孙蕊

（呼和浩特职业学院 经济管理与法学院，内蒙古 呼和浩特 010051）

论公益诉讼与少数民族地区环境保护的关系
——以内蒙古扎兰屯水泥厂污染致致癌案为例

孙蕊

（呼和浩特职业学院 经济管理与法学院，内蒙古 呼和浩特 010051）

少数民族地区经济尚不发达，人民生活水平有待提高，经济上的需求带来的是各种高消耗、低产出工业的进驻，无序的经济发展给这些地方的环境带来了诸多污染，使得近年来因为生活环境的污染而导致的群体性事件层出不穷。如何有效解决纠纷，维护社会的稳定，成为司法实践必须面对的问题，公益诉讼的立法初衷和司法实践正是解决这一问题的重要途径。

公益诉讼；民事诉讼法；环境保护；少数民族地区生态保护

内蒙古扎兰屯水泥厂污染致郑金双人身损害赔偿案，开启了我国环境保护的公益诉讼之门——郑金双是居住在内蒙古呼伦贝尔市扎兰屯水泥厂附近的居民，每天呼吸粉尘超标的空气使其身体出现不适，他认为这些都跟附近水泥厂对空气的污染有关，于是在通过私力无法解决的情况下，他想通过诉讼的公力方式来解决。但其后道路的艰辛可能是他无法预想的。他首次起诉后法院并未受理该案，在诸多努力失败后，他向中华环保联合会法律中心寻求帮助，后者在实地调查了事件后支持他向当地法院提起诉讼。法律中心同时向内蒙古自治区环保局发函通报此事，在多方的努力下，法院最终受理了该案，法院最终通过调解的方式让污染企业先行赔付当事人18万元，当事人郑金双再通过撤诉的方式了解此案。本文将透过这一起发生在内蒙古扎兰屯的水污染案件来分析少数民族地区环境保护的迫切性和保护途径的寻求。

一、少数民族地区环境保护的现状

我国少数民族地区由于地理分布上的特点和历史发展的原因，往往呈现区位条件较差的特征，我国的少数民族绝大多数生活在山区或边远地区，其所在地区的生态环境大都还保持较好。这些地区既有属于我国大江大河源头的水源涵养区，也有属于我国沙漠边远或水土流失严重的生态脆弱区，还有属于我国生物多样性保护的森林地区，总之，我国少数民族地区的生态环境类型多样，有不少是我国重要的生态屏障。从另一个角度看，区位条件差，在很大程度上制约了少数民族地区完全依靠自身发展的路径。另外，经济基础薄弱很大程度上决定了他们在发展经济的时候低端产业比重高，为了改善民生，想尽办法发展经济，随之又使之面临生态保护和经济发展的双重压力。换言之，少数民族地区经济贫困和生态恶化互为因果，可持续发展遇到瓶颈。

近年来，随着各个地方实现发展经济和提高人民生活水平的目标的需要，政府在招商引资和兴建各种工业园的背后却忽视了由此给环境和生态平衡带来的负面影响，环境污染事件频发，不仅给当地百姓的生活带来不便和困扰，甚至对他们的身体造成急性的损伤或慢性疾病的诱因。这不仅仅是经济发展和环境保护的单一冲突，严重的将会产生经济和政治之间的矛盾，甚者还会引发社会群体事件，给社会的稳定带来隐患。在诸多环境污染的事件中，有不少是发生在我国少数民族地区，为什么这些地区成为污染事件的重灾区，究其原因无非是这些地区往往经济尚不发达，需要更多的企业和资金的流入支持当地经济的发展，而这种无序的经济发展带来的是对当地原生态环境的破坏，如水质严重恶化、草原覆盖率下降、土地退化和沙漠化日趋严重、空气污染物的增加、地下空洞的形成。少数民族地区环境保护问题日益引发社会关注，除了上述谈到的这类事件给政治、社会、带来的危害外，还会对该地区的文化带来影响。

除了上面谈及的扎兰屯水泥厂污染事件，发生在少数民族地区环境污染的事件实际上时有发生。

2013年4月14日，国电宁夏石嘴山第一发电有限公司泄漏灰渣水排入黄河波及到黄河内蒙古段。4月14日13时37分，内蒙古自治区环保厅在接到关于黄河内蒙古段水质受到污染的报告后，高度重视，立即采取措施展开积极应对。4月19日16时，内蒙古环保厅确定解除环境应急状态，转为日常环境监管，这起跨省、区突发环境事件得到妥善处置。[1]

东乌旗满都宝力格是世界少见的优质草甸草原，是锡盟雪灾中唯一能为灾区提供几千吨牧草的地方。内蒙古兴业矿业股份有限公司“东乌旗多金属矿”于2000年夏天进驻满都宝力格无证开矿，毁草造坝，准备向草原排放洗矿废水，该矿设计能力日洗矿用水5000吨。[2]

云南曲靖有5000吨铬渣倒入水库，致使水库致命六价铬超标2000倍。事后云南将30万立方米受污染水，铺设管道排入珠江源头南盘江。由于化工废渣的非法丢放，曲靖市麒麟区越州镇村民赖以生存的水源——叉冲水库在过去几个月中遭受致命侵袭。在雨水的冲刷和渗透下，总量达5000余吨的重毒化工废料铬渣，把水库变为恐怖的“毒源”。[3]

以上列举的只是这些经济不发达的少数民族地区环境遭到污染和破坏的几个案例，但透过这些案例，我们不仅对当地百姓的日常生活和身体健康感到忧心，甚至对他们的后代的生存环境产生质疑，怎样在发展经济和保护环境的博弈中找到一个最合适的方法和路径，怎样利用这些地区的优势资源带动经济发展是不得不思考的一个问题。

二、公益诉讼对少数民族地区环境保护的必要性

（一）环境保护的必要性

2002年3月7日九届全国人大五次会议内蒙古代表团参加讨论的时任中央政府领导就强调：内蒙古自治区是我国北部地区的重要生态屏障，搞好生态环境的保护和建设，不仅直接关系内蒙古各族人民的生存和发展，而且对全国实施可持续发展战略，具有重大意义。发展畜牧业，绝不能以牺牲生态环境为代价。要切实解决草原超载放牧的问题，推进休牧还草和划区轮牧，大力改良草场，形成草原生态改善与畜牧业发展、牧民增收的良性循环。[4]从上述讲话中，我们可以看出，国家在对待少数民族地区经济发展上的态度是很明确的，要实现的也是可持续发展，不应该牺牲环境换取经济的发展，因地制宜的开展经济发展和项目引进才是可行之道。

内蒙古扎兰屯水泥厂的案件的当事人虽然最终得到了赔偿，但透过这个案例我们不难看出，环境污染给我们的生活和身体带来了极大的损害，如果污染发生了我们置之不理，结果将是污染继续扩大，不仅我们这代人的生活环境变得恶劣，身体遭受到严重损害，甚至子孙后代都无法生存下去，因此，环境保护刻不容缓。

（二）公益诉讼对解决地域环境保护的必要性

就目前来看，环境污染事件发生后，解决问题的途径主要有：受害者去找造成污染的企业通过和解的方式解决；通过向相关行政部门反映问题要求其进行监管；通过向法院提起一般民事侵权诉讼或公益诉讼。

第一种和解的方式，污染企业为避免经济上的赔偿往往都不会承认污染事实，这样就使得私力解决的前提条件丧失了。第二种方式，相关行政部门要么对一些在当地经济中占有比较重要位置的污染企业会有保护的情形，要么污染企业的污染行为做的及其隐蔽，行政机关也无从查处。第三种方式是公力救济的方式，通过诉讼的途径解决纠纷具有彻底性和终局性的特点，但一般民事侵权诉讼中，即使我国《民事诉讼法》对环境污染事件的处理有举证责任倒置的法律规定，受害方的弱势地仍然使得受害人在举证和法庭审理方面的能力先天不足。

具体到扎兰屯的案件，正是印证了上述不同解决方法的选择，在私力救济无果和一般侵权诉讼的公力救济连立案都困难的的情况下，当事人在相关组织的支持和帮助下权益才得以保护。因此，综合各种方法的利弊，公益诉讼的方式成为解决环境污染问题的重要途径。下面将对公益诉讼制度进行简要梳理，以便对这一制度的法律规定更好的适用。

三、公益诉讼制度的概述

（一）公益诉讼制度的概念

公益诉讼以促进公共利益为建制目的和诉讼条件，系争议案件的利害关系人甚至任何人均有权提起。其诉讼目的往往不是为了个案的救济，而是为了督促政府机构或其管理相对人采取某些促进公益的法定行为，履行法定的义务，且判决的效力也未必仅仅限于诉讼当事人。[5]公益诉讼的运用，即公民可以为保护环境而向排污者提出诉讼。如美国法律规定，只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于此资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公众利益”为由向排污者起诉。[6]

公益诉讼的适用范围的界定是有所不同，国外的立法例中公益诉讼的诉讼主体仅限于无利害关系主体，即狭义的界定；我国的法律中公益诉讼的主体范围是广义的界定，即有无利害关系主体均可。我国2012年修订的《民事诉讼法》第55条中规定：对污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

（二）我国公益诉讼的适用范围

《民事诉讼法》第55条中明确的是污染环境和侵害众多消费者权益两类案件。由此可见，环境污染事件往往呈现出紧迫性、公共性和危害性的特点，因此被明确规定在公益诉讼的适用范围中。但同时国务院法工委的姚红在解读这一条中也提到理解此条时，公益诉讼的适用范围明确但不限于上述两类事件。在究竟是不是用公益诉讼的途径进行权力维护时，秉持的宗旨应该是能用一般民事诉讼解决的不走公益诉讼的途径，对于大家争议较大的国有资产流失、破坏文物等事件，全国人大法工委处长姚红认为，国有资产的权利主体单一即国家，因此，完全可以通过一般民事诉讼途径解决；破坏文物的行为我国《文物保护法》当中已有明确的处理措施，应该运用行政权力维权。

（三）公益诉讼的方式维权启动

《民事诉讼法》修订前人们对启动主体有产生了很大的争议性，主要集中在四类主体上，即检察机关、行政机关、社会组织、公民个人。有人认为检察机关本身作为司法活动监督者，如果允许检察机关作为公益诉讼的主体起诉的话，无疑是既当裁判员又当运动员，有违司法公正。针对行政机关可否作为公益诉讼的主体，反对者认为在权力配置上，行政机关行使的行政权，完全可以通过该权力去进行相关活动，如果让其参与到民事公益诉讼中来，与权力配置相矛盾。社会组织在我国数目较多，各种组织的背景不一，如果让这些组织均有机会参加到诉讼中来，可能会给审判工作带来其他因素的不必要干扰。对于公民个人的诉讼主体资格，法工委经过调研发现，个人在公益诉讼中的弱势地位使其在诉讼中的权利很难得到有力保障。因此，综合上述各种意见，2012年修订后的《民事诉讼法》将提出公益诉讼的主体限定为法律规定的机关和有关组织。有关组织的正确理解应该限定在该组织的职能与具体公益诉讼的诉讼权益相关上，如消费者权益受到侵害消费者协会就属于有与该诉讼权益相关的职能，可以提起公益诉讼。

四、公益诉讼在少数民族地区环境保护中践行的具体路径

固然公益诉讼是解决环境污染事件的重要方法，我国在立法层面也对这一问题进行了明确具体的规定，但在实践中这一制度的运用并非一帆风顺，也存在诸多困扰，如何解决这些困扰又成为我们不得不需要探讨的问题。

首先，基于环境污染具有的紧迫性、公共性和危害性，即呈现突发性很强、造成急性伤害或污染物慢性积累导致突然爆发或容易引发农民群体性事件，环境污染事件发生后，很多群众并不懂得通过正确的法律途径解决这些问题，而是盲目的进行一些诸如围堵、上访的方法。从群众对环境污染事件的处理方式上反应出的是一种观念层面的问题。具体来说，由于我国在长期的历史文化中形成的“厌讼”思想是的他们不愿意进入法院打官司；另外，很大一部分群众还有不敢选择诉讼解决问题，他们怕遭到污染者或相关部门的打击报复，即时有些想通过诉讼解决问题的人也担心诉讼成本过高自己承受不起，不得不放弃这一想法。在重庆渝西地区碳酸锶企业污染事件中，当地的受害群众的反应就典型的印证了上述问题。

其次，地方保护主义为公益诉讼的提起又设置了一重障碍，反应到司法程序中就是立案难。在我国，环境公益诉讼立案难早是不争的事实，原因就在于很多污染企业在当地经济发展中占有举足轻重的左右，所以出于各方面的考虑，会在立案上设置障碍。在常本凤等878人诉山东淄博铁鹰钢铁有限公司一案中，中华环保联合会环境法律服务中心支持铁山小区居民对淄博铁鹰钢铁有限公司提起民事诉讼，到当地法院进行立案时，他们却以相关地方规定的内容不予立案，即《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》中规定：“对于法院受理后执行难度较大，由党委政府处理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理，但应与相关部门做好协调工作，妥善化解矛盾”、“慎重把握敏感案件的受理时机，追求法律效果与社会效果的最佳统一，防止个案立案不当引起工作被动”、“对群体性诉讼事实统一、请求近似、当事人众多时，应化整为零，分案处理，尽量降低当事人的诉讼风险和费用，减轻压力”。[7]当地法院建议常本凤等878人分别提起诉讼，分别立案，化整为零。类似的公益诉讼立案难的问题屡见不鲜，这就给本来处于博弈中弱势一方的受害者雪上加霜，于是就又会产生第一个问题中不敢不愿诉的问题。

再次，公益诉讼成功启动后，进入司法审判程序中，最终要想取得诉讼的胜利，主要还是要看双方的证据的证明能力和证明力。但环境污染事件发生后，对于那些造成急性伤害的事件，相关部门可能为防止其他污染源的形成，在处理上会促使受害者尽快消除受害的物品，例如广西龙江镉污染事件中，受害者死亡的鱼很快通过各种途径进行了处理，而由于受害者自身法律知识的欠缺，没有对证据进行保存，将来进入诉讼后，很难证明鱼的死亡是否是由于污染物造成的。

最后，对人身造成损害的环境污染事故存在鉴定的问题，而实践中鉴定机构本身良莠不齐，造成鉴定结果的前后不一，有的医疗部门在涉及到可能进入诉讼的病例时往往也是推诿，不愿意出具相关医学证明。在内蒙古扎兰屯水泥厂污染致癌案中，受害人就遇到了这样的问题，最终只得向环保部联合志愿律师寻求帮助。

上述这些问题使得公益诉讼在实践中的适用举步维艰，但可喜的是，经过以中华环保联合会这样的国字号组织等的不懈努力，取得了突破。第一，在立案上，人民法院报发表了《关于民事公益诉讼的理解与适用》，新修订的《民事诉讼法》也对公益诉讼作出了明确的规定，为立案难的问题解决了立法层面的难题。第二，司法实践的突破，多地政府对环境污染事件的重视以及支持，法院在内部建立了环境保护法庭、环境保护审判庭、环境保护合议庭等机构，这些机构要么实行“民事案件、刑事案件、行政案件”三合一的受理模式，要么实行加上执行的四合一的模式，为公益诉讼的受理、审理和执行带来了正能量。

综上所述，经济发展与环境保护相互依托，以发展经济牺牲环境保护是短视的做法，尤其对于有着独特自然资源和环境的少数民族地区，怎样依托自有资源的优势发展经济是做到可持续发展必须要考虑的问题。同时，如果在经济发展中出现污染环境的事件，应该勇于拿起法律武器维护自己的合法权益，推动公益诉讼的建设和发展是应对和解决环境污染事件引发的纠纷的重要途径。

[1]http://www.qstheory.cn/st/dfst/201304/t20130426_226202.htm.

[2]http://old.fon.org.cn/content.php?aid=7490&环保资料-＞《通讯》-＞2002，（2）.

[3]http://www.jcrb.com/photo/recommend/201108/t20110815_591937.html.

[4]http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020308/682098.html.

[5]王明远.论环境行政诉讼与环境侵害的排除[J].2000年全国环境资源法学研讨会论文集，2000.361.

[6]吕忠梅.环境法[M].法律出版社.2007.219.

[7]http://www.ny148.cn/main/news_view.asp?newsid=1508.