陈 斌

(中共上海市委党校党史党建教研部，上海200233)

“双轨政治”视角下群众路线研究

陈 斌

(中共上海市委党校党史党建教研部，上海200233)

中国社会政治结构自古以来就呈现出“双轨政治”的特点。改革开放后，随着民主政治的发展，中国社会“双轨政治”呈现出新的形态，并与党的群众路线产生了紧密的联系。采用“双轨政治”理论可分析群众路线存在的问题，探析新时期党走好群众路线的路径。

双轨政治;群众路线;中国共产党

群众路线是党的根本工作路线，主要目的是为了密切党群关系，更好地在群众中坚持和贯彻党的路线、方针、政策，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。党群关系，“宏观上讲，就是指政党与人民群众的关系；微观上讲，是指政党与社会团体、公民、选民以及自治性组织的关系。”[1]执政党坚持群众路线是正确处理党群关系，巩固执政基础的关键所在。新时期，中国政治体系和形态越来越呈现出“双轨政治”的特点，这对我们党如何坚持群众路线，处理好党群关系提出了严峻挑战。

一、“双轨政治”的内涵、历史逻辑及现实意义

“双轨政治”理论是对两千多年来中国政治体制较为准确的描述。而随着时代的进步，“双轨政治”理论也应被赋予新的内容。

(一)“双轨政治”的内涵及历史逻辑

“双轨制”是对事物组织结构、运行方式的一种解析，被广泛应用于经济学、教育学、法学等领域，比如学术界提出的“双轨制经济”、“教育双轨制”、“损害赔偿双轨制”等概念。将“双轨制”引入到政治学领域，来解析某种政治制度的结构、运行方式也具有很大的合理性和解释力。实际上，有人在研究中已经有过相同或类似的提法。但是，最早将“双轨政治”这一概念用于中国社会政治分析的应该是费孝通先生。[2]在20世纪三四十年代，费孝通先生提出并论述了中国传统社会的“双轨政治”结构。他认为传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它是以皇帝(君主)为中心建立起来的一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层(皇权不下县)；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，士绅阶层是乡村社会的实际“统治阶级”(县下行自治)，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。[3]

“双轨政治”的提出，给了我们一个新的视角观察中国传统社会。“皇权不下县，县下行自治”是对我国传统社会政治模式的生动写照。按照现代理论话语，中国古代封建皇权政治属于典型的精英政治，国家权力和资源是由少数官僚精英分子所掌控，中央政府的权利触角最多只能伸展到县一级，而县级以下的广大乡村则形成了一种由乡绅为主的自治制度。在古代政治体系中，乡绅阶层扮演着重要角色：一方面，他们承担着连接精英阶层和基层社会的重要责任，保证皇权与民意的有效沟通；另一方面，他们是中国古代政治体系的润滑剂，确保整个古代政治体系统治功能的实现。新中国成立以后，封建政治体制彻底瓦解，崭新的社会主义民主政治制度得到了确立。不可否认这是一种全新的政治实践。这主要表现在中国共产党掌握了国家权力的核心，并通过基层党组织实现了对中国社会的全面整合。这在某种程度上宣告了传统政治社会的“双轨政治”理论暂时失效。随后，中国共产党领导农民开展了轰轰烈烈的土地改革运动，“在土地改革中，党支持成立的农民协会成为改革土地制度的合法执行机关。农民协会发动群众，划分阶级成分，开展了对地主阶级面对面的斗争。随着地主与富农阶层被从农村社会结构中铲除，士绅连同其他传统的乡村精英被扫进历史，乡村传统的‘双轨政治’彻底终结。”[4]，取而代之的是“政党通过国家政权的力量实现了对基层社会的渗透、改造、动员和重组。”[2]中国政治体制也变成了中共领导下的“单轨制”，所谓地方的精英政治不复存在了。但是自1978年以来，随着经济体制改革的不断深化，我国的政治体制也随之转型，原有的高度集权式的政治体制和“全能型政党”模式已经不能适应经济社会发展的要求，取而代之的是政党逐步回归政党本位以及对社会控制力的减弱。

因此，我们可以这样理解：改革开放以来一种新的“双轨政治”模式在中国政治领域得到孕育发展。这种“双轨政治”的本质就是在作为领导和执政核心的中国共产党依然保持着一种精英政治形态(这种形态在中央领导集体层面上表现得尤为明显)，而广大民众逐步获得参与政治的自主权，并且通过各种制度化的渠道实现了自下而上的政治参与，这表现为一种社会民主形态。这种自上而下的政治精英治理模式与自下而上的政治参与模式在中国共产党一贯坚持的群众路线上找到了契合点。

(二) “双轨政治”视角下群众路线的现实意义

群众路线是连接党和人民群众的纽带，是实现“党的领导”与“群众参与”两条政治轨道有效互动的制度设计。党对群众路线的传统表述为：“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”。首先，党可以通过群众路线倾听群众的意见、了解群众的要求、集中群众的智慧，形成正确的理论和政策，履行“全心全意为人民服务”的宗旨。其次，党通过群众路线可以宣传群众、发动群众、组织群众，在领导人民群众的实践中实现人民群众的根本利益。最后，在群众路线的实践中，群众可以充分地发挥主观能动性，向管理层提出自己的利益诉求，表达自己的政治愿望。

“双轨政治”与群众路线存在必然的联系。首先，作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党，想要实现对整个社会的有效治理，就必须保证“党的领导”与“群众参与”两条政治轨道的畅通无阻，并努力实现双轨良好的沟通与互动。而在当今中国社会，走好群众路线是保证党的领导与公民意志的统一、实现整个政治系统稳定运行的最有效的途径。其次，群众路线的价值目标是为了防止党脱离群众，但是群众路线的最终目标也是为了实现“双轨政治”的良好运行与整个社会治理的稳定有序。正如费孝通先生所言，“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。这在现代民主政治中看得很清楚，其实即使在所谓专制政治的实际运行中也是如此的。”[5]

所以，在“双轨政治”的理论话语下，党要实现中国政治“双轨”模式的良好运行，就必须坚定不移地走好群众路线。同时，党走好群众路线的具体要求和目标就是要保证“党的领导”与“群众参与”两条政治轨道畅通运行。一方面，党要进一步扩大群众政治参与渠道，充分保证公民的政治权利与自由；另一方面，要进一步改进党的领导，把党的领导融入公民政治参与之中，使群众充分了解党的路线、方针、政策，进而支持党的决策。这不仅可以使党充分团结社会积极力量，实现社会整合，促进社会稳定、发展、繁荣，还可以进一步完善党的执政方式，创新党的执政理念、提高党的执政能力，巩固党的执政基础。

二、“双轨政治”视野下群众路线面临的新挑战

新时期，随着社会主义市场经济改革不断深入，社会利益不断分化并向多元化方向发展，“双规政治”中的两个“轨道”：党和群众，也随之发生了巨大的变化，党群关系中出现了很多不和谐的因素。这就造成作为连接党和群众纽带的群众路线必然发生巨大变化，主要表现在以下几个方面。

(一)信任危机削弱了党的执政基础

群众的信任是“双轨政治”良好运行的重要保障，也是群众路线重要的价值追求。一个和谐稳定的社会，必然是建立在被管理者对管理者高度信任的基础之上。一个领导有力的政党，也必然是获得了人民群众广泛信任的组织。中国共产党执政地位的确立是建立在广大人民群众对党信任的基础之上的，但是这种信任也是随着时代的变化而变化的。

在革命年代，党与人民群众的关系可谓是水乳交融、鱼水情深、唇齿相依。党肩负着人民群众的重托建立了新中国，群众对党的信任也达到了前所未有的高度。随后，由于“文革”等错误的发生，部分人民群众对党产生了不信任。改革开放后，中国共产党带领人民群众在社会主义建设上取得了巨大的成就，人民群众在物质生活上得到了前所未有的满足，人民群众重新建立了对党的信任。但是，随着改革开放的深入发展，党群关系却出现了较为严重的信任危机，主要原因在于部分党员干部不能抵挡金钱、权力的诱惑，贪污腐败，搞官僚主义，严重损害了党在人民心中的形象，造成部分群众对党的信任有所动摇。

(二)利益博弈现象堵塞了双轨互动的通道

党的领导与群众参与的目的，就是为了更好地实现群众的利益，党不能因为自身的利益而损害群众的利益。新时期，基于国家和社会发展需要，中国共产党积极借鉴国外执政党先进的执政理念，并向新型的领导党和服务党转型。但是在转型时期，党和人民群众出现了利益博弈现象。

改革开放前，社会上的资源几乎全部由政府掌握、调配，国家重大事项的决策也主要是少数政治精英做出的。改革开放后，我们的党和政府正在逐步从社会利益中退出，把利益交给社会和人民。但是，由于我国社会发育不足，社会组织数量和质量严重欠缺，这就造成了党和政府一方面有逐步放松对社会控制的倾向，另一方面社会又不足以承担利益分配的重任。同时，党和政府，一方面希望“还政于民”，充分发挥人民群众的智慧，实现群众自治；另一方面，人民群众的政治素养尚不足以实现有序的政治参与。这就造成两个矛盾：一是人民群众对于社会资源控制欲望的不断增加，与自身能力不足以控制全部社会资源之间存在着尖锐的矛盾；二是党和政府希望尽快从社会利益中退出，与其不得不继续加强对关系国计民生的重要领域的控制之间的矛盾。因此，多元利益格局下，党和政府与人民群众在社会利益领域出现了博弈现象。在处理这些利益关系上，有些党员干部因能力有限，处理不当，损害了党的形象，使人民群众走向党和政府的对立面。这种博弈现象堵塞了双轨互动的通道，不利于政治稳定。

(三)公共利益表达平台缺失堵塞了党群沟通渠道

“双轨政治”理论强调最多的就是双轨的互动与沟通。但是近年来党、群互动机制缺乏创新的主要原因，在于党员干部在做群众工作时没有坚持一切从实际出发、实事求是、因地制宜的工作方法和原则。改革开放以来，随着经济转轨，社会转型，群体差异明显增大，中国社会逐步开始分化，人民群众已经可以划分为若干阶层。人们在思想观念、生活方式、社会需求等方面存在明显差异，即使在同一阶层内部也存在不同的利益群体。由此可见，人民群众内部已发生了巨大变化，现有的党、群互动体制、机制却依然停滞不前，主要表现在以下两点：

1.党的群众工作还习惯于依赖传统的群众工作机制。新时期，世情、国情、党情发生了巨大的改变，传统的群众工作机制放到现在必然不能满足新形势的要求，漏洞百出。这主要表现在三个方面：一、利益表达机制不健全。我们现在处于一个利益多元化的社会。各种利益和矛盾冲突不断，但是我们现在找不到一个多元利益的公共平台。比如，农民工在城市中就找不到合理表达自己利益的渠道。二、沟通渠道不畅通。一方面，缺乏一个平等的沟通平台，领导干部高高在上，不能弯腰低头倾听百姓意见和要求；另一方面，缺乏一个日常性的有效的沟通机制，人代会、政协会等不能及时的反映民意，造成矛盾积累。三、缺乏有效的公共的博弈平台。由于大部分干部有逐渐脱离群众的现象，造成干部做群众工作时不知道群众想要什么，虽然很多干部做了很多事情，但是群众并不领情，因为这不是群众想要的。

2.党、群互动机制缺乏创新，导致党、群互动不畅。良好的体制、机制可以节省大量人力、物力、财力。但是，由于体制原因导致大部分党员干部没有根据时代发展变化及时创新群众工作的方式方法，造成群众工作越来越难做。这主要表现在两个方面：一方面，由于历史惯性的影响，我们党还是习惯于过去的简单依靠行政命令、群众运动等形式，而不是采取民主、说服教育的方式以及提供服务的方式做群众工作；另一方面，一些干部由于严重脱离群众，不能利用群众喜闻乐见的方式解决问题，而是依靠简单的、强制的、暴力的方式做群众工作，这只能让政府走向群众的对立面；同时，对上不对下的工作负责机制也是党员干部创新群众工作方式、方法的巨大阻碍。

三、“双轨政治”视角下走好群众路线的路径探析

群众路线是实现“党的领导”与“群众参与”两条政治轨道良好互动、平稳运行的关键方式。所以，从实现党群互动沟通的角度探析走好群众路线的路径方法对党员干部走好群众路线具有重要借鉴意义。

(一)建立党群之间的政治信任，密切党群关系

政治信任理论[6]认为，政局稳定、社会和谐需要公民与执政者(社会精英)之间建立信任，这种稳定程度与信任度具有较强的相关性。因此，党群之间的政治信任是维持“双轨政治”良好运行的纽带，是实现政治稳定、社会和谐的重要因素。建立政治信任主要是解决群众对党员个人的信任问题以及对整个政党体制、政党文化的认同。

建立党群之间的政治信任，首先，要加强党员队伍建设，提升党员素质；完善党员腐败预防及惩戒制度，防止贪腐问题；完善党员联系群众制度，防止党员脱离群众，让每个党员成为党的一面旗帜，防止党员因个人问题而损害党的整体形象。其次，要加强党内民主建设，以党内民主推动人民民主的发展。发展人民民主有利于人民群众增加对国家的认同感，进而增加对执政党的信任。最后，要坚持以人为本，以改善民生为重点，始终坚持把人民群众的愿望作为党的最高奋斗目标，让群众更直观地感受到党和人民群众的利益是一致的，这是增强党群之间政治信任的前提和根本立足点。

(二)建立信息沟通机制，实现信息平等交流

信息沟通理论[7]认为，信息的沟通是一个过程，包括信息的发送、翻译、传递、接受、理解、反馈等程序，保证信息沟通的准确性和有效性，必须要建立科学的沟通机制，必须保证信息的传递者与接受者可以进行信息的无障碍交流。

“双轨政治”要求党践行群众路线必须实现党群信息的平等交流，而且这种交流必须是双向的。这里强调的平等就是要求党员干部既有获取群众信息的权力也有向广大群众公开自己信息的义务。由于中国官僚体制的影响，党群信息交流一直处于不平等的状态。政府对群众的信息掌握较为全面，但是群众对政府的决策基本不了解，这种情况严重阻塞了党群的交流。不让群众了解实情，群众在感觉自身利益受到损害的时候就会自发抵抗政府决策，严重的时候甚至引发群体性事件。

对于如何建立信息沟通机制，很多地方已经有了实践，并取得了很好的效果。比如，上海市杨浦区的“一线工作法”，以加强和改进新形势下的群众工作为出发点，以领导干部定期定点深入社区联系居民群众为主要载体，以“知民情，情况了解在一线；解民忧，问题解决在一线；暖民心，情感交融在一线；听民意，民主决策在一线”为基本内容，以解决群众最关心、最直接、最现实的思想、工作、生活

等问题为工作重点。[8]以此作为党政机构与基层群众沟通的机制，不仅可以了解群众真实的利益诉求，还让群众真正了解到了党的路线方针政策，缓和了党群矛盾。

(三)建立利益协调机制，缓和党群利益矛盾

在市场经济条件下，党政机关部门利益化趋向明显，并与群众产生利益博弈现象，如果处理不好必将导致党群关系走向破裂。

解决党群利益博弈现象最为重要的就是要建立党群利益协调机制。党群发生利益矛盾的主要原因就是由于部分地区党员干部在做决策时没有充分考虑群众的利益，在执行决策的过程中没有完全公开透明，在处理群众利益诉求时，没有尊重群众意见。如果预知在决策执行中确实要损害部分群众的利益，要在决策前做好赔偿协商。所以，建立党群利益协调机制必须做到以下三点：1.决策前与群众进行沟通。党员干部在制定决策前要充分考虑涉及群众利益的政策，并与群众进行沟通、协商，充分保障群众利益。2.在执行决策的过程中要充分实现公开透明。让决策的每一个环节充分暴露在群众的监督之下。群众不是不讲道理的，要让群众了解到真实情况，冲突才会减少。3.在利益分配上要坚持公平公正的原则，不能因为关系亲疏决定利益的多少。

[1] 彭惠宁,祝灵君.多元利益格局中的党群关系研究[J].社会科学研究,2006(01)：89.

[2]黄杰.“双轨政治”：对当代中国政治形态的一种尝试性解释[J].太平洋学报,2011(05):01.

[3]费孝通.乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2007：275-293.

[4]郑卫东.“双轨政治”转型与村治结构创新[J].复旦大学学报(社会科学版),2013(01):146.

[5]费孝通.乡土中国[M].上海:上海世纪出版集团,2007：288.

[6]孙昕.政治信任、社会资本和村民选举参与——基于全国代表性样本调查的实证分析[J].社会学研究,2007(04):165.

[7]何秉石.政治沟通理论[J].世界政治与经济,1978 (10):37.

[8]王瑜,吕贵.春风化雨——上海群众工作案例集锦[M].北京:中共中央党校出版社,2010(01).

(编辑：董 蕾)

2014-06-08

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2095-7238(2014)08-0037-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.007