尹 仑，薛达元①

一、国际相关民族生态政策述评

中国虽然不存在具有殖民意义的土著民族(indigenous people)，但是中国至今仍然保存着许多少数民族社区，当地少数民族一直维持着自己民族的传统文化，保持着传统生产方式和生活方式，他们实际上是那里的原住民，与国际上所谓的“土著和地方社区”(ILC)的概念很接近。[注]薛达元，郭 泺：《论传统知识的概念与保护》，《生物多样性》2009年第2期。因此，国际政府间组织和其他国家关于土著民族地区的生态政策和法规对我国有一定的借鉴意义。

国际上专门涉及土著民族地区生态问题的政策和法规开始于20世纪初期。早期的国际条约，如1911年的海豹公约、1931年的捕鲸管制公约(“CRW”)以及1946年的国际捕鲸管制公约(“ICRW”)，承认了土著民族在其所在国家的责任和义务。1992年联合国《里约宣言》宣布：“由于其知识和传统习惯，土著民族和他们的社区以及其他地方社区在环境管理和发展中起到了重要的作用。各国应承认并适当地支持他们的身份、文化和利益，以使他们能够有效地参与和实现可持续的发展。”同样，21世纪议程也呼吁通过相应的手段赋予“土著民族和他们的社区”权利。[注]U.N.，“Rio Declaration on Environment and Development”，Conference on the Human Environment，1992.http://habitat/igc.org/agenda2l/rio-dec.html.10年后，在地球峰会上，国际社会重申了对土著民族的承诺，并进一步超越了地球峰会的蓝图，制定了可持续发展的行动计划——约翰内斯堡行动计划(“Johannesburg Plan of Implementation”或“JPoI”)。该计划承认并尊重文化的多样性，土著民族参与经济活动和获取自然资源，参与到资源管理和开发过程中是土著民族消除贫困和实现可持续发展的基本前提。该计划也承认，应当在生物多样性保护和可持续利用中发挥土著民族的重要作用。虽然约翰内斯堡行动计划是不具有法律约束力的文件，但表明了国际层面上对制定土著民族生态政策的关注。[注]UNDESA,“Report of the World Summit on Sustainable Development,Plan of Implementation”，2002,http://www.un.org/esa/sustdev/ sdissues/finance/fin-doc.htm.1994年，被国际社会广泛采纳的巴巴多斯行动(“Barbados Programme of Action”或“BPoA”)是第一个在全球层面明确提出土著民族参与可持续管理愿景的国际条约。[注]U.N.，“Report of the Global Conference on Sustainable Development of Small Island Developing States”，1994，http://www.un.org/documents/ga/confl67/aconf167-9.htm.巴巴多斯行动和声明是目前国际层面最强有力的软法律文书之一，行动和声明承认土著民族的需要、愿望和权利，号召建立土著民族参与资源管理的法律和制度。巴巴多斯行动关注传统知识的使用并且承认这样的知识需要得到保护。[注]Declaration of Barbados,supra note 102,Part 1.1,1994.

由于土著民族居住地区保存了世界上大部分陆地生物多样性资源，生物多样性的丧失会对传统文化产生特别深刻的影响。在上述背景下，国际社会制定了生物多样性保护公约(CBD)，并于1993年12月29日生效，它成为全球保护生物多样性的焦点，是目前国际上最受广泛认可的环境公约。CBD的目标是“生物多样性的保护”，“可持续地使用其组成内容”和“公正和公平地分享来自遗传资源的利用效益”。[注]Convention on Biological Diversity，“Parties to the Convention on Biological Diversity/Cartagena Protocol on Biosafety”，1993，http://www.biodiv.org/world/parties.asp.CBD开创了国际范围内保护土著民族地区生态环境和遗传资源的新纪元。2004年，生物多样性公约第七次缔约方大会上通过了阿格维古自愿性准则，要求对在土著和地方社区历来居住或使用的土地和水域上进行的、或可能对这些土地和水域产生影响的开发活动，进行综合的文化、环境和社会影响评估，以尽可能避免或减轻开发建设的不利影响。阿格维古准则的核心是促进开发建设活动中传统知识的保护，将文化、环境和社会影响评估综合为一个进程。作为一个自愿性的准则，它要求各缔约方根据自己国情，在国家和地方层面制定相应的政策和法规，以确保在建设项目的环境影响评价中充分尊重和保护当地民族与生物多样性相关的传统知识。[注]CBD/Decision VII/16，2004，http://www.cbd.int/decision/cop/?id=7753.2001年10月，生物多样性公约在德国波恩达成《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生的惠益的波恩准则》(Bonn Guidelines on Access to Genetic Resources and Fair Equitable Sharing Benefits Arising out their Utilization, 2001), 该准则提供了一个透明的框架来促进遗传资源的获取和公平分享其利用所产生的惠益, 并且帮助各缔约方建立保护土著与地方社区的知识、创新和实践的机制及获取与惠益分享(Access and Benefit Sharing, ABS)制度。波恩准则提出了两个关键程序: “事先知情同意”(Prior Informed Consent, PIC)和“共同商定条件”(Mutually Agreed Terms, MAT)。[注]成 功，王 程，薛达元：《国际政府间组织对传统知识议题的态度以及中国的对策建议》，《生物多样性》2012年第4期。2010年10月，生物多样性公约第十次缔约方大会通过了《名古屋议定书》。《名古屋议定书》的重要内容是加强了传统知识的地位和作用，包括获取遗传资源及相关传统知识的要求(事先知情同意程序)、“共同商定条件”下公平分享因利用遗传资源和相关传统知识所产生的惠益等。[注]薛达元：《〈名古屋议定书〉的主要内容及其潜在影响》，《生物多样性》2011年第1期。

上述国际政府间组织关于土著民族地区的生态政策和法规，对加强中国民族地区的生态环境和生物遗传资源的保护具有重要意义。中国需要加强国家层次的政策制定和立法，以配合相关国际公约的实施。但是截至目前，中国还没有完全和系统的民族生态政策。

二、中国民族生态政策的内涵和意义

简而言之，民族生态政策是民族地区保护和利用生态环境和文化资源的相关政策和法规。民族生态政策是对现行民族政策的加强和完善，是一个将会影响到各民族未来生存发展可持续性的政策。有必要在当代民族地区经济发展与资源开发的背景下尽快制定这一政策，使其成为民族地区实现可持续发展进程中不可缺少的一个政策。

我国制定专门的民族生态政策具有历史文化背景和现行政策基础。

其一，传统民族生态习惯法和制度是民族生态政策的背景。在长期与生态环境的互动过程中，我国各少数民族形成了关于生态环境的观念和信仰、习惯法和制度、传统知识和乡土技术等。因此，各民族社会中都不同程度地客观存在着传统意义上的民族生态习惯法和制度，当各民族和生态环境发生互动关系，就产生了对生态环境的认识、信仰、治理知识、管理技术、规范和法律，这些构成了传统民族生态习惯法和制度的要素。因此，传统民族生态习惯法和制度是各民族文化中长期存在的一种重要构成要素。对今天来说，不同民族、文化和环境背景下产生的传统民族生态习惯法和制度，是民族生态政策得以形成的重要历史和文化背景。

其二，现行相关民族政策可为民族生态政策的制定提供基础。中国历来重视民族地区的生态环境保护，并颁布了一系列涉及民族地区的政策和法规。但我国目前尚未制定综合性的民族生态政策，相关内容分散在各有关民族政策和法规之中，其中最重要的是民族区域自治政策和民族区域自治法，在这一政策和法规中明确规定上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署；任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。尽管这些政策和法规仍不能满足我国民族生态问题的实际需要，但其中的一些重要原则和制度，为制定民族生态政策提供了重要的基础。

民族生态政策对维护中国的生态安全有着重要的意义。

其一，是我国建立安全生态屏障的现实需要。中国西部少数民族地区位于长江、黄河和珠江等亚洲几条大河的上游，而华北、华东和华南等政治、经济和文化的中心则地处这些河流的下游，上游良好的生态环境可以确保位于河流下游地区的生态安全，发挥生态屏障的作用。但是，中国西部民族地区的这一生态屏障功能目前正在遭受日益严重的挑战，例如近年来发生在云南省阳宗海和珠江水系源头的砷、铬超标事件，这些事件不仅严重污染了云南当地的环境，而且还引起了下游诸省的恐慌。如果西部民族地区生态屏障自身都出现了生态危机，那么不仅维护区域和国家的生态安全作用无法发挥，并将进一步从长远和根本上威胁国家战略发展。

其二，是我国保护生物多样性和遗传资源的迫切需要。物种和遗传资源的拥有量是衡量一个国家经济和社会发展能力的重要指标之一，也是衡量一个国家基础国力的重要指标之一。[注]薛达元主编：《中国生物遗传资源现状与保护》，北京：中国环境科学出版社，2005年，前言第iii页。中国是世界公认的生物多样性最丰富的国家之一，也是世界上最重要的农业遗传资源起源中心之一。中国民族地区幅员辽阔，自然条件复杂多样，孕育着极其丰富的植物、动物和微生物资源。许多少数民族地区都是世界生物多样性的热点地区[注]热点地区概念在1988年首先被英国科学家诺曼·麦尔提出，他认识到这些热点生态系统在很小的地域面积内包含了极其丰富的物种多样性。这个概念后来被麦尔和保护国际在2000年进一步发展和定义。现在评估热点地区的标准主要是两个方面：特有物种的数量和所受威胁的程度。以及中国生物多样性优先保护区域。[注]《中国生物多样性保护与行动战略(2011～2030)》中划定了35个生物多样性优先保护区域，其中陆地生物多样性优先保护区域包括：1.大兴安岭区；2.小兴安岭区；3.呼伦贝尔区；4.三江平原区；5.长白山区；6.松嫩平原区；7.阿尔泰山区；8.天山—准葛尔盆地西南边缘区；9.塔里木河流域区；10.祁连山区；11.库姆塔格区；12.西鄂尔多斯—贺兰山—阴山区；13.锡林郭勒草原区；14.六盘山—子午岭区；15.太行山区；16.三江源—羌塘区；17.喜马拉雅山东南区；18.横断山南段区；19.岷山—横断山北段区；20.秦岭区；21.武陵山区；22.大巴山区；23.桂西黔南石灰岩区；24.黄山—怀玉山区；25.大别山区；26.武夷山区；27.南岭区；28.洞庭湖区；29.鄱阳湖区；30.海南岛中南部区；31.西双版纳区；32.桂西南山地区。然而，目前由于环境保护与经济发展的矛盾日趋尖锐，野生动植物栖息地以及作物野生亲缘种的自然生境不断缩小，加上环境污染加剧，导致生物多样性遭受严重威胁，生物遗传资源大量丧失，威胁了国家的根本利益。

其三，是我国保护少数民族传统知识的必然要求。传统知识包含着各民族对自然的认识、保护和持续利用生物多样性的理念和方法，是民族地区协调生物多样性保护与经济发展的社会基础。在许多民族地区，正是传统文化的多样性确保了当地生物多样性的丰富和完整。[注]薛达元,崔国斌,蔡 蕾等：《遗传资源、传统知识与知识产权》，北京：中国环境科学出版社，2009年，第13页。然而，当前少数民族的传统知识正面临着消失威胁，迫切需要加以保护。[注]薛达元：《民族地区生物多样性相关传统知识的保护战略》，《中央民族大学学报》(自然科学版)2008年第4期。除了丧失的威胁以外，传统知识还面临着“生物剽窃”的现象，在传统知识尚未获得国际社会特别是现代知识产权制度充分认可之前，许多传统知识已经流失到国外，并被广泛流传和进行商业开发利用，而少数民族作为传统知识的持有人却没有分享到任何利益。如何有效保护少数民族的传统知识，已经成为一个急需重视的问题，传统知识的丧失不仅是一个民族的损失，更是一个国家甚至整个人类的损失。

三、中国民族生态政策的主要内容

中国民族生态政策的主要内容包括建立民族生态与文化影响评价体系、民族传统知识保护法规、民族生态服务补偿机制和民族碳交易机制。

(一)建立民族生态与文化影响评价体系

当前，在我国民族地区开展的建设项目和工程，往往只有单纯的环境影响评价和部分社会影响评价，而欠缺对当地民族的生态和文化评价。单纯考虑单一环境因素并以其为评价指标的环境影响评价并不能反映民族生态系统的综合性、复杂性和多样性，而笼统考虑众多社会因素并以经济评价指标为主的社会影响评价也不能反映民族文化的丰富性、独特性和脆弱性。传统的环境和社会影响评价有着非常大的局限性，无法满足民族地区的需求。因此，有必要结合生物多样性公约的阿格维古准则，制定包括生态、文化、环境和社会影响评估在内的民族生态与文化影响评价体系。具体而言，应该包括以下几个方面的举措：1.建立民族地区生态保护综合评估机制，成立针对民族生态事务的监督和管理部门。2.建立民族地区生态保护综合评估体系的技术路线、方法和指标。3.建立民族地区生态保护综合评估体系的公众参与机制，确保当地民族社区的知情权、参与权和一定程度的决策权。4.在民族地区生态保护综合评估体系框架下，制定针对当地民族传统文化和传统知识的评估标准，当地民族社区应当参与到这一制定过程中来，并发挥重要作用。

(二)建立民族传统知识获取与惠益分享机制

我国尚没有专门针对民族传统知识的立法，也没有专门处理获取和惠益分享问题的法规。未来，应当结合生物多样性公约的《名古屋议定书》，开展对少数民族与遗传资源相关传统知识的立法保护探索，确立遗传资源相关传统知识获取与惠益分享的制度，具体包括以下举措：1.专门权利制度。我国应该通过专门立法，承认和保护少数民族和当地社区对遗传资源相关传统知识的专门权利，包括传统知识的所有权、利用与发展权、转让权、同意权和获益权等。2.事先知情同意制度。我国应当建立对获取遗传资源和少数民族相关传统知识的事先知情同意制度。3.民族知识产权制度。民族知识产权制度的建立是保护少数民族与遗传资源相关传统知识的主要制度。4.民族传统知识的调查、整理和编目。当前特别需要加强对我国少数民族地区传统知识的调查与整理，抢救性地保护民族地区正在消失的传统知识。建立少数民族传统知识的国家数字图书馆和数据库，不仅可以保护传统知识，而且为传统知识的国际知识产权争端提供数据支持。5.建立民族传统知识信息交换机制。6.加强科学研究和能力建设。在履行国际公约和制定国家相关政策和法规制度时，需要跨学科的合作和支撑，政府应当设立专门的资金，用于国际履约和国家政策法规制定过程中的理论与实践研究，并建立多学科的研究团队。

(三)建立民族生态服务补偿机制

我国目前已经颁布了生态补偿法，应当在这一法律框架下，进一步制定具体的民族生态服务补偿条例，明确民族生态补偿的原则、补偿主体、补偿对象、补偿资金来源、补偿方式、补偿标准、补偿项目审计和资金使用监管等内容，通过建立健全民族生态补偿机制，推进少数民族地区的协调综合发展。当前，民族生态服务补偿机制的建立，可以在民族贫困地区扩大保护和补偿的范围，提高补偿的标准，应该具体从以下三个方面着眼：1.建立生物多样性保护补偿。在民族地区进行生物多样性的价值评估，在评估基础上开展生物多样性补偿的实践。2.加强矿产资源开发生态补偿。民族地区应当针对矿产资源开发所造成的生态和文化问题，开展与生态实体补偿相关的实践探索，提高补偿标准，扩大补偿方式，加大补偿力度和规模。3.协调流域补偿。由国家制定补偿规定和机制，在我国主要江河建立水权交易的制度框架，推行取水许可制度；建立流域生态补偿合作，明确生态补偿的基本形式和具体内容。

(四)建立民族碳交易机制

碳汇交易在西部民族地区的实施，可以具体通过植树造林、沙化和黑土滩治理、退牧还草等生态工程，促进生态环境的良性发展。按照“受益者付费、损害者赔偿”的原则，对生态服务价值进行科学准确的计量与评估，在加大政府财政转移支付力度的同时，建立健全公平、合理、公正的生态利益共享及责任分担机制，促进生态无偿服务向生态有偿服务转变。因此，碳汇交易是一种完全不同于传统补偿的新路径，是促进西部民族地区经济发展的新引擎。[注]尕丹才让，李忠民：《西部民族地区生态补偿的新思维——碳汇交易的视角》，《广西民族研究》 2012年第2期。当前，应当研究和探索民族地区的碳交易制度，建立碳交易试点，支持民族贫困地区的林区和牧区率先参与国际碳交易，具体包括以下两方面行动：1.增加民族地区森林碳汇。我国应当继续在民族地区进一步深化实施天然林保护、退耕还林等一系列重大生态建设工程，加强民族地区森林资源可持续保护和经营，开展碳汇森林和造林试点，提高森林蓄积量，建立中国民族碳汇基金会。2.提高民族地区草原碳汇。在民族地区的草原牧区开展基于少数民族传统知识和实践的草原保护制度，控制草原载畜量，加强草原灾害防治，提高草原覆盖度，遏制草原退化。同时扩大退牧还草工程的实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场的建设，增加草原碳汇。

四、结 论

今天，随着民族地区环境问题和挑战日益严峻，以及生态文明建设的开展，民族生态政策必将成为中国民族政策体系中新的组成部分，成为保护生态环境、实现资源可持续利用的重要保障；同时民族生态政策的建设和制定也急切呼唤着理论的支撑，需要跨学科的综合研究，民族生态政策的研究也必将成为一个新兴的、具有广阔前景的学科领域。民族生态政策对维护中国的生态安全，实现中国政治、经济和文化的可持续发展有着重大的战略意义。民族生态政策的制定和实施，可以把民族地区的生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，共同支撑着中国民族地区的全面进步。