范玲娟

(甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局，甘肃 酒泉 735000)

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我国兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产，初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是，水利工程管理中存在的问题也日趋突出，主要体现在:水利工程管理体制不顺，水利工程管理单位(以下简称水管单位)机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理，国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常维修养护，效益严重衰减，而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大隐患，如不尽快从根本上解决，国家相继投入巨资建设的大量水利设施也将老化失修、积病成险。基于上述问题和原因，2002年9月，国务院批转了《水利工程管理体制改革实施意见》，对水管体制改革作出了全面安排和部署。

根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)，2003年4月，甘肃省人民政府批转印发了《甘肃省水利工程管理体制改革试点工作指导意见》(甘政办发〔2003〕31号)，在改革试点的基础上，2004年12月，省政府又印发了《甘肃省水利工程管理体制改革方案》(甘政办发〔2004〕147号)，标志着甘肃省水管体制改革在全省范围内全面推进。

1 讨赖河流域水管体制改革情况

1.1 流域管理机构情况

讨赖河流域地处河西走廊中部，属河西内陆河地区黑河流域中西部子水系。甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局(以下简称讨赖河管理局)为甘肃省水利厅直属的具有水行政管理职能的县级事业单位，统一管理讨赖河流域甘肃省境内的水资源和河道，并具体承担向流域内嘉峪关市、酒泉市肃州区、金塔县、农垦边湾农场和酒泉钢铁集团公司调配水资源的任务。讨赖河管理局直接管理的共用骨干水利工程有:讨赖河渠首引水枢纽工程——大(Ⅱ)型水闸，总长度52km的南、北总干渠及78座渠系建筑物等。固定资产总值为2950.9万元。

1.2 流域管理机构沿革

讨赖河流域管理机构前身为酒泉地区讨赖河流域水利管理处(以下简称讨管处)。1962年初，成立讨赖河系灌溉管理处，主要负责协调、监督酒泉(现肃州区)、金塔两县间均水;1964年6月，酒泉专员公署按照甘肃省委、省人委通知要求，成立了讨赖河流域管理处，隶属专区水利局，主要负责上下游和左右岸合理分水、所管工程控制运用和维修养护，并审批所属各灌区工程维修养护计划，流域内灌区实行统一管理;1974年10月，灌区下放;1976年，根据酒泉地区革委会、嘉峪关市革委会文件精神，成立讨赖河流域水利管理委员会，讨管处为该委员会的常设办事机构，流域机构主要负责贯彻党的方针政策、上级业务部门的指示和有关决定，统管流域水量分配，共用引水工程的管理检修等;1998年7月，经省政府同意，讨管处划归省水利厅领导，更名为甘肃省水利厅讨赖河流域水利管理局;2007年完成水管体制改革;2010年更名为甘肃省水利厅讨赖河流域水资源管理局。

1.3 水管体制改革试点情况

2003年4月，讨赖河管理局被甘肃省政府列为全省31家水利工程管理体制改革试点单位之一，并被确定为3家省级试点单位之一;2005年5月，又被省人事厅、省编办确定为全省事业单位改革试点单位之一。至2007年4月，管理局双重改革试点实施工作基本完成，改革取得了阶段性成果。

通过水管体制改革，确定了准公益类水管单位性质，按照精简、高效的原则，核定编制70人(其中公益性人员30人，经营性人员40人)，比改革前减少编制10人，落实了公益性工作人员经费，初步建立了社会保障机制，引入了竞争激励机制，实行了全员聘用制，完成了单位内部机构和人事制度改革。

2 水管体制改革取得的成效

一是通过水管体制改革，重新赋予流域管理机构新的职责，进一步明确了讨赖河管理局是具有水行政管理职能的流域管理机构;二是确定了单位性质，管理局性质由自收自支事业单位确定为准公益类水管单位，经费实行差额补贴;三是按照精简、高效原则，重新核定编制，划分了公益性和经营性工作人员;四是依据主要职责和有关规定，进一步优化和科学合理设置内部机构;五是深化内部制度改革，引入竞争激励机制，实行全员聘用制，初步建立了社会保障机制;六是落实了公益性工作人员经费，公益性工作人员经费由省财政全额供给。

鉴于当时我省水管体制改革试点工作实际情况，依据《甘肃省人民政府办公厅批转省水利厅关于讨赖河流域管理局管理体制改革实施方案的通知》(甘政办发［2006］120号)精神，管理局最终定性为事业性质的准公益类水利工程单位，经费实行差额补贴。经费来源为:公益性工作人员经费由省财政全额供给;经营性工作人员经费、日常维修养护经费由讨赖河管理局自行负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分按项目管理程序申报。

由此可见，处在当时特定时期，流域机构水管体制改革公益性经费只有30名公益性工作人员经费，未列任何工程维修养护经费。

3 水管体制改革后遗留及存在的问题

水管体制改革虽然取得了一定成效，但改革后也存在和遗留有一定的问题:一是准公益类的水管单位性质与流域管理机构的法律地位和属性不完全适应，流域管理机构的水行政管理职能未能得到充分的发挥;二是公益性人员与经营性人员划分不尽合理，公益性工作人员只占全部工作人员的少数，与管理局主要承担的公益性职能不相符;三是将全部水利工程资产划分为经营性资产，水管体制改革公益性经费只有30名公益性工作人员经费，堤防工程和引输水共用骨干工程维修养护和更新改造无稳定经费来源;四是水费收入不足，管理运行困难，一方面水费经1999年、2001年两次核定审批过后，由于多种因素，一直未进行重新核算和调整，另一方面用水单位以水费不到位为理由，只认可1999年核定的水费，致使核定的水费不能足额到位。

上述问题，使得流域机构在履行水行政管理职能、保障水利工程设施正常运行维护等方面面临诸多困难和矛盾，在一定程度上制约了流域机构的良性运行和发展，亟需对水管体制改革后存在的问题认真进行分析和加以解决，并最终建立完善的流域水利工程管理体制和良性的水管单位管理运行机制。

4 解决改革遗留问题的对策和措施

4.1 结合新时期经济社会发展要求，进一步深化水管体制改革

根据当前国民经济社会发展战略、新时期水利工作方针以及现代水利发展需要，进一步深化水管体制改革，继续以中央、全省水管体制改革精神为指导，把实现人水和谐、水资源可持续利用、水工程良性运行作为水利管理的主要目标，通过合理的体制机制创新，实现有限水资源的优化配置、合理保护和高效利用，实现水利工程设施高效管理、运行和维护，促进国民经济的可持续发展［1］。

4.2 注重内因与外因的变化，加强水管体制改革与相关制度衔接

水利管理体制改革，不仅要着眼于水利管理体制的内部建设，还要着眼于外部环境及其他相关制度的建设，尤其要关注国家政治经济体制改革进程，将水利管理体制变革全面纳入服务于国民经济社会发展宏观大局的轨道，做好与相关管理制度的相互衔接［2］。多种措施并举，在建立健全完善水法规体系、建立节水型社会、实行最严格水资源管理制度等方面，为深化水管体制改革创造有利条件和良好外部环境。

针对讨赖河流域管理体制和运行机制等方面存在的问题，加强对话交流机制、利益共享与补偿机制建设，要通过省水利厅积极向省编办、省人社厅、省财政厅等相关部门汇报和沟通，在取得理解和支持的基础上，力求在事关加快水利改革和发展大局的单位定性、公益性人员、资产划分及经费来源等问题上取得突破。

4.3 加快流域管理立法进程，为流域机构重新分类定性提供法律支撑

水管单位准确分类定性是解决长期以来水管单位性质不清、管理体制不顺、财政支付政策不明、经费来源不畅和政策保障不力等问题的前提和基础。水管体制改革的目的之一，就是要各级政府和财政主管部门承认水利工程的基础性和社会公益性，把水管单位的公益性支出纳入公共财政［3］。

根据《中华人民共和国水法》及《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(2010年9月修订实施)等法律法规和省政府、省编办、省水利厅授予讨赖河流域管理机构的职责，讨赖河管理局应为具有法律授权的流域管理机构，主要承担水行政管理等公益性职能，具体负责讨赖河流域内水资源管理、调配、河道管理及堤防维护、共用骨干工程管理维护等任务，直管工程不具有经营性性质。从现阶段流域机构的性质及履行的职能来看，管理局职责具有很强的公益性。管理局承担的职责及单位性质与实行财政全额拨款的甘肃省水利厅石羊河流域管理局基本相似。因此，应充分借鉴相关流域机构已有的经验，进一步理顺管理局职责和性质，重新分类定性流域机构为纯公益性水管单位。与此同时，应紧紧抓住《甘肃省讨赖河流域管理条例》已列入省人大立法调研计划的有利时机，在法律法规层面上对流域管理机构职能和属性作出具体、明确界定，为深化水管体制改革、重新分类定性提供法律支撑和政策保障。

4.4 以加快水利改革发展为契机，进一步强化流域机构管理职能

为深入贯彻2011年中央一号文件、中央水利工作会议精神和甘肃省委省政府关于加快水利改革发展的实施意见，讨赖河管理局应紧紧抓住水利部将甘肃省列为全国加快水利改革省级试点的重大机遇，按照水利部、省政府审定的《甘肃省加快水利改革试点方案》要求，从制约流域水利改革发展的重点领域和关键环节入手，创新建设管理体制，深化运行管理改革。在新一轮全省水利改革试点过程中，要着力加强防汛减灾、抗旱服务、建设管理、安全监督、基层水利站(所)等公共服务建设，通过全省水利改革试点，进一步强化流域管理机构水行政管理和纯公益性职能。

4.5 重新划分公益性人员和公益性资产，足额落实两项经费

结合流域管理实际情况及《甘肃省加快水利改革试点方案》要求，应将管理局过去划定的全体在职经营性人员(共40人)全部转为公益性人员，按照原有经费来源渠道，公益性工作人员经费由省财政全额供给;退休人员经费(退休前为经营性人员身份的)从水费收入中列支或由财政拨付。

同时将水管体制改革时核定的综合性固定资产及后期移交流域机构管理待核定的堤防工程固定资产，全部列为公益性固定资产。依据水管体制改革《水利工程维修养护定额标准(试点)》等相关规定，结合讨赖河流域共用骨干工程实际，从管理局直接管理的滚水坝工程、渠道工程、水闸工程、隧洞工程、堤防工程、渡槽工程等6个方面对工程维修养护经费重新进行测算。建议工程日常维修养护经费由省财政会同省水行政主管部门按年度审核下达，经费不足部分通过申请省级小型农田水利建设经费、水资源费、防汛费等途径解决;工程更新改造费用按项目管理程序申报。■

1 庞永兴，吉超.浅谈灌区水管体制改革［J］.陕西水利，2009(8):159-160.

2 鹿强 .水管体制改革探讨［J］.现代农业科技，2010(06):272.

3 孟兆芳.浅谈甘肃省水管体制改革［J］.甘肃水利水电技术，2003(4):258-260.