夏 光

环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编

推进生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新，就是按照生态文明建设的总体要求对环境保护制度（政策）体系进行调整完善，推动建立新型的人与自然关系。

中央关于生态文明建设的总体要求，主要有三点：

第一点，提高生态文明的战略地位。党的十八大指出，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。党的十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。核心思想就是把建立新型的人与自然关系提升到国家发展总体布局的层面，强化生态环境因素在制定国家发展战略中的基础性和引导性作用。这种定位就决定了未来中国必须在更加严格的资源环境因素约束条件下追求经济发展，这与过去那种在比较宽松的资源环境约束条件下实现经济发展的情况是大不相同的，是一种未曾有过的“新常态”。

第二点，把生态文明建设融入四大建设之中。党的十八大要求把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。这是一个超出以前认识的全新部署。把生态文明建设融入其他领域的建设过程，表明建立新型的人与自然关系不是一个游离于人类经济和社会活动之外的某个单独领域的事项，这表明建设生态文明必须改变只依靠政府单一力量的格局，建立新型的社会治理结构。

第三点，用制度保护生态环境。党的十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”。制度优先于资金和技术，这是因为生态文明建设将不可避免地要调整和改变原有的经济社会发展方式，触及人们的既有利益，将遇到各种困难，制度是克服各种利益矛盾和阻力的有效途径。

为此，在生态文明建设背景下，环境保护制度体系创新应该注重三个转变：

一是从主要采取事后治理式的环境保护措施向把环境保护融入和贯穿到经济、政治、文化、社会建设之中转变。通过建立“五位一体”的新型环境治理结构，使经济社会发展方式和发展过程得到“绿化”，从源头上和根本上遏制和减轻其对环境的冲击。

二是从主要依靠政府进行环境治理向充分发挥市场和社会力量作用的多元共治转变。坚持政府主导的原则，由各级政府对环境质量负责，强化政府环境管理权威。同时，积极利用市场机制，实施积极的环境经济激励政策。积极引导环境社会组织发展，加强公众和舆论对环境保护的监督，鼓励全社会的环境保护志愿行动。

三是从注重污染物排放控制的过程管理模式向注重环境质量控制的结果导向模式转变。以保护和改善环境质量为导向，把选择污染控制方式的权利交给地方政府和市场，减少或取消行政强制减排的环节，增强环境质量监管的要求，把政府环境管理力量更多地放到规划、监督和处罚上。