地制宜地制定应急管理规划，而是一味地照抄上级规划条文;要么是以各种借口抵制应急预案的建设。这也成为影响基层预案科学建设的重要原因。

三、提升我国基层应急预案建设的途径

应当承认，西方发达国家在加强基层应急预案建设方面是有很多先进经验的，我们要从国情和出发，学习先进经验，循序渐进地推进我国的基层应急预案建设。具体途径包括:

(一)明确基层预案建设责任主体

在基层应急预案建设中，要以县、镇两级为重点，依托村(居)、企业，重点加强村庄、社区、学校、企业的预案建设。基层政权组织应加强与专业部门的协调配合，理顺应急信息的传递渠道，强化对群众自治性组织的指导，调动群众自治性组织对应急预案建设的积极性，发挥其积极作用;要发挥舆论的导向作用，加强对基层民众应对突发灾害的宣传教育，普及应急预防知识，营造良好舆论氛围;要鼓励企事业单位做好与基层政权组织的主动联络，并加强与专业部门的对接。总之，要明确基层预案建设的责任主体，深入掌握区域情况与特点，积极与各方建立“伙伴关系”，协同各个成员单位共同建设预案，建立完善的区域应急物资储备体系，加强应急保障。

(二)完善多方参与的专业化预案建设队伍

在预案建设准备期，邀请风险管理、应急管理的专家，经验丰富的同志加入预案建设队伍，以弥补基层应急工作人员专业性、经验性的不足，增强基层预案编制的科学性和可操作性。要充分调动基层民众的积极性，广泛听取基层民众意见，深入了解实际情况，引导民众积极参与预案的制定、宣传、演练、评估与推广。要完善志愿者队伍建设，将志愿者融合到应急管理的各个环节，由点及面地将应急意识融入到日常管理工作中，不断提高基层应急管理的水平和效率。

(三)采用多种方式，加强预案的宣传与培训

要将危机管理知识和防灾救灾技能的教育纳入基层宣传教育范畴，以群众喜闻乐见的方式、通俗易懂的语言，通过开设相关课程，并充分利用图书、杂志、宣传板、网络等，进行经常性的、广泛深入的宣传教育;要强化对公众经常性的危机培训，普及灾害预防、灾害发生后的自救、互救等基本知识，不断提升公众防灾救灾的基本技能，提高整个社会应对危机的心理承受能力和危机处理技能;要吸纳公众和相关社会组织积极参与，有针对性地进行危机处置演练，提高各相关方应对危机的操作能力。

(四)不定期突击进行基层预案的应急演练

预案建设的目标首先应该是增强忧患意识;其次是掌握安全知识;最后是能将知识转化为技能。为此，就必须结合实际，有计划、有重点地组织相关部门对相关预案进行演练。预案演练的重点在于时效性和针对性。因此，各单位要结合有关突发事件的特点，以实战的姿态，协同配合，全员参与，依据预案的要求，严格按照应急处置、应急保障和救援的程序，重点演练应急组织指挥、群众紧急疏散、自救互救、避难场所安置管理等内容，锻炼志愿者队伍。此外，在每次演练之后，要及时对演练的实际情况进行总结，发现问题，有针对性地进行整改，进一步修订完善预案。

［1］钟开斌.“一案三制”中国应急管理体系的基本框架［J］.南京社会科学，2009(11).

［2］顾林生.国外基层灾害应急管理的机制评析［J］.中国减灾，2007(6).

［3］薛澜，张强，钟开斌.危机管理，转型期中国面临的挑战［M］.北京:清华大学出版社，2003.

［4］陈国华，张新梅，金强.区域应急管理实务——预案、演练及绩效［M］.北京:化学工业出版社，2008.

［5］高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展［J］.中国行政管理，2008(11).

［6］廖方，李晶晶.危机管理中的一案三制——清华大学公共安全研究中心主任、中国工程院院士范维澄先生访谈［J］.新资本，2009(2).

［7］威海市人民政府应急管理办公室.基层应急管理工作的调查与思考［J］.中国应急管理，2011(2).

［8］北京市突发事件应急委员会办公室.防灾减灾从我做起，应急管理从基层抓起［J］.中国应急管理，2011(8).