肖义

（梧州学院，广西 梧州 543002）

地方政府行政决策机制的程序化探析

肖义

（梧州学院，广西 梧州 543002）

科学合理的地方行政决策不仅是地方政府依法行政的直接保障，同时作为地方社会政治经济发展建设的有机组成部分，更会深刻地影响广大民众的权益。目前我国各地方政府正面临着行政决策程序失灵的尴尬困境。程序化机制，作为地方政府行政决策行为有效实施和运行的必要途径，具有公正民主和效率等价值。注重论证程序构建，使专家咨询程序常态化，听证程序规范化，是地方政府行政决策程序化的可行之路。

地方政府；行政决策；行政程序

法治政府建设要求政府依法行政，依法行政首先要遵循一套健全的规范政府行为的行政程序，因为程序是正义的保障，政府决策机制也不例外。政府的行政决策关乎国家、社会和广大公众的切身利益，作为决策主体的政府及其相关负责人在政府决策作出之前，必须要充分地重视这一重大职能，科学合理地利用这一职能为国家和人民谋福利。对此，我国各界兴起了一股研究地方政府决策机制的热潮，包括整个制度的构建和制度所要遵守的程序需求。前者是确保整个决策机制完善运行的基石，后者则是其灵魂和必要手段。笔者从地方行政决策的程序化探讨为题，旨在为地方政府的决策运行和作出提供所要遵循的借鉴。

一、地方政府行政决策机制的涵义

一般意义上的行政决策，就是有关行政机关在相应的职权范围内对所涉及的行政管理事项作出决定和选择的过程。其实，对于行政决策的含义，理论界和实务界存在着不同的见解，大多数学者是从行政管理学以及决策学的角度出发进行界定，以法学、行政法学的角度来阐述这一概念的较少。笔者认为，法学意义上的行政决策就是指国家行政机关在依法行使行政职权的基础上，依据法定权限和程序针对有关国家经济社会管理的重要的方针政策、立法计划、经济管理规划事项所进行的决策活动或过程。在这一认识中，相关的主体是有权行政机关，客体则是广泛的国家以及社会公共事务。地方政府行政决策机制则是把地方政府作为行政主体在其权限范围内，对本地方的各项行政事务所制定决策的过程。在这一过程中，作为行政主体与地方事务的主要管理者，地方政府所采取的手段是多种多样的，主要是通过调研、评估、论证、选择等阶段进行决定。

合理的地方政府的决策不仅会对当地政治经济管理等事项产生直接的推动作用，还会作用于整个国家的建设，更会深刻地影响民众的权益。地方政府决策的题中应有之义就是科学与合理，这也是国家和民众的殷切期盼与价值追求。正如“程序是看得见的正义”，更是对实体结果的一定制约，任何决定只有遵循一定的程序和标准，才能使权力受到某种程度的限制，并且将自由裁量权的滥用控制在一定的范围内。因此笔者认为，地方政府决策的程序化即指地方政府在作出决策时所应当遵循一定的步骤、顺序、时限和方式。在这里要澄清的是，决策程序化不仅包含了决定这一过程的程序化，还要求整个决策过程都必须遵循一定的程序需求即将整个行政决策机制程序化。

二、地方政府行政决策机制程序化的价值剖析

一般认为价值观是由价值判断、价值目标以及价值追求构成的，在行政决策中价值观是必须探讨且处于核心地位的重要问题。而文章分析的地方政府行政决策机制程序化的价值主要包括两个方面，一是指在地方政府制定决策是所要遵循的价值标准，另一方面是指在操作过程即程序化过程中所要实现的价值目标。

（一）公正民主

顾名思义，公正就是公平与正义的统一，民主就是以民为主。“公正的行政程序作为现代行政法的基本概念和主要内容。公正已成为现代行政程序的一个基本价值目标。”决策的本质是制定一系列行为准则，通过管理的方式实现为人民服务。也就是说，地方在进行行政决策时首要的是以人为本而不是为政绩或对上级行政机关的面子工程。地方政府是与广大人民群众相联系的最直接的纽带，实现公正对其行政决策机制的程序化显得尤为重要。首先地方政府在作出有关影响人民群众合法权益的决策时，必须遵循严格的法律程序。根据合理可信的法定依据，同时承担公平义务，做到有法可依，严格公正决定。其次，要求地方政府在服务行政之时，依据客观现实，平等对待行为对象，公平处理相关问题，尤其是涉及行政处罚的事项等。既要保证拥有优势的行政机关与受处罚对象的公平，又要保证受处罚人之间的公平性。再次，地方政府还应做到始终与人民群众保持最密切的联系，充分了解人民群众的生存状况以及生活需求、面临的矛盾，认真听取民众的建议，保证最广大人民群众的根本利益。这样，地方政府在有限行政的服务权限内制定决策，做到遵循法律程序、专家参与，并保证了人民群众的参与积极性。这种决策的程序化始终在公正民主的标准下，达到公平民主的价值目标。

（二）行政效率

公平自然是价值追求的首要标准和目标，但作为兼顾目标，效率也绝不能忽视。司法资源的有限性以及行政决策和现实社会的复杂性要求决策主体的行政高效性。决策程序的高效率是指一项行政决策程序实施并产生相应效果，这种效果与其产生所花费的时间及成本之间的比值。也就是说，决策主体必须让这个比值达到较大的水平。众所周知，我国社会现阶段的基本矛盾决定了我国必须全力发展经济，因而效率是当今社会的敲门砖。为适应经济的高效发展，更好地为追求高质量生活的人民服务，作为与民众联系更密切的地方政府必须要关注效率。这就要求地方政府人员要有高效的工作效率，积极地工作风貌，在自己有限的权限范围内迅速发现问题，制定决策解决问题。其次要做到所指定的决策真正为人民群众着想，为人民群众解决问题。现实中很多地方政府尤其是地方行政主管部门忽视了公正与效率的要求，追求短期的、浮现的工作效益与政绩而去大行面子工程，形成以官为本的不良风气，蒙蔽人民群众与政府。这种背离公正、民主的程序化价值是必须抛弃的。虽然没有程序效率的行政决策，极有可能成为公正民主的累赘而毫无用武之地，但是地方政府行政决策程序化的价值追求必须以公正民主为前提。当然，实现公正、民主与效率的价值标准与价值目标，也绝不是狭隘的以牺牲国家、社会整体利益为前提而实现公民个体利益为出发点的。

三、地方政府行政决策机制程序化的构建

（一）论证环节的程序构建

行政决策的正确做出离不开必要的论证程序，对于一个决策只有经过充足的论证，才能使其存在更加有必要。科学合理的论证离不开科学和思辨的方法，这就需要进行可行性和不可行性两方面的论证。前者是指对于某种决策持肯定性的意见，并为之成立提供充足的理由和依据，主要阐述行政决策对象的正当性、必要性和可行性；而后者则是我们经常忽视的一方面，主要是对于那些已经通过的可行性论证进行反向的思考，找出可能存在的风险，并形成一定的反对性意见，为决策部门全面思考决策的可行性提供借鉴。这一程序是非常必要的，这是发现决策是否具有失误的前提。因为它以专业科学的论证作为保障，吸取了专家和咨询机构的意见，进而避免了领导人的独断专行，有效防止决策失误和腐败。更为难能可贵的是能够从失误的角度出发，为决策的正确施行提供有效地修补意见。

在这一过程中行政机关可以自己做出，但涉及重要事项时，应该聘请区别于前期利害关系单位和相关组织的咨询机构和专家来进行论证。具体实施中要切入重点，专门针对那些决策的各项不确定之处进行可行研究分析、对不完整之处进行补充证明、杜绝以感情因素影响决策的实践。

（二）专家咨询程序常态化

专家咨询是提高决策质量、促进决策科学的必要路径。专业的知识和处理问题的较高素养使专家在纷繁的环境中置于相对中立的地位，进而客观的发挥自身的作用。具体来讲，首先应该赋予专家咨询一定的法律或制度地位，可通过各种行政立法文件将专家咨询作为一个必要且常态化的环节，从根源确保其独立于行政决策的作出机关，保证决策作出的科学性。其二，创建一支包括政府决策专家委员会和民间咨询队伍在内的专家咨询专门队伍。前者隶属于行政机关，是权威的象征，但其独立性较差，可以在地域等级较高的地区以及涉及的相关事项较为重大时适用；后者不属于行政系统，可以与行政机关签订行政合同来具体规定履行的内容和双方的权利义务。笔者认为，无论是前者还是后者专业知识素养的培养，都由地方财政来扶持，以保证其专业性。

（三）重视听证制度，规范听证程序

公众参与行政决策是我国民主政治建设的必然趋势，作为整个决策环节重要一环的听证制度是公众参与社会事务的重要途径。但在目前的地方政府行政决策中，听证制度没有发挥其应有的效果，只是在几部单行法中有原则性的规定，公民并没有实际参与那些与自己息息相关的事项中去，使这一项制度面临着落为形象工程的境遇。因此应当重视对听证制度程序的规范。

首先，行政决策机制的听证制度中，应该赋予公众一定的启动听证的权利。传统的由行政首长启动听证的机制已逐渐不能满足群众对知情权的追求，应该加以改变。笔者认为，以下情节可以考虑由公民启动行政决策的听证程序：当决策事项涉及特别重大的地方利益时利害关系人达到一定数目并要求听证；一定数量的人大、政协代表或者是社会团体、组织成员等联名要求时也应该启动听证要求，当然，这一数量标准应该控制在合理范围内。其次，规范听证制度的操作程序。严格把握好听证会的数量和时间。对于前者，听证会不是越多越好，只有严格从数量和质量上审查其条件，防止浪费公共资源，做到有的放矢，才能在既保证公民合法权益的前提下又能实现最大的社会效益和法制效果。对于后者，要合理安排程序的进程时限，除应具体规定听证会本身的时限外，还要考虑后来实施决策的时间以及两者的时间间隔，既要让民众知情权得到保障，也要为政府决策留下充足的时间，以提高政府行政政策的科学性和民主性。

四、结语

法制的程序化，是地方政府行政决策机制构建的灵魂。公正民主、行政效率既是地方政府行政决策所遵循的价值标准，同样也是价值追求的基本目标。探讨地方政府行政决策程序化的规范路径，是本文的核心所在。这一部分主要是从相应的程序制度构建出发，提出了论证环节程序、专家咨询程序、听证程序等方面的规范问题和机制研究，以期在公众信任危机日益严重和政府决策面临困境的当下，为健全科学、规范的政府决策机制提供一丝有益借鉴。

（注：本文系2013年度梧州学院科研项目《西江黄金水道航道管理行政执法问题研究》的阶段性成果）

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