蔡文锐

（中国海洋石油总公司，北京 100013）

一、问题提出

环境民事公益诉讼是指特定的组织根据法律法规的授权，为了保护社会公共环境权益，对违反环境法律、侵害公共环境权益的行为提请法院依法审判并追究违法者法律责任的诉讼。①其主要特点是：诉讼目的公益性、侵害主体的特定性、侵害对象的不特定性、侵害者的强势性以及诉讼结果的预防性。由于私益诉讼有诸多局限性，如仅能提供对个体受害者的司法保护，而环境利益的外部性和高昂诉讼成本致使个体受害者无力乃至不愿提起诉讼，通过提起环境民事公益诉讼，可有效克服私益诉讼之不足，拓展司法救济渠道，使环境权的实现因诉讼而由应有权利变为实有权利。

2012年8月31日，全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法的决定。新修订的《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这一条款是本次修法的一大亮点，标志着公益诉讼正式入法，对于建立公益诉讼制度，保护社会公共利益和国家利益具有重要意义。但是，“法律规定的机关”可以向人民法院提起公益诉讼，检察机关是否属于“法律规定的机关”范畴，检察机关提起环境民事公益诉讼的主体资格问题仍未得以明确。

笔者认为，由检察机关提起环境民事公益诉讼是一种比较可行的做法。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼的可行性

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼的比较法依据

在大陆法系国家，检察机关维护公益的功能一开始体现在传统民事公益案件，后来延伸至包括环境权诉讼案件在内的现代民事公益案件。在英美法系国家的制度设计中，检察机关维护公益功能的发挥更是集中在包括环境权诉讼案件在内的现代民事公益案件。

美国法典第28卷第547条规定，检察官对涉及联邦利益的民事案件，有权提起诉讼。俄罗斯联邦民事诉讼法第41条规定，如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼。检察机关作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，由其提起环境民事公益诉讼符合国际立法潮流。

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼的现实必要性

现实中国家和社会公共利益由于处于诉讼主体缺位的尴尬境地，使得包括公共环境利益在内的许多国家和社会公共利益无法得到有效地保护。诉讼主体缺位可从两个方面看出：

1.个体受害人

有学者指出，应由个体受害人提起环境民事公益诉讼。可是，环境问题具有广泛性、流动性、复合性和潜在性等特点，而环境民事公益诉讼案件中，个体受害人往往人数众多且利益分散，以及个体受害人存在调查取证等技术性困难，而且出于环境利益的外部性和高昂诉讼成本环境的考虑，会存在搭便车的普遍心理，这些都可能导致出现无力起诉或者不愿起诉的情形。

2.环境行政机关

也有学者建议，由环境行政机关提起环境民事公益诉讼。但是，环境行政机关作为公共环境资源管理者，不但拥有管理权，也有一定的行政处罚权，其可以通过相关具体行政行为来阻止或者处罚侵害公共环境资源行为，由其提起环境民事公益诉讼不是很有必要。另外，某些环境侵权案件的发生，正是由于环境行政机关出于地方经济利益和部门利益的考虑，在环境行政机关的放任或者默许下出现的，此时要求其主动追究违法者法律责任不大可能。②

（三）检察机关提起环境民事公益的理论基础

1.检察机关提起环境民事公益诉讼符合宪法和法律规定

在我国1982年宪法中已明确规定：检察机关是国家的法律监督机关。在1979年人民检察院组织法中也有此规定，民事诉讼法则进一步确立了检察监督原则。作为法律监督机关，检察机关理应对环境法律的遵守情况和环境违法行为进行监督。此时的监督权，应当包括“现实的监督权”，而非仅仅停留在“法规监督权”。提起环境民事公益诉讼是检察机关由“法规监督权”向“现实的监督权”转换的必要条件。

2.检察机关提起环境民事公益诉讼符合公共信托理论

根据公共信托理论，“空气、海滩和河流等公共物品，由人类共同拥有，但委托给政府管理，以保障市民享有自由而不受阻碍的利用的权利。政府官员或者市民均可对损害公共财产（包括环境利益）的行为人提出 “民众诉讼”以维护公共利益。”③这样，政府作为受托人，有义务保护公共物品不受损害，国民也将自己的一部分诉权托付给政府，即诉讼信托。政府作为一个机关集合体，不可能亲自实施诉讼行为，其必须将诉权分配给某个国家机关代为实施。由于检察机关不同于环境行政机关，能有效克服地方经济利益和部门利益等影响，由其作为公益代表人提起环境民事公益诉讼比较合适。

3.检察机关提起环境民事公益诉讼符合现代诉权理论

所谓民事诉权，“就是指民事纠纷主体运用民事诉讼解决民事纠纷的权利”。④民事诉权的拥有，必须具备民事诉权要件，包括主体方面要件和客体方面要件，分别以当事人适格和具有诉的利益为关键。

当事人适格理论的发展经历了由实体法权利义务人、诉讼标的管理人到法定诉讼担当人的过程。无论从国内外立法或者理论研究都可以说明，检察机关作为国家和社会利益代表者，由其提起环境民事公益诉讼，这符合现今当事人适格理论发展趋势。

民事诉权的另一个条件是具有诉的利益，所谓“无利益便无诉权”。诉的利益是随着确认之诉的产生而出现的，目的在于防止当事人滥用确认之诉，并最终发展成为诉权享有的一项要件，即对诉的利益的衡量仅从其消极功能的角度进行。随着大量的现代民事公益案件诸如环境权诉讼案件的发生，迫切需要充实民事诉讼保护权益和解决纠纷的功能，这些都要求将重心移到诉的利益的积极功能上，使现代民事公益案件具备诉的利益以获得诉讼救济。“反映在理论研究上，外国许多学者以‘权利生成’为焦点，探讨诉的利益的积极功能，如日本学者谷口安平，山木户教授等，为诉的利益的扩大积极寻求理论上的解释，使检察机关提起民事诉讼具备诉的利益得到了理论上的有力支持。”⑤

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位

（一）检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位的不同观点

检察机关在提起环境民事公益诉讼时，如何确定其法律地位，对此民事检察理论研究者持不同观点。主要观点如下：

第一、双重身份说。该说认为，检察机关在环境民事公益诉讼中应具有原告和法律监督者双重身份。但是，该说对原告和法律监督者身份不加区分，忽视了检察院进入诉讼之后的身份转变，很容易因角色定位不清致使裁判不公。

第二、公益代表人说。该说认为，检察机关提起环境民事公益诉讼的目的是维护公共环境利益，作为国家法律监督机关，其法律地位应为公益的代表人。可是，公益代表人本身并不是一个严格意义上的法律术语，其没有从民事程序法的角度出发考虑检察机关在提起诉讼中的法律地位。

第三、民事公诉人说。该说来源于刑事公诉权，认为检察机关提起环境民事公益诉讼时，是在代表国家向法院提出追究民事违法者法律责任的请求，只能处于民事公诉人的法律地位。但是，由于该说让检察机关在环境民事公益诉讼中的身份带有强烈的权力色彩，有可能破坏民事诉讼结构的平衡。

第四，原告说。该说认为，由于提起的是民事诉讼，民事诉讼的性质决定了检察机关提起环境民事公益诉讼时，其只能以原告的身份平等对抗另一方当事人，居于原告的法律地位。笔者赞成此观点。

（二）检察机关在环境民事公益诉讼中处于原告的法律地位

作为诉讼当事人，检察机关提起环境民事公益诉讼时，其必然处于民事诉讼结构中，受到民事诉讼结构的制约。民事诉讼结构是指法院与当事人在诉讼过程中的法律地位以及相互关系。民事诉讼结构是一个“等腰三角形”，其由原告、被告和法院三者构成，其中原告与被告处于平等对抗的地位，法院则在当事人之间保持中立。民事诉讼结构的稳固性要求其必须存在而且只能存在三种最基本的诉讼职能，即法院居中裁判的职能、原告方的控告职能和被告方的抗辩职能。检察机关提起民事公益诉讼时，其并非被告，也并非居中裁判的法院，其只能属于原告方。检察机关诉权的行使要求其转换角色，成为诉讼当事人之一的原告一方，同时不应享有监诉人地位。这样，检察机关提起环境民事公益诉讼时，就只是诉讼当事人，而非诉讼监督者，也就不存在有的学者所担心的冲击和破坏原有诉讼结构的问题了。

近几年，我国地方司法机关制定的关于环境权益规范性文件中，也有明确检察机关环境公益诉讼原告资格的尝试并获得成功的做法。比如2007年12月，贵阳市中级法院向全市发出《指定管辖决定书》，其中规定各级检察机关可作为环境公益诉讼的原告，向人民法院提起环境公益诉讼。比如在2009年5月13号，“云南省法院环境保护审判庭建设及环保案件审理座谈会”通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》。在这个《纪要》中明确了一点，即检察机关可作为原告向法院提起环境公益诉讼。这些都说明，检察机关在环境民事公益诉讼中处于原告的法律地位，这是一种从理论上或者司法实践上都可行的做法。

注 释：

① 叶俊荣：《环境政策与法律》，北京：中国政法大学出版社，2003年版，第310页。

② “2000年1月发生在湖南苏仙镇唐村郭家组的砷中毒事件。据调查，由于饮用了受到砷污染的井水，225名村民中毒倒下。造成地下水污染的直接原因是由于离郭家组仅2.5公里处的一家砷制品有限公司在生产过程中违规排放污水废渣。而当地环保局对此监测不力，无人过问，使污染环境日益严重最终酿成了这起严重事故。”杨荣馨：《民事诉讼原理》，北京：法律出版社，2003年版，第226页。

③ 张旭东：《环境民事公益诉讼法律制度研究》，载《北京邮电大学学报（社会科学版）》，2007年，第1期，第59页。

④ 廖中洪：《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》，载《现代法学》，2003年，第3期。

⑤ 杨荣馨：《民事诉讼原理》，北京：法律出版社，2003年，第229-230页。

[1]江伟主编.民事诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]李浩.关于民事公诉的若干思考[J].法学家2006，（4）.

[3]汤唯建.论检察机关提起民事公益诉讼[J].中国司法，2010，（1）.

[4]肖建国.司法公正的理念与制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.

[5]杨荣馨.民事诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003.

[6]叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].中国法学，2004，（5）.

[7]David Feldman.Public interest litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective [J].The Mordern Law Review 55，1992，（1）.