(杭州行政学院，浙江 杭州 310024)

杭州城市建设正从平面扩张阶段进入纵向发展阶段，包括地铁和地下隧道在内的地下基础工程将会更为大量地开工建设，建筑渣土将会随之大量产生。但是，当前建筑渣土管理滞后于城市建设的需要，大量渣土污染大气、水体和土壤，局部地区已呈围城态势，影响城市行洪排涝，增加城市治理成本。改进渣土管理，是城市“治堵、治气、治水、治废”的重要举措。同时，如果加以合理利用，这些大量产生的渣土也为杭州城市发展带来机遇，可以更好改善杭州城市生态环境。回想杭州历次西湖疏浚，白堤和苏堤正是西湖淤泥堆积而成，杭州古代城市管理者已为后人提供当今城市渣土管理的重要启示。

1 主要问题

1.1 渣土产生的社会成本尚未进行合理分担

随着杭州城市建设的飞速发展和居民住宅面积的提高，渣土产生量随之增长，特别是地下基础工程产生的渣土量更是惊人。围绕渣土的处置和运输线路的延长，形成了一系列的社会成本。一是污染城市路面，渣土运输过程之中出现洒落或吹落，影响城市道路景观，造成城市交通拥堵。二是污染城市大气。渣土运输或处置不当，经风扬起，增加城市大气悬浮物。另外，杭州获得渣土运营资质的车辆就有1600辆，这些汽车的尾气排放增加城市雾霾。三是污染流域水体。渣土主要通过水上运输，这样可以节约运输成本，同时水体也就面临渣土抛、撒、漏、溢而造成水体污染。甚至部分水体流域已被渣土填满，造成水流不畅，极易引致内涝问题。四是污染城市环境。不少单位和运输企业从自身经济效益出发，会在城市郊区或管理薄弱的区域之内乱到、偷倒渣土，造成城市景观的破坏。这些行为的社会成本虽由渣土运输方产生，但是须由政府和社会买单。用地方、施工方、挖土方都以合同契约的方式甩掉了应负的责任。

1.2 渣土运输的市场秩序尚未得到整体改观

渣土运输在某种程度上有“黑社会”性质，主要呈现属地包揽、个体挂靠、恶性竞争，最低价竞标。为了达到降低运输价格目的，大多数车辆“多装快跑”，造成上述诸多乱象。还有运输企业或者非法租用城市闲置土地、已征土地甚至基本农田倾倒渣土，或者利用监管薄弱的时间段选择在偏僻道路两侧或空地直接进行偷倒。城乡结合部成为重要的偷倒乱倒区域，甚至还有从一个已开挖的工地运到下面一个待开挖的工地，造成渣土的重复运输，不法企业从中牟利。渣土运输的市场秩序混乱，原因是在两个方面：一是源头管理较弱。政府监管方、施工管理方、以及现场监理人员没有有效落实监管职责的动力，对于车辆超载熟视无睹，源头控制软弱无力。二是执法威慑较差。针对渣土违规运输的联合执法多属阶段性突击整治，法规约束性不强，处罚力度不大，对不规范运输企业和车辆的威慑力有限。

1.3 渣土消纳的场地供应尚未进行统筹规划

建筑渣土与城市建设相伴而生，可以预计未来阶段随着地下空间的开发，市区建筑渣土的产生量将会更大。但是，目前具有规模的渣土消纳场地主要集中在德清、海宁和富阳，并且三地可以消纳的年限不足5年。杭州渣土消纳场地规划始终游离于城市规划之外，没有基于城市长远发展视角实施统筹规划，缺乏建筑渣土专用消纳场地、临时消纳场地和因施工需要回填工程渣土的建设工地之间系统整合、统一规划和合理布局。特别是在城市建设的快速发展时期，这种规划的缺乏使得渣土消纳场所和城市建设相互脱节，造成工程倒土难，催生“私设”渣土消纳场所，形成城市“面子”与“里子”两张皮。

1.4 渣土利用的效率水平尚未得到有效提升

一是渣土存在混合堆放现象。地下基础工程产生的渣土是建筑工程和修路所需的优质回填土，也是制砖的上好原料，其他渣土经分拣也可以变废为宝，当前的混合堆放则会大大降低渣土资源化利用。渣土分拣受到劳动力成本的制约，建设工地甚至出现一方面排放大量的渣土，另一方面又从别的地方运回大量的渣土。二是渣土的回收率低。资源回收没有作为一项资源化利用义务，回收对象还集中在废旧金属等高附加值物资上。事实上，渣土之中，包括沥青、砂浆、碎砖块、混凝土等，都是建材行业极好的原料，但是由于缺乏渣土的再利用机制，导致资源极大浪费，也使渣土量大为增加。三是渣土利用的渠道相对单一。90%以上的渣土用于遗弃填埋，少量用于建筑工地土方回填，忽视了用于整治土地或修复生态、制作多孔建筑用砖等资源化利用项目。

1.5 渣土监管的体制机制尚未得到有效健全

一是监管部门之间需要形成管理合力。城市多个部门监管渣土的产生、运输、处置和利用。例如，除了城管、港航之外，需要包括建委、公安、工商、环保、交通等部门协同管理。例如，城管是治理渣土偷倒行为的主管部门，交警、路政是车辆管理和道路管理的主管部门，港航是渣土内河航运的主管部门。现在没有专门机构对建筑渣土的产生、运输、处置和利用的综合管理，导致分段管理、多头管理和事后管理，造成城市道路和河道往往成为渣土的消纳地。二是对于建设单位监管不力。许多建设单位为了降低建设成本，是以价格低廉作为运输业务承运的唯一条件，不加管理，一包了之，导致无证运输、多拉快跑、抛洒滴漏、偷倒乱倒现象时有发生。三是对于渣土治理具有主动性和系统性的超前谋划较少，更多的仅是被动的监管清运和堆放处置

2 改进对策

2.1 强化源头控制

一是建立源头处置责任制。项目开发方无论以任何方式进行土地开发利用，都应承担渣土“谁生产谁清运、谁污染谁治理”的基本社会责任，竭尽全力使渣土的负外部性内部化。二是源头监管责任制。渣土不应等运输到路上或河中才进行监管，而是一经产出就应纳入监管。所以，建委应作为渣土管理的首位监管部门，前置渣土管理，并把渣土处置状况与开工证、停工通知等管理手段结合起来，建立源头监管制度。三是源头调控制度。依据科学手段测算渣土产生的社会成本大小，按照让运输企业和消纳场地获得一定利润的原则，实行工程渣土运输费、处置费的政府指导价。政府应当要求建设单位在编制建设工程预算时，专门列支建筑渣土的运输费和处置费，存入建设单位设立的建筑渣土运输费、处置费专用账户，该账户由建委或城管作为第三方监管。建设单位未将运输费和处置费存入专用账户的，不得办理建筑渣土处置手续。

2.2 规范运输市场

一是适当提高渣土运输的市场准入门槛。例如，可以规定陆上运输单位的自有运输车辆数量应不少于20辆；运输车辆符合应当符合《建筑垃圾车技术及运输管理要求》(DB31/T398)的规定；驾驶员具有3年以上驾驶大型车辆的经历，无承担全部责任或者主要责任的致人死亡的道路交通事故记录。水上运输船舶必须安装GPS或AIS，泥浆运输船舶货仓实行封仓。二是建设施工单位应当选择具有渣土运输服务企业资格的经营单位。明确建筑施工企业对于渣土运输负有连带责任，倒逼建设单位选择运输服务质量更有保障的运输企业。施工单位发现运输单位有违反处置规定行为的，应当要求运输单位立即改正；运输单位拒不改正的，施工单位应当立即向城管部门报告。三是按照消纳场所管理单位出具消纳结算凭证，运输单位向城管部门申领运输费和处置费。四是现行渣土运输车辆的挡板高度需要降低，降低汽车超载发生危险的系数。六是提高执法威慑力度。针对过境渣土车洒落严重现象加强联合执法，严厉查处包括泥浆倾倒运河在内的渣土偷倒乱倒现象，查处无证运输或违规运输的企业，提高违规违法运输企业的违法成本。

2.3 规划消纳场地

一是编制市域渣土消纳场地规划。结合城市总体规划和年度城建规划，摸清市域内因工程建设产生的渣土出土总量，根据辖区实际，因地制宜的配置一定比例的渣土消纳场地或中转场地，解决区内重点工程的渣土消纳问题，使得渣土消纳具有合法便利的途径，做到渣土消纳场所符合当前和长远的经济社会发展需求。二是适当提高消纳场地的处置费标准。在市场化动作的同时，政府应给予必要的财政补助，例如建设用地上的耕作层剥离、渣土园林化利用、渣土制砖再利用等，让渣土消纳场地经营单位有利可图，使得规划之中渣土消纳场地落地。三是规划建立重点面向政府性投资工程渣土的消纳场地。当前阶段政府投资的包括地铁和隧道在内的地下基础工程大开发，可以首先面向这些项目工程的渣土，规划设立渣土消纳场地，探索资源化利用方式。四是重视跨区域消纳场地规划。面对渣土产量的扩大，周边地区消纳市区渣土的废弃矿井资源和低洼场地日益稀缺，需与周边县市协商和规划跨区域消纳场地。

2.4 提升利用效率

一是推行集中分类堆放。根据渣土的种类分类堆放，可以扩大渣土的利用范围。例如，可将地表优质耕作层土壤集中堆放，可用于土地整理；还如，优质粘土集中堆放，可在堆放地设立制砖厂。二是通过区域统筹扩大利用渠道。渣土其实就是一种资源，建设单位无法完全利用、排放的渣土可与区域生态环境和景观建设结合起来。例如，天津就将500万立方米渣土堆造成为人造山。杭州可以利用区域自然特征，统筹推进渣土的利用。例如，城市西部属于低洼地带，根据区域的排水、防洪要求，可以选择若干区域进行填高，最大限度地提升区域标高，既能消纳渣土，又能起到防洪抗涝的作用。还如，东部地区地势平整，未来将是杭州城市化的重点区域，可以提前进行城市公园的规划布局，并把这些城市公园规划用地作为渣土的消纳场地，通过渣土堆放打造人造景观，改善人居环境。三是开发渣土利用新技术。例如，利用杭州渣土含沙量较高的特点，可以进行渣土分离加工，提取沙子作为建筑用材。四是培育渣土综合利用产品的市场。制定渣土利用企业的资质和相关标准，给予企业相关优惠和财政补贴，并将合格的渣土再生产品列入绿色产品目录和政府绿色采购目录。

2.5 整合部门力量

一是明确渣土管理的协调机构。可以设立渣土管理领导小组，领导小组办公室设在城管部门，进一步明确城管委作为渣土管理协调机构的地位，负责全市渣土网络信息系统的建设，渣土消纳申报管理、以及渣土综合利用和综合处置的管理，制定渣土管理的规划和计划，负责收集整理渣土管理工作信息，对渣土运输车辆进行监督检查，负责渣土消纳场所行政许可工作。二是明确建委实施渣土源头控制的职责。负责组织、协调、监督、检查全市渣土产生的源头，引导建设单位实施渣土减量化处理，研究和制定不同建筑单位渣土排放量的标准。三是环保部门制定和实施渣土的环保标准。加强渣土污染特性和治理技术状况的了解，提出渣土分类堆放的建议。四是海事部门对接城管部门，负责渣土的水上运输监管。五是规划部门牵头制定渣土消纳场地规划。例如，规划、绿化和城管部门共同配合，调整和改造现有绿化带；通过规划、土管和城管部门的共同参与，确定市区渣土的消纳场地。

参考文献：

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