张瑞美，尹明万，张献锋，闫 莉

(1.水利部发展研究中心，北京 100038;2.中国水利经济研究会，北京 100053;3.中国水利水电科学研究院，北京 100038;4.上海市水务规划设计研究院，上海 200232)

1 水权流转的相关概念

流转是指某物(包括有形的和无形的物)在不同时间、地点和主体间的流动转移。流转形式可以多样，既包括具有明显市场特征的交易，也包括具有无偿特征的赠与、遗传和继承等。

水权流转是指涉水权利作为一种用益物权在不同主体之间的流动转移，主要是指所有权与使用权分离后水资源使用权的流动转移。鉴于水权这一标的物的特殊性，赠与、遗传和继承的事例鲜有发生，本文只关注具有一定市场特征的水权流转。

在实践中，具有一定市场特征的水权流转概念并不统一，主要有水权转让、水权交易、水权转换。3个概念的共同点是均引入了市场机制。不同的是强调重点不一样:转让强调合法性和市场特点;交易强调水市场;转换强调用途变化。目前，在理论研究、制度建设及管理实践中，这些概念尚未完全统一。为兼顾不同地区、专家和学者的习惯，本文仍依各地实践的习惯称谓。

2 水权流转进展情况

2.1 相关法律依据

2.1.1 国家层面的相关规定

《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》、《关于水权转让的若干意见》、《水权制度建设框架》均明确积极推进水权转让。《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》对取水权变更手续作了规定。2011年《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求:建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。2012年党的十八大明确提出:积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。

2.1.2 流域和地方层面的相关规定

2004年黄河水利委员会出台了《黄河水权转换管理实施办法》(试行)，并于2009年修订。该办法明确了转换对象、范围、转换原则、审批权限与程序，转换期限与费用，技术文件编制要求等内容。

宁夏回族自治区出台了《黄河水权转换实施意见》、《水权转换实施细则》、《水权转换资金使用管理办法》、《宁夏回族自治区节约用水条例》、《宁夏实施〈水法〉办法》等，明确了转换双方的责、权、利。内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区农业节水灌溉条例》和《内蒙古自治区实施〈水法〉办法》、《关于黄河干流水权转换实施意见(试行)》，明确规定了转换条件、审批程序和价格等。此外，张掖市《节约用水管理办法》、酒泉市《关于深化水权制度改革推行差别水价的指导意见》、宝鸡市《水权转换管理暂行办法》、榆林市《水权转换管理办法》、泸州市《取水权转让管理办法(试行)》也都做了相关规定。

2.2 实践情况

近年来，我国水权流转实践不断深化，老的典型不断完善，新的典型不断涌现，实践经验不断丰富，试点不断扩大，从发达的东部地区逐步向欠发达的中西部地区扩展，水权流转取得了很大进展。

浙江省率先开始探索尝试。1999—2003年，余姚与慈溪、东阳与义乌、绍兴与慈溪先后实施了水权转让［1-2］。21世纪初，黄河流域开始探索黄河取水权转让试点工作，率先在内蒙古自治区和宁夏回族自治区开展试点工作［3-4］。黑河流域和石羊河流域也出台了相关政策鼓励水权转让，张掖出现了农户间用水额度交易，武威、金昌也积极探索了水权转让。2011年，《关于深入实施西部大开发实践的若干意见》明确了在甘肃、宁夏、贵州开展水权交易试点工作。

总的来说，水权流转还处于初步阶段，转让类型和模式还较少，转让范围还只限于局部地区，转让总水量还不大，转让过程中还存在着流转制度建设尚不完善、定价机制有待健全、权益保护和补偿亟须加强等问题。

3 水权流转典型模式

梳理我国水权流转实践，大致可分为区域间的水权流转(Ⅰ类转让)、区域内农业用水向工业用水的转让(Ⅱ类转让)、农民用水户间的转让(Ⅲ类转让)3种类型。

3.1 区域间的水权转让模式(Ⅰ类转让)

Ⅰ类转让主要发生在水资源量相对富余地区与相对短缺地区之间，主要发生在一个省级行政区域内，以浙江省东阳—义乌、余姚—慈溪和绍兴—慈溪的案例(以下统称浙江省案例)为典型。

3.1.1 主要做法

b.签订较完备的合同。水权流转是经济行为，必须以合同为基础，合同内容要完备，权、责、利约定要合理、合规，具体环节的规定要具有可操作性，未来发展变化的规定要有一定灵活性。浙江省案例在转让合同签订后，从转让费用的支付、输水工程建设管理、供水计划落实、水质保护等环节，争议相对较少。

c.坚持共同协商。浙江省案例不仅从当时情形看是双赢的，而且从后来实施情况看效益也是显著的。虽然实施过程中也有新情况、新问题出现，但双方坚持共同协商。各流转项目不仅坚持了下来，部分项目还将续期实施。

3.1.2 主要特征

a.Ⅰ类转让不仅取水权发生了转移，实际用水地区和用水效益也发生了转移，涉及问题相对复杂，处理不当可能会引发水事纠纷。

b.转让期限相对较长，一般为10～40年，有长期风险的可能。

c.转让是双方意愿，市场经济规律的特点相对明显，但仍由代表各自利益的政府水行政主管部门主导谈判和决策。

d.定价方法具有一定的市场机制特点，双方各自核算成本与收益后协商议价。

3.1.3 存在的问题

a.初始水权尚不明晰。初始水权明晰是转让的基础。但浙江省案例所在河流均未开展水量分配工作，因此外界对转让的合法性、法律依据一直提出诸多异议。

（二）用时政材料激发学生思考。例5：在复习《政府权力的行使和监督》一课时，例举国家欲在各地区设立国家监察委员会这一机构，普及了该机构的性质、职能，并设问：“国家为什么要成立此机构？说明什么问题？你是支持还是反对，又是为什么？”学生讨论热烈，纷纷表达自己的观点，这样就把所学的知识很自然的运用于解读社会热点了。

b.转让合同尚欠缜密。虽然转让双方都签订了转让合同，但部分内容还存在欠缜密的地方。以东阳—义乌为例:转让期限定为永久，超过了承诺能力;静态价格法的定价机制和“每年预留5000万m3供水量”的约定，缺乏前瞻性和灵活性。

c.未考虑对第三方的影响和生态补偿。浙江省案例均未明确对第三方影响及生态补偿的相关规定。东阳—义乌转让项目实施后，从横锦水库到义乌市的输水隧洞长30.52 km，建成后沿线附近地区地下水可开采量大幅减少。2011年，东阳取水口与义乌出水口水量相差1100万m3。这样便产生两个问题:义乌市意外多获得的水量，是否应算作东阳市多转让的水量并给予适当补偿;农民的损失由谁补偿。

3.2 区域内农业用水向工业用水转让模式(Ⅱ类转让)

Ⅱ类转让发生在水资源短缺地区，多为农业用水向工业用水流转，以宁夏和内蒙古地区为典型。

3.2.1 主要做法

a.制定政策法规。在水利部和黄河水利委员会相继出台指导意见和水权转换实施办法后，宁夏和内蒙古两区根据各自实际情况分别制定了本区黄河干流水权转换实施意见，明确规定了转让条件、审批程序和定价机制等，规范和推动了转换工作。

b.明晰初始水权。1987年，《关于黄河可供水量分配方案报告的通知》(国办发［1987］61号)明确了沿黄各省和有关省区的水量分配方案。在此基础上，宁夏和内蒙古自治区将初始水权逐步分配到盟市、区县，为水权转让奠定了基础。

c.编制转换规划。宁夏和内蒙古两区组织编制了黄河水权转换总体规划，并由黄河水利委员会正式批复。总体规划提出灌区节水潜力主要包括工程节水和种植结构调整、管理运行及灌水技术节水3个方面，通过分析计算引黄灌区节水量，确定了各灌区近、远期可转让水量。

d.加强政府宏观指导与监督。水权转换涉及工业、农业及农民切身利益等问题，情况较为复杂，需要政府相关部门加强宏观指导与监督。宁夏和内蒙古自治区坚持把总量控制、不增加用水总量作为基本原则;强化水权转换总体规划、转让节水工程可行性研究和建设项目水资源论证等基础性工作;加强监督管理，严把审批关，严格资金管理。

3.2.2 主要特征

a.Ⅱ类转让主要发生在水资源短缺地区的区域内部，只是取水权发生了转移，实际用水地区未发生变化，新增用水效益还是在本区域内。转让可以一定程度上缓解区域内缺少富余取水权与经济社会发展需要新增取水的难题。

b.转让期限较长，一般为20～30年。

c.行政主导色彩较浓，地方政府规定了水权转让费所包含的内容和计算方法;作为转入的工业企业只有选择是否接受的权利，无讨价还价的能力。

d.转换必须依靠农业节水，费用构成中节水工程措施的建设、更新和运行费占主要部分。

3.2.3 存在的问题

a.转换模式单一。目前开展的项目多为引黄灌区干渠砌护改造，以工程节水为主，实施农业节水-工业用水的点对点模式，转换模式较为单一。

b.法律法规不健全。虽然已出台了诸多法规文件，但政策配套仍相对滞后，实践中出现的一些新问题，还缺少相关依据。如水利部《关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知》规定黄河水利委员会限额以上取水许可审批。实际上，宁夏和内蒙古自治区所有的水权转换项目都由黄河水利委员会审批，并办理取水许可，致使自治区审批、核准的转换项目处于困境。

c.价格形成机制不健全。按照批复的可研报告，更新改造费用按当前价格标准计算，但更新改造工程需要在节水改造工程运行15年后实施，物价上涨较快，15年后实际更新改造费将远超过可研报告中的数值。另外，转换费用构成中的风险、利益及补偿等费用也还缺乏规范的计算方法。

3.3 农民用水户间转让模式(Ⅲ类转让)

Ⅲ类转让主要发生在同一区域相邻农户之间，以甘肃等地为典型。

3.3.1 主要做法

a.明确区域取水总量控制指标。明确并细化各区域取水总量控制指标为水权转让提供了有利条件。甘肃省编制了《甘肃省行政区用水总量控制指标》，将全省控制指标分解到14个地级行政区，各市州也正在将控制指标分配到县级，县级将进一步细化到行业和具体用水户。

b.积极开展初始水权分配工作。在总量控制指标分解的基础上，进一步明晰了各级行政区和灌区、城镇生活、工业等用水户的初始水权，并制定水权分配方案实施的监测办法、保障措施、政策法规体系等制度。

c.明确交易规则。明确了行政区域间、行业间、用水户三类水权交易的规则，一定程度上促进和规范了水权交易。

3.3.2 主要特征

主要特征如下:①Ⅲ类流转案例发生在相邻农户间，未改变实际用水地区;②水量一般很小，影响较小，具有临时性和灵活性;③转让期限较短，一般在1年以内;④水权转让是双方的意愿，市场经济和人情的成份较重，双方能够平等地讨价还价，但也要考虑邻里情分。

3.3.3 存在的问题

a.政策制度还不完善。虽然制定了诸多政策，但全省范围尚未出台交易范围、年限、价格、程序以及监督管理等方面的相关规定。

b.定价机制还不健全。交易定价以协商为主，市场机制体现不充分，费用构成不规范。

4 建议

a.做好初始水权分配。初始分配是流转的前提，没有初始水权分配作基础，流转工作将会遇到极大的困难，即便勉强实行，也难免会引起种种矛盾甚至利益冲突。因此，科学有序地推进水权流转工作，首先应以初始水权分配为保障。

b.充分发挥市场机制作用。转让的目的是通过发挥经济手段的作用，优化配置水资源，提供水资源利用效率与效益。这就要求充分发挥市场机制作用。①定价机制应该充分考虑市场特点，应在成本投入和合理补偿基础上，适当考虑利润;②要创造双方平等议价的良好环境，应在成本分析的基础上，经双方协商而确定最终价格;③采用动态价格法。在期限较长的流转中，应采用动态价格法，适当考虑长期价格变化趋势或在转让协议中规定某些变化大的转让费用需定重新复核和协商。

c.健全相关政策制度。法律政策保障、地方政府指导和大力支持，水行政主管部门的积极和深入参与，对于水权转让的顺利成行、长期坚持并获得成功必不可少。要在总结实践的基础上，进一步完善相关政策制度(包括转让的原则、审批条件、定价机制、补偿机制、农民利益和公共利益保护机制等)。

d.全力做好节水工作。要做好水权转让工作，节约用水至关重要。在水资源短缺的情况下，所转让的农业用水必须是通过厉行节约获得的水量才可以转让。否则，原有用户不节水或节水较少，新用户又大量增加用水，这种情况只会加剧当地水资源的紧张状况。在促进农业节水工程建设和非工程措施实施的同时，也要促进受让方的新增用水户的节水管理工作，只有这样才能切实提高水资源利用效率，促进节水型社会建设。

e.鼓励第三方和公众参与。基于水的基础性作用，水权流转产生的影响一般较大，因此，在流转的前期酝酿、实施过程及后续监督等阶段，均应鼓励第三方和公众的有效参与。

［1］李晶.中国水权［M］.北京:知识产权出版社，2008.

［2］高而坤.中国水权制度建设［M］.北京:中国水利水电出版社，2005.

［3］水利部水资源管理司.水权制度建设试点经验总结(一):内蒙古自治区水权转换资料汇编［M］.北京:中国水利水电出版社，2005.

［4］水利部黄河水利委员会.黄河水权转换制度构建及实践［M］.郑州:黄河水利出版社，2008.