尚欣

关于当前公权力滥用和腐败制衡机制的研究
—— 从管理学视角出发

尚欣＊

公权力是基于社会公众的意志，由国家机关具有和行使的强制力量。缺乏制衡的公权力冲破了制度的约束，导致公权力滥用和腐败现象的发生。公权力滥用和腐败现象的本质是公权力发生了异化，其根本原因是权力缺乏制衡。本文从管理学视角出发，探讨防止公权力异化发生的制衡机制，确保权力的正常行使。

公权力异化 制衡机制 管理视角

习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。要从根本上铲除公权力滥用和腐败滋生的土壤,必须加强对权力运行的制约和监督。公权力的滥用和腐败是公权力异化的表现形式，公权力异化是公权力滥用和腐败的本质。要遏制当前社会中的公权力异化和腐败现象就必须从本质出发，探讨导致公权力异化的原因，寻求治本之策，从制度入手，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。要将制度落到实处，需要依靠科学合理完善的管理机制，用机制保证制度落实，用制度制约公权力，防止公权力发生异化，遏制公权力滥用和腐败现象的发生。

一、公权力滥用和腐败的产生原因

公权力滥用和腐败的本质是发生了公权力异化，所以探讨公权力滥用和腐败产生的原因，要阐述公权力异化的含义，总结公权力异化的种种表现形式，分析公权力异化的根本原因。

（一）公权力异化的含义

公权力滥用和腐败问题的出现实际上就是出现了公权力异化为私权力，首先应明确公权力和私权力的区别与联系。按照现代政治学的概念，公权力（Public Power）是基于社会公众的意志，由国家机关具有和行使的强制力量，其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化，并且以国家强制力为其后盾。私权力（Private Power）是指宪法、法律授予公民个人的权力，是公权力的来源，代表着公民个人的权力。公权力和私权力相互联系，公权力是为增进和维护公益而设的权力，它是自私权力而来，是私权力实现的保障与手段。

公权力滥用和腐败问题的本质就是公权力发生了异化。异化，从哲学上讲，是指一种东西向另一种东西转化（或性质发生改变）的可能性。“公权力一旦与主体、客体、职能等权力要素分离，就失去了原来的性质和应有的价值，从而成为一种背离实质主体意志的异己力量，甚至转变为商品在市场上进行交换。”[1]林喆.权力腐败与权力制约( 修订本) [M]. 济南: 山东人民出版社,2009:68.实际上，就是公权力变异为个人谋取私利的私权力。

（二）公权力异化的现象

时下，在我国公权力异化的表现已蔓延至社会的方方面面，大家可能都会在现实生活中遇到这样的事，当你去办某事时，如果不找人，不送好处，连自己都深感不安，这就形成了一种社会异象。所有的这些被送好处的人手中，多多少少掌握着各种各样的本该理所当然为社会服务的公权力，这种怪象实际就是公权力的滥用和腐败，其本质就是公权力异化。部分公权力异化为个人得好处的私权力，更为可怕的是这种异化成为一种社会潜规则，一种人人似乎都要遵循的潜规则，成为腐蚀这个社会的癌肿瘤，成为酿生腐败的一个重要因素。

（三）公权力异化的原因

导致公权力异化的原因众多，从管理学视角出发，本文认为造成公权力异化的根本原因有以下几点：

1．公权力缺乏制衡机制

英国史学家阿克顿指出：“权力倾向腐败，绝对的权力倾向绝对的腐败。”绝对的权力也就是指缺乏制衡的权力，权力一旦缺乏制衡，必然导致腐败现象的产生。目前我国社会正处于转型期，社会主义民主与法制建设有待完善。制度建设是公权力制衡的根本，由于制度的不完善纵容了社会腐败现象蔓延。

2. 管理秩序混乱

深究公权力滥用和腐败发生的部门，一般都存在制度不健全，管理秩序混乱，处理和操作问题不按照法定程序办理。管理秩序存在的混乱给腐败分子以权谋私留出了便利条件，有的掌权者就是趁着内部管理混乱而浑水摸鱼，有的掌权者则故意搞乱部门内部正常的管理秩序，并从中为个人牟取私利。[1]舒扬,莫吉武.权力市场化与制度治腐问题研究[M].北京:中国社会科学出版社,2008:46.

3. 监督机制苍白无力

缺乏强有力的监督机制也是导致公权力滥用和腐败发生的重要原因。第一，群众监督有待完善。当下各级权力部门往往都设有群众监督员，制定选取监督员的制度时，尽可能地包含社会名流、人大代表、政协委员等社会的各个阶层，但是在各级部门执行的过程中，往往会产生一些偏差，所选取的群众监督员可能在参与监督的能力和意愿上存在很大的差异性，有效的群众监督还须完善和提高。第二，舆论监督的缺失。一方面，主流和传统媒体由于受行政的控制，对于一些批评性的言论是受到一定限制的。另一方面，随着网络、博客、微信等新兴媒体的兴起，人们运用这些方式对政府工作及其官员的行为进行监督越来越广泛，但这种监督往往是自发的、无序的、失范的。第三，内部监督的苍白无力。内部监督主要是指党的纪检部门及行政的监督部门的监督，在很多单位二者往往还是合并办公，存在一定的局限性，很难发挥强有力的监督制约作用。

4. 封建残余思想的影响

中国封建社会历经两千多年，对中国社会影响深远。当我国进入到社会主义社会以后，封建残余思想却并没有随着封建主义的消亡而消失，在意识形态领域，封建残余思想以各种形式悄然出现在少数党员领导干部身上。这些掌权者由于思想意志薄弱、政治立场不坚定导致了公权力异化的发生。

二、公权力缺乏制衡的危害

公权力异化现象的日益严重，就其原因是因为缺乏科学有效的制衡机制。

（一）公权力制衡的含义

公权力制衡，是指在公共政治权力内部或者外部，存在着与公权力主体相抗衡的力量，这些力量表现为一定的社会主体，包括个人、群体、机构和组织等等，他们在权力主体行使过程中，对权力施以监督和制约，确保权力在运行中的正常、廉洁、有序、高效等，并且使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。这些制衡有利于保证社会朝着公正合理的发展方向，以及社会整体的目标的实现。[2]余靖.论企业管理中的权力制衡[J].现代经济信息,2011,(4):39.

公权力制衡就是把公权力分成若干个部分或系统，由不同的部门和人掌握，而且各个掌握权力的部分或系统相互独立，互相牵制，公权力主体之间形成一种既配合又制约的关系，从而达到相互平衡的状态。在公权力制衡机制中，权力的合理分解是前提，公权力的互相牵制是核心，实现动态的平衡是目的。通过公权力的制衡达到防止公权力异化，防止公权力滥用和腐败现象的发生。[3]杨芳.论反腐倡廉建设中权力制衡机制的科学化[J].广州大学学报,2010,(1):14-18.

（二）公权力缺乏制衡的危害

公权力具有强制性、排他性、占有性，在缺乏制衡的情况下，掌权者容易滥用而走向腐败。公权力异化会严重影响社会稳定，任何一个政权的垮台，都与公权力的滥用和腐败有着直接关系。

1．公权力缺乏制衡致使中央权威面临丧失危险

缺乏制衡的公权力极易发生异化，公权力异化的掌权者不会站在党和国家的立场上行使权力。共产党的领导是我们一切事业的基本保证，公权力滥用和腐败现象的滋生蔓延，会严重危及党的领导和党所建立的人民政权，使中央的权威面临丧失的危险。

2．公权力缺乏制衡致使政府管理面临脱离原则

公权力缺乏制衡会导致政府管理与公平公正原则脱离。在丧失公平公正原则的社会环境下，公司组织和企业家会为自身利益行贿购买掌权者手中的权力，这种权钱交易又会使政府管理更加丧失公平公正。这种恶性循环必会影响到我国政府的形象，阻碍我国经济的发展，严重的将导致政府管理失效。

3．公权力缺乏制衡致使社会产生不稳定因素

人民群众对党和政府的信任，是产生社会向心力和凝聚力的根本支柱。公权力腐败和滥用行为的扩散会导致人民群众人心涣散，丧失信心，严重的将导致理想的崩溃，进而演变为激烈的社会矛盾冲突。由此来看，公权力异化会严重危及社会的发展和稳定。

三、完善公权力滥用和腐败的制衡机制

公权力滥用和腐败的本质是公权力异化，公权力异化发生的根本原因是权力缺乏科学有效的制衡，本文尝试从管理学角度出发，寻求公权力滥用和腐败的制衡机制，通过制衡，减少公权力异化的发生。

（一）提高领导重视，扼制公权力异化

从管理学角度来看，制度的制定和执行，组织中领导阶层的高度重视是非常关键的。防止公权力异化的发生，首先应提高领导的重视，坚决从制度入手，把权力关进制度的笼子。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委全会上提出要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，这其实正是问题的要害所在。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[4]周国雄.地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析[J].社会科学, 2007,(8):333.中央始终强调依靠制度、制度反腐，靠制度制约权力，靠制度防止公权力的异化，使腐败者不能腐、不敢腐，腐了要付出沉重的代价，变个人自觉的软约束，为刚性制度的硬制衡。

（二）影响人的需求，减少公权力异化

制衡机制形成过程中最关键的就是人们趋向于制度目标的动力，每个人的利益是影响机制形成的最关键的因素。[5]李景鹏.论制度与机制[J].天津社会科学,2010,(3):49-53.根据马斯洛的需求层次理论（Maslow's hierarchy of needs），把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。从管理学角度来看，应建议通过建立健全激励方式、惩罚方式、约束方式的制衡机制，来影响和控制人们实现各种需求的途径和方式，使人们为实现需求向组织制度靠拢，减少公权力异化的发生。

第一，在激励方式方面，可建立公务人员廉政保证机制。公权力向私权力的异化，其动机和目的往往都是为了利益。国外不少国家地区为了防止公务人员的腐败，采取了相应的激励制度，对于防止公权力的异化能够起到一定的积极作用。这样，公职人员在动用公权力谋私时就会权衡利害、权衡利益的得与失，轻易不敢胡作非为。

第二，在惩罚方式方面，可加大惩治腐败行为的力度。任何制度规定都必须以惩戒为后盾，唯如此才能保证其具有执行力、威慑力，才能使敢于以身试法的人付出代价，才能让企图利用公权力谋私的人有所畏惧，使之不敢为。惩治腐败要两条战线并重，双管齐下，一是法律层面，从法律的制定，到法律的执行要有一套严密的规定和保证执行的措施。二是纪律层面，对凡是违反纪律的一律要有说法，不能按下不办，但务必要坚持“既打老虎，也打苍蝇”。

第三，在约束方式方面，要坚持公开透明，使权力在阳光下运作。坚持公开透明，是保证防止公权力向私权力异化的重要手段。一方面，坚持全面推进和深化政务公开，将各种办事规则、程序、时限、要素等向社会公开。另一方面，大力推进各级官员财产申报和公开制度。

激励方式、惩罚方式和约束方式相互联系、密不可分，要将三者结合使用，才能影响人的需求的实现，才能从管理角度制衡公权力，防止公权力异化的发生。

（三）完善监督机制，防止公权力异化

法国管理学家亨利·法约尔（Henri Fayol）在《工业管理与一般管理》一书中界定了管理活动的五大职能，分别为计划、组织、指挥、协调和控制。其中，控制职能就是监督组织各项工作的运行符合组织制度的要求，出现错误及时纠正并避免重犯。[1]加雷思·琼斯.当代管理学[M].北京:人民邮电出版社,2003:8.管理学中非常重视健全完善监督机制。权力是一种政治上的强制力，是职责范围内的支配力。这种支配力和强制力必须受到制约，这种制约除了制度制约外，监督的制衡是必不可少的。

第一，要通过体制内自我监督防止公权力异化。一个政党、一个国家、一个政府如果解决不好反腐败问题，必定会天怒人怨，自毁长城。要解决好这一问题，最重要的是要有自我免疫能力，这种自我免疫能力就是内部监督。现在我们一些部门实行的纪检机构下派式是一种可以探索的模式，但这种下派应该是与所属单位在人事、经济上完全脱钩的。在体制内自我监督的问题上，可以借鉴历史上和其他地区的一些成功做法和经验。隋开皇二年（公元582年）开始设立监察御史官职，明朝建立言官制度，民国时期，孙中山提出的五权分立的政治主张，创立行政、立法、司法、监察及考试等五权独立的五权宪法。1974年，香港成立廉政公署，廉政专员直接向行政长官负责全权独立处理一切反贪污的工作。我们应在借鉴历史和其他地区成功做法的基础上，结合我国社会的实际，制定科学、可行的监督方式，通过有效的监督扼制公权力滥用和腐败现象的发生。

第二，要通过媒体舆论监督防止公权力异化。通过媒体、网络使公众对公权力的运行形成强大的舆论监督，使公权力不能、不敢向私权力异化。媒体具有信息快、影响大、公信力强等方面的优势，尤其是新兴的微博、微信等网络媒体，信息传播速度极快，对某些事件监督报道，给公众带来了迅捷、广泛的知情权，由于国家司法机关对腐败监督的不到位，媒体的介入无形中督促了案件的立案及侦破。舆论是党和人民的喉舌，舆论监督的力量越强大，掌权者才会少犯错误或者不犯错误，他们才会谨慎用好公权力，才能够恪尽职守、才能保证不发生公权力的异化。

第三，要通过人大、政协以及民主党派的监督防止公权力异化。监督公权力是人大、政协及民主党派监督的主要内容。权力必须在监督下运行，才能避免滥用和异化。根据宪法的要求，我国逐步构建完善监督制约公权力的制度和机制。中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政协的民主监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督应有机结合起来，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体系。

（四）加强廉政教育，预防公权力异化

在管理学中，组织文化（organizational culture）是另一种规范和管理组织成员态度和行为的控制系统，领导者通过组织文化分享正确的价值观和行为标准来指导成员的决策和行动。[2]加雷思·琼斯.当代管理学[M].北京:人民邮电出版社,2003:211.防止公权力异化应在建立制度，重视管理，加强监督的基础上，加强廉政教育，从思想入手，分享正确的价值观和行为标准，减少封建残余思想的影响，控制公权力异化的发生。加强廉政教育我们应从加强道德建设和加强廉洁教育两个方面着手。第一，加强道德建设。要特别重视掌权者的道德建设，要弘扬中华民族的优秀文化传统，剔除封建思想和专制主义的流毒，要养成按照规定程序办事的观念和习惯，要摈弃公权力异化为私权力的惯性思维和不良习气。第二，加强廉洁教育。要重视廉政法律法规教育、职业道德教育和理想信念教育，对于关键岗位的掌权者应加强警示教育和相应的监督力度，发现苗头，及时提醒和制止并给予相应的处分。在外部宣传方面，应对公众普及各种廉政法律法规、加强对公权力滥用和腐败问题的监督和约束。[3]邓频声.中国特色反腐倡廉道路研究[M].北京:时事出版社,2011:46.道德建设和廉政教育的开展，有利于在组织内部树立正确的廉政价值观，宣传正确的行为标准，内化组织价值观和规范，将组织的廉政制度落到实处。

公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。防止公权力的异化，是关系到党和国家生死存亡的大事。构建社会主义和谐社会，必须有效防止和控制公权力的异化，严防公权力向私权力的转化。完善公权力制衡机制，确保权力正确行使，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

*尚欣，天津公安警官职业学院讲师，硕士。