李 明

（国家林业局警官培训中心 南京市 210042）

中国东海、南海的局势变化，正在吸引着亚洲、乃至世界的目光。其实，只要稍稍追溯一下人类经济社会的发展历史就会明白，人类经济社会的发展从江河经济时代走到海洋经济时代，再从海洋经济时代走到现在的陆桥经济时代，接下来面临的只有“上天”和“入地”的经济时代了，而“入地”当然也应包括“下海”了[1]。过去由于人类自身的思想力和行动力局限，对海洋奥秘特别是深海奥秘知道甚少、利用有限，但随着上天、入地思想力和行动力的不断提升，这种情况已在逐渐、并终将彻底改变。所以海洋争端渐呈加剧、激烈之势绝非偶然，即使现在不出现、将来也要出现，只是一个时间的问题而已。日本是海洋岛国，基于对海洋特殊的认识和理解，在20世纪80年就成立了海上保安厅，并特别设立了厅直属的海洋情报部和海上特殊警备队两个部门。因此，了解日本海保厅这两个部门的结构、任务和目标等，对中国海警和中国海警局的发展建设应有一定的参考价值和借鉴作用。

1 日本海上保安厅的综合概况

1.1 海上保安厅情况简介

日本海上保安厅正式成立于1984年5月1日，隶属于国土交通省。

日本海上保安厅机关下设总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情报部和灯标部等5个职能部门以及直属的11个管区、海上保安大学和海上保安学校等教育训练部门。另外，地方的海上保安厅各管区共下辖海上保安部66个、海上救难部1个、海上保安署53个、海上交通控制中心6个、航空基地14个以及航标事务所53个[2]。

日本海上保安厅正式在册的各级保安官员共计12 000多名，其中在一线警管区工作的保安官员11 000多名。

另外，在此值得特别说明的是海上保安厅的海上特警队（SST），这是一支非常有战斗力的日本海上武装力量。它正式成立于1996年，现在，共有7个编成特勤队，每队8名成员，设队长1名、副队长1名、队员6名。这支队伍武器装备精良，配备有德国造冲锋枪、瑞士造全自动手枪、美国造卡宾枪、猎枪、半自动手枪、狙击步枪、声光弹、海上专用警棒以及自产的自动步枪和冲锋枪（训练主用枪） 等，另外还有萨伯340B运输机、EC225直升机等[3]。

1.2 海上保安厅任务简述

据资料显示，日本政府、日本国土交通省赋予海上保安厅的任务主要有4项，即国际媒体通常所说的日本海保四大任务。

1.2.1 保护海上治安

保护日本的海上治安，即通过对海上犯罪、纠纷等各种信息情报的收集、整理与分析，准确掌握海上犯罪信息，迅速展开行之有效的如监督、跟踪、驱赶或抓捕等处置活动。

具体目标是：

（1）建立健全并不断完善情报信息收集、分析系统，夯实警备实施和扩大广阔搜查能力，提高机动搜查能力的基础；

（2）提高舰只、飞机等夜间的监视、搜查、抓捕和运输能力；

（3）提高打击偷渡、偷运等类案件侦破的效率、效能、效果；

（4）强化与警察、海关等部门联系，建立情报交换、联合训练和联合搜查等机制。

1.2.2 海难救助救援

海难救助救援，即建立健全常态化的应急机制，努力保证能够最快速度地获取情报、最快速度地展开相应救助行动。

具体目标是：

距离海岸20海里末端发生海难，只要能够正确使用118号或GMDSS呼救援助，80%以上（能够）保证在2个小时之内获得相关情报信息，并积极采取相应的救助救援动作（行动）。

1.2.3 维护海上交通安全

维护海上交通安全，即根据相关法律规定，收集并提供相关信息情报，培养预防海难意识，预防海难事故发生。

具体目标是：

与相关机构协作，提醒过往船只应定期检查配备的救生艇等应急器材，提醒甲板船员穿戴救生衣等。

1.2.4 观测海象

观测海象，即观测海洋环境变化，为制作精确的航海图、航空图以及开展海洋环境保护研究等提供必要的数据。

具体目标是：

（1）为能提前精确地预报地震、火山爆发等搜集海洋变化的相关数据；

（2） 搜集周边海域大陆架延长线上的地形、地质变化数据，为开展相关的科学研究提供必要的数据资料。

2 日本海上保安厅的海洋情报部

日本海上保安厅的海洋情报部是其下设的五大职能部门之一，它下设企画科、技术国际科、海洋调查科、环境调查科、海洋情报科和航海情报科等6个主要科室。

2.1 企画科

企画科是一个综合性的科室，其主要职责是：

（1）海洋情报部所属各种事务的综合、规划和调整；

（2）督促并检查海洋情报部承担的各项业务相关的计划制定与具体实施；

（3） 审定海洋情报部（技术国际科除外） 内部的重要事项及其相关计划；

（4）制定海洋情报部业务需要的船舶使用计划；

（5）上述4项业务之外的属于海洋情报部职责范畴之内的各种业务（事务）。

2.2 技术国际科

技术国际科是一个专门的业务科室，其主要职责是：

（1）制定并落实开展海洋情报业务工作所需要的技术方面的具体计划；

（2）开展海洋业务相关的调查与研究；

（3）关于海洋业务技术改进事项；

（4）关于水路测量许可事项；

（5）关于海洋情报业务国际协作事项；

（6）关于海洋情报业务相关的国际机构、外国政府相关机构及其外国相关人员等的联系、联络、协作事项。

2.3 海洋调查科

海洋调查科是一个专门的业务科室，其主要职责是：技术国际科业务除外的水路测量事务。

2.4 环境调查科

环境调查科是一个专门业务科室，其主要职责是：

（1）观测海洋环境变化情况；

（2）在水路测量、观测海洋变化过程中，进行海洋环境污染情况调查，并跟进展开科学预防海洋污染相关研究。

2.5 海洋情况科

海洋情况科是一个专门业务科室，其主要职责是：

（1）航海情报科业务之外的海洋情报业务和海洋相关信息的收集、整理、保管及其提供等；

（2）关于海洋情报信息的国际交换事项：主要是指在进行国际海洋情报如国际间的研讨会议、公告发布或信息交换等活动时，海洋情报科的名称是“日本海洋研究中心”，海洋情报科长的名称是“日本海洋研究中心所长”。

2.6 航海情报科

航海情报科是一个专门的业务科室，其主要职责是：

（1）为航海图、航空图制作提供相关资料；（2）水路通报、航行警报以及海象变化等相关信息发布[4]。

3 日本海上保安厅的海上特警队

日本海上保安厅的海上特警队通称SST（Special Security Team），主要肩负运送核废料船只防护、不明船事案件侦破、防止核扩散检查、镇压船上发生的暴动、打击海盗、保护海外日本公民、打击海上毒品运输和打击偷渡等任务。这支队伍不仅是日本媒体表扬最多的一支专业特警队，也是国际媒体公认的日本最强的海上警备力量之一。

3.1 日本海上特警队的基本编成

日本海上保安厅特警队（SST）正式创建于1996年，其前身是1985年成立的关西空港海上警备队和晓丸号运输船乘警。现在，共有7个编成特警队，每队8名成员，设队长1名，职阶为二等海上保安正；副队长1名，职阶为三等海上保安正；队员6名（老队员和新队员混成）。据媒体报道，安倍政府已有从2013年起大幅度增编的计划。创建以来，这支队伍一直处于“神龙见首不见尾”的神秘状态，即使偶尔的公开露面，也大都伴随着如韩国奥运会海上联合警卫、镇压新加坡籍船员暴动、反核扩散联合演习等重大事件的成功范例。因此，长期以来一直笼罩着一层神秘的面纱。

日本是一个岛国，海域面积从西南向东北延伸2 200多km，东西宽约900 km（最大宽度约1 265公里）；总面积约106万km2，约是大陆架面积的4倍。日本海的水域有间宫、宗谷、津轻、关门、马海、朝鲜（大韩）等6个海峡与外水域相通。日本海沿岸的重要港口主要有符拉迪沃斯托克、元山、釜山、北九州、下关、新潟（日）等。换言之，即海上保安厅的12 300官员肩负着全日本100多万km2海域的治安维护、交通安全、防灾救灾和环境保护等重任；其中7%的官员（机关工作人员）保证了装备技术部、警备救难部、海洋情报部和总务部、交通部等机关部门的正常运转；97%的官员（海上保安官即海上警察） 工作在海上各管区第一线；0.5%的官员（特警队员）战斗在打击海盗、镇压船上暴力或恐怖活动、打击毒品走私等海上恶性案件和处置突发事件的最前沿，为日本保安厅、为日本国赢得了巨大荣誉。因此完全可以判断，日本海上保安厅不仅拥有一支训练有素、高素质高能力的干部队伍，还应拥有一个高效运转的组织机构系统，它是特警队敢于战斗、勇于胜利的强大后盾，也是特警队敢于战斗、勇于胜利的坚实基础。

3.2 日本海上特警队的武器装备

日本海上特警队的主要武器装备，准确地说应该是基本武器装备，有德国制造9 mm口径的H＆K MP5冲锋枪、美国制造5.56 mm口径的M4卡宾枪、日本制造5.56 mm口径的89式自动步枪、日本制造9 mm口径冲锋枪（训练主要用枪）；另外还有瑞士制造的P288全自动手枪、美国制造的斯密斯-韦森半自动手枪、狙击步枪、猎枪、声光弹、海上专用警棒以及萨伯340B运输机、EC225直升机，等等。

由于保密制度限制了可查阅的资料范畴，本文关于日本海上保安厅特警队的武器装备情况并不可能进行更加详实的介绍。但是，从上述几款武器的性能、在同类武器中的排位以及装备军警等情况中，还是能够看出一些端倪——日本海上保安厅特警队选用的是美国海军特种部队同样型号的武器装备，因此起码在轻武器或现有的武器装备上，与美国海军特种部队保持在了同一个水平层次上。武器装备决定作战方式，拥有什么样的武器装备，就会产生什么样的作战方式。换言之，即只要了解了世界海上战斗力最强的部队——美国海军特种部队，也就等于是一定程度上了解了日本海上保安厅的特警队。虽然它的战斗力与美国海军特种部队无法相比，但是，作战和建设理念同出一辙，应该可以说是原封不动的照抄照搬照用（显然，这并不意味着日本海上保安厅特警队完全没有自己的特长特色）。因此，日本的海上保安厅特警队，基本可以看作是一支“袖珍”版的美国海军特种部队。透过美海军特种部队和日本海上保安厅特警队近年来处置重大事件与联合演习中的表现等研究日本海上特警队的武器装备，应该是种可以选择的捷径。当然，要全面了解日本海上保安厅特警队武器装备的真实情况，最理想的方法还是难以实现的实地考察和跟踪调研。

3.3 日本海上特警队的作斗训练

日本海上保安厅特警队的初期训练主要聘请美军教官负责，现在虽已形成了自己的教官队伍，并可说是一支能在东南亚各国称作实力雄厚的教官队伍，但美军教官仍以顾问的身份继续存在。关于训练，从最基本的射击开始，到狙击、贴身格斗、海上机降等一系列（所有）的科目安排，完全按照《美国海军特种部队SEALS训练大纲》执行。日本海上保安厅除在“大阪特殊警备基地”建有特警训练专用的设备设施之外，还和全国各地的航空基地建有协作关系，全力保证每个队员都能得到充分的指导与练习机会。

关于作战，主要是通过从直升飞机绳降到行驶中的船只；驾乘巡视艇、高速艇等强行接舷行驶中的船只；使用无汽泡循环式潜水器，潜水接近并登上行驶中的船只，从而达到控制人员、进而控制船只的目的。日本海上特警队的基本战斗单位为2名队员；一般情况下，强行攻击编队以4名配备微型冲锋枪、4名配备手枪的特警队员为一个独立的战斗单位。另外，根据任务不同，还可以请求兄弟特警队或其他海上力量作为后（支）援，联合作战。

关于训练，日本海上特警队训练秉承的两大基本理念是通过对人的控制实现对船的控制，通过人与装备的完美结合，实现行动与目标的高度一致；必训的三大基本战术是2人配合战术、8人配合战术、联合协同战术；必训的四大基本技术是机降登船技术、快艇登船技术、潜水登船技术和船上人员控制技术[5]。

4 中国海警发展建设的思考与启示

据新华社消息，中国国家海洋局“中国海警局”2013年7月22日正式挂牌成立。当务之急是迅速提升中国海警海上执法能力。而借他山之石为我所用，则是加快我国海警发展速度、提高发展质量、推动发展进程、大步走进世界海上（海洋）警务先进国家行列的最佳选择和最佳捷径之一。

4.1 完善海警法律

根据“警察法”，人民警察是指公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察等[6]。理论上，我国海警应属人民警察的范畴，是其中的警种之一，但更准确地说，它应该是人民警察中的“行业”警察，而且是“多行业”的综合体或联合体。换言之，即海警在我国是一个崭新或全新的警种，必然面临许许多多崭新或全新的挑战，无论自身的内部建设还是外部发展都急待充实、加强和提高，都急需法律的支持、支撑和保障，因此积极完善、不断充实中国海警及其海警相关的法律法规，依法建警、依法强警迫在眉睫、刻不容缓。这是迅速建成一支具有中国特色的、强大的中国海警的基础工程，必须夯实并不断加固。

4.2 垂直机构管理

据报道，中国海警局下设3个分局和11个总队，分布于全国沿海各地。从组织形态或机构名称上看，分局和总队应是中国海警局的直属机构，但我国行政管理实行的是“块块为主、条条为辅、块条结合”体制，也就是说，中国海警局各个总队归属的各行政省的海洋局，与国家海洋局并无直接的行政隶属关系，即中国海警局的总队即使在海洋局的内部，也存在着“直属”的障碍或阻力，何况还有归属在与海洋局勉强“搭界”的海关总署、农业部等国家机关的总队，其“直属”的难度之大显而易见。换言之，即中国海警局的“机构”中潜藏着影响命令的渠道通畅、快速传递、强力执行等因素和队伍的行动统而不一、协而不调、调而不协等危机。必须高度重视、防患未然。因此，日本海上保安厅的垂直机构和直属制度，包括保安官选拔、教育、培训在内的“一体化” （关系隶属）组织保障等，应有一定参考价值，它对推动中国海警机构直属并从机构直属走向统一机构成员身份，更是具有特别的意义。

4.3 细化海警任务

中国海警在警种定位上应该可以说是一个综合性的行业警种，除隶属边防的公安海警之外，其它编成单位原来均只拥有行政执法权。随着“执法权限”的升格和扩大，肩负的任务自然也就有了新的划分方法，既可宏观的归属在国际警务和国内警务两大范畴之内（其中国际警务的中心应是保卫国家海洋领土主权的完整与安全；国内警务的中心应是保卫国家海洋的治安环境和生态环境），也可细化的对应在刑事、治安等类具体的警事活动当中，还可把国际警务与刑事、治安或把国内警务与刑事、治安等类警事活动交叉对应，等等。另外还有，原来拥有行政执法权的总队，行政执法权暂时既不可能撤销、也不可能合并。所以清晰并更进一步地细化中国海警的任务，是当下首要的攻关课题之一，必须重视。因此在这一个点上，日本海上保安厅的（维护海上治安、海难救助救援、维护海上交通安全和观测海象等）任务四分法，参考价值较大。

4.4 做实简政精兵

关于中国海警局的内设机构和人员岗位等，虽然目前为止还未见到官方的正式报道或说明，但是作为具体“执行机关”的性质，其内部建设定会要求坚定不移地贯彻落实“简政精兵”的理念，因此特别介绍日本海上保安厅的做法：日本海上保安厅内部没有设立一个纯行政性质的部门或机构；如海洋情报部，就没有一个纯行政性质的科室；海上特警队，就没有一个非战斗人员的岗位；保安厅在册的12 000多名海上保安官中有11 000多名工作在基层一线的各个警管区，其中还不包括厅直属的特勤、情报和科研等人员，具体说，即日本海上保安厅97%的海保官都工作在各个警管区的第一线。换言之，即在日本海保厅的机关或厅直属的机构和部门中，基本没有与业务无关的人员，等等。希望这对我国海警局实践“简政精兵”的理念，能够有所帮助或启示。

4.5 强化基础建设

海警是一个特殊警种，也是一个国际警种，必须强化基础建设，因此除了要强化如舰船和舰载武器、通信、直升飞机等警用装备之外，还要强化如外语、法律、科研、特警等人才队伍；还要强化如海图、海象、航路、海洋气候、海洋环境等海洋信息情报；还要强化如管理、建设、发展等理论理念创新；还要强化与如海上运输、救援救助以及海军等其它的海洋相关部门携手联合、一体动作等等。所以，海警发展的基础建设是个复杂、庞大的系统工程，强化它既需要“水泥”的粘合，也需要“钢筋”的骨架，还需要“砂石”的补强，任何的欠缺或不足都有可能造成“蚁穴溃堤”的局面。也就是说，强化细节、不留“短板”、坚持践行“木桶理论”等，是基础建设的必然选择，也是惟一选择。

4.6 组建海上特警

建成一支强大的公安海上特警队，是时代赋予当代中国公安人特别是海警人的任务和使命。但是，圆满完成这个使命和任务并非易事，更不可能一蹴而就。首先，要以实际需要、战斗力整合需要和自然环境特征等3大因素为依据，解决特警队的配属管区、勤务位置和武器装备等理论问题；其次，要充分认知、准确把握并灵活运用海上特警必须具备的“三大基本战术群”和“四大基本技术群”的具体内容；再次，要理顺特警装备、特警队员心理品质和身体能力等与战斗力的关系等。因此，海上特警队的组建、训练、强大是个复杂的系统工程，它需要强大的物质基础支撑，也需要先进的科学理念指导，借他山之石应是必选的捷径之一。所以，深入研究日本海上保安厅特警队的组建、训练和成长等，既有较高的理论意义，也有较大的实践价值。

4.7 强化海洋情报

强化海洋信息情报是加快中国海警发展进程的基础工程。海洋信息随着人类社会经济时代的发展变得越来越重要了，在商业、能源、运输等经济领域，在海战、空战、立体战等军事领域，在维和、外交、打击跨国犯罪等国际舞台，到处都能看到它的“影子”。如日本海上保安厅的海洋信息情报，早就跟随警军联合行动的密切与频繁，形成了共享机制，走进了（运用在）军事领域。另外，在钓鱼岛之争日本提供的所谓证据中，关于钓鱼岛海域的海图、气象等相关资料，也大多出自这个情报部。因此，从国家发展、国家建设、国家经济、国家外交、国家国防和国家安全等的战略高度定位海洋信息情报及其研究工作，加强理念、理论创新，努力建全并不断完善跨领域、跨行业、跨国界的海洋信息情报互通、互换、互补体制机制，至关重要、迫在眉睫。

4.8 量化任务指标

量化任务目标是任何国家的任何警种都在努力奋斗的方向，如日本海上保安厅关于海难救援救助，就明确制定了如“距离海岸20海里末端发生海难，只要能够正确使用118号或GMDSS呼救援助，80%以上（能够）保证在2个小时之内获得相关情报信息，并积极采取相应的救助救援动作（行动）”等样的具体量化目标。显然，做到这一点的前提是先要拥有强大的科学技术、警用装备和体制机制等的基础。所以必须看到，“量化”体现的并不只是管理的水平层次，还有更重要的是对完成任务的自信、对警察能力素质和技术装备等的自信。因而在此特别强调的并不仅仅是要积极量化任务目标，还有必须高度重视量化任务目标所需要的、雄厚的科技力量、人才队伍、经济保障以及灵活务实的体制、机制、制度等的基础建设与强化。

4.9 整合关联力量

现在，我国海上的主要专业救助救援机构，隶属于国家交通部门；海岛野生动植物主要的专业保护机构，隶属于国家林业部门；另外，活跃在海上的还有如隶属海关、农业等部门的具有海上行政执法权的多支队伍；等等，因此，中国海警必须承担起“整合一切海洋保护相关或可整合、可动员、可挖掘的力量，共同保卫国家海洋环境安全和国家海洋领土完整”的重任，在保卫国家海上治安和安全中充分发挥“领头羊”的作用。换句话说，也就是中国海警除了要完成自己承担的海上行政刑事司法和行政治安的执法任务之外，还要组织、协调、帮助、联合海上行政执法和海上救援救助等相关单位承担的种种海上任务，如果站在保卫国家海洋安全的高度，还要主动承担起如警军联合、警民联合、警军民联合等的各种“保海”任务。

综上所述，以上对于日本海上保安厅情报部和特警队的基本构成虽然只是条框式的简单介绍，但是，从中多少还是能够看出一些如日本海洋信息情报研究及其工作的基本理念、思维脉络、着眼视角、基本立足点以及正在干什么、意图干什么和能够干什么等的端倪；还是能够看出隐藏在特警作战训练内容中的两大基本理念、三大基本战术和四大基本技术的核心；还是隐约可见隐藏在海洋信息情报背后的战略意图——为军事、外交、经济、海洋等活动提供服务；等等，显而易见，了解日本海上保安厅的海洋情报部和海上特警队，对中国海警的发展建设具有特别重要的意义和价值。

现在，中国仍然面临多元复杂的安全威胁和挑战，维护国家统一、维护领土完整、维护发展利益的任务艰巨繁重。有的国家深化亚太军事同盟，扩大军事存在，频繁制造地区紧张局势。个别邻国在涉及中国领土主权和海洋权益上采取使问题复杂化、扩大化的举动，日本在钓鱼岛问题上制造事端[7]。因此，当今世界的国际海洋争端将会变得日趋激烈、日益加剧，海洋信息情报、海上特警队的要求将会越来越高，作用将会越来越大，在某种意义上，海洋信息情报和海上警务能力的落后，就意味着在国际海洋竞争中的被动。加快中国海信息洋情报发展步伐，强大中国海上特警队伍已经迫在眉睫、刻不容缓。

参考资料：

[1]李明、罗萃萃，新时代论[M].海南；南方出版，2009：12－18.

[2]国家辞书编写委员会.新修百科事典[R].东京，三省堂，2010年（修）：12-18.

[3]海上保安厅.海上保安官[Z].东京，日本海上保安厅，2011：3－6.

[4]海上保安厅，海上保安官[Z].东京，日本海上保安厅资料，2010：9－12.

[5]李明.浅谈日本海上特警队的编成、武器装备与作战训练[J].警察实战训练研究，2011（1）：105－109.

[6]李明.中日两国《警察法》的基本框架比较研究[G].全国警察法学研讨会论文集，2012：105－109.

[7]国务院新闻办公室.2013年中国国防白皮书[R].北京，2013，4.