王西涛，邵 娟

（1.安徽工商职业学院，安徽 合肥230031；2.安徽中澳科技职业学院，安徽 合肥 230031）

旅游景区治理模式有关问题的讨论

王西涛1，邵 娟2

（1.安徽工商职业学院，安徽 合肥230031；2.安徽中澳科技职业学院，安徽 合肥 230031）

在梳理当前学术界景区治理研究成果的基础上，对旅游景区的管理和治理进行辨析，进而分析我国景区企业化和非企业化的治理模式，最后指出旅游景区的发展没有通用的治理模式，要从景区自身的实际出发，因地制宜，选择最有利于旅游景区发展的治理模式。

旅游景区；治理模式；经营管理

旅游景区是是旅游产业发展中非常重要的一个因素。我国旅游发展在解决了饭店业和交通业两大难题之后，旅游景区已经成为束缚旅游业发展的“瓶颈”，解决这一问题的关键在于为旅游景区选择什么样的治理模式。

一、研究现状

近年来，由于旅游产业的快速发展，旅游景区治理模式开始受到国内学者的普遍关注，但是对于旅游景区治理模式的研究仍处于探索阶段。梁正宁(2002)对我国旅游景区传统治理模式进行研究，指出在我国旅游景区经营管理中，政府通过景区管理委员会行使其所有权和经营权；[1]在国民经济体制改革过程中,风景名胜区必然走向实行市场化经营势。彭德成（2003）以公共资源类旅游景区为研究对象，提出了我国旅游景区治理模式体系，指出旅游景区治理模式动力系统，是一个由众多因子相互作用所构成的复杂系统；[2]史文斌（2005）认为，景区治理模式分为企业化治理与非企业化治理两类，提出通过景区体制、机制的改革，实行所有权与经营权分离,加大引进市场化经营模式。[3]郭亚军，曹卓等（2008）采用实证分析的方法，对5个具有代表性的旅游景区治理模式进行分析，提出旅游景区的分级管理是治理模式的改革方向；[4]吕臣（2009）基于委托代理理论和相关利益者理论，对景区的不同治理模式进行比较，探讨对旅游景区治理模式的创新。[5]郑安纲，支艳（2012）运用层次分析法和模糊评判法，探索性构建了文物古迹景区治理模式评价模型；[6]邱灿华，顾玉婷（2013）运用利益相关者理论，对平江路历史街道治理提出旅游产业集群的利益相关者治理模型式。[7]

纵观目前的景区治理文献，大部分都停留在对现存的景区治理模式和特点进行总结、分析，对于景区治理模式适用性的研究则相对较为薄弱。随着国民经济的快速发展，传统的景区治理模式已经不能适应不断变化的市场环境。所以文章从这点出发进行概括总结，从影响治理模式的因素入手，去分析其适用性，希望能对旅游景区的可持续发展提供一些有价值的参考。

二、景区治理与景区管理辨析

旅游景区治理模式的研究经常会出现概念的混淆，对于旅游景区的治理和管理缺乏清晰认识，使得文章在阐述过程中会出现混乱，没有一个明确的标准。虽然这二者都是从景区的经营管理的角度出发而产生的，但是它们之间还是存在一定的区别。

Robert I.Tricker教授（1984）在《公司治理》一书中明确提出公司治理与公司管理的区别，认为管理是运营公司，而治理则是确保这种运营处于正确的轨道之上。[8]结合国内外学者对治理和管理的研究，可以认为公司治理是公司运作的一种制度构架，是指引公司发展方向和协调制衡相关利益者的一种基本安排。而公司管理是在基本的构架和安排下，通过诸如计划、组织、控制等来实现公司的既定目标。简单来说，治理与企业的制度构架有关，管理与企业的日常运营有关。把治理、管理概念运用到景区上，景区治理的主体是景区利益相关者，包括投资者、经营者、当地居民、消费者等，目的是实现景区责权利的合理制衡和安，它是景区发展的基础和保障。景区的管理主体是经营者，主要指管理者和员工，他们对景区日常经营活动提供决策支持，实现景区的平稳、健康发展，它是景区发展的源泉和动力。治理模式的形成和确立为管理营造了适宜的环境，景区管理的改革和创新也会推动景区治理的向前发展。缺乏良好治理模式的景区，再好的管理团队和管理体系，也无法保证景区的成长和发展。同样，没有合理的景区管理体系，仅仅依靠治理模式也是没有意义的。

三、关于我国两种旅游景区治理模式的比较分析

通过国内旅游景区治理模式研究结果的梳理、归纳，目前学者们将旅游景区治理模式主要分为两大类别，即企业化治理与非企业化治理。企业化治理模式认为旅游资源是经济资源，必须遵照市场方式，让市场推动其开发经营，旅游景区应当坚持企业化的治理模式；非企业化治理模式认为旅游资源是具有公共属性，应当将旅游景区所有权和经营权相统一，管理权和收益权相统一，坚持由企业主导的经营管理模式。所以，文章从这两大类别出发，基于景区的可持续发展理论，对旅游景区治理模式进行一个综合评价。

（一）企业化的治理模式

企业化的治理模式主张旅游景区进行市场化的运作，其主要目标就是实现景区资源的有效配置。在管理体制上，实现所有权和经营权分离，企业是旅游景区的经营者，而政府作为所有者和监督者来保证景区的正常运转；在经营机制方面，旅游景区的资源是经济资源，因而必须遵照市场方式，让市场推动其开发经营，政府负责基本的一些建设工作，包括景区资源的保护、公共基础设施的建设等，企业则负责景区的运营和管理；在相关利益者参与机制方面，企业化的治理模式是企业的专业化经营，当地社区居民参与程度相对较低。

1.优势。旅游景区实行企业化的治理模式有很多优势，主要体现在：（1）体制创新。企业化的治理模式使景区具有产权清晰、权责明确的现代企业特点，在保证旅游资源国家所有的基础上，引入市场竞争机制，充分调动了企业经营管理的积极性，拓展了景区发展的空间；（2）融资渠道多元化。实行企业化的治理模式，将大量的社会资金引入景区的开发经营中，盘活了景区的存量资产，解决景区资金缺乏的问题，使景区经济、社会、环境效益最大化，实现景区资源与社会资本的有效结合；（3）先进的经营管理理念。对旅游景区实行企业化市场配置，可以实现旅游景区专业化管理、企业化经营和市场化的发展战略，使景区向高标准建设、深层次开发的方向发展。

2.弊端。企业化的治理模式有其自身的积极意义，但也存在一定的弊端：（1）由于体制的原因，景区企业化经营还有一定的法律法规壁垒。比如《风景名胜区管理办法》规定不能出让风景名胜区的经营权，使得这种市场模式的合法性受到质疑，给投资者带来经营风险；（2）所有权与经营权分离，可能会在经营管理的某一环节出现“踢皮球”现象。比如对于基础设施的投入，由于其回收期过长，所以企业可能会推诿或躲避，使得景区的整体建设受到很大影响；（3）对于经营权转让后如何对资源进行有效的保护和监管等问题，尚无成型的办法和体制。缺乏体制上的监管，可能会使企业忽略对旅游资源的保护；（4）利益相关者容易出现关系紧张甚至引发冲突。根据利益相关者理论，市场化的运作模式使得各相关利益者常常会因为利益分配不合理而形成冲突。

（二）非企业化的治理模式

非企业化的治理模式强调旅游景区旅游资源的非经济价值和公益性，主张景区应该由政府管理和经营。非企业化的治理模式在资源整合、保护环境、注重社会责任方面表现较为突出，能够顺利实现旅游资源的全面整合和优化配置。管理体制上，政府既是所有者和经营者，同时也是管理者和监督者，集所有权力于一身；经营机制上，政府包揽各项经营工作，包括景区的产品开发、全面规划、市场营销等全部工作。

1.优势。非企业化的治理模式异于市场化的配置模式，它有自身的优势：（1）资源保护、生态建设切实得到加强。政府既作为所有者，也作为经营者，所以有效避免了仅仅追求短期的经济效益而破坏景区的长远发展，使得景区实现 “保护为主，永续发展”的转变；（2）景区基础设施建设得到有效保证，配套设施不断完善。政府的双重身份，使其没有明显的经济效益和社会效益的矛盾，所以会对景区进行总体规划，加大基础设施投资；（3）景区的经济辐射作用和产业带动作用逐渐显现。由政府对景区进行经营，政府不会仅停留在景区自身的发展，也会向相关产业拓展，利用大旅游、大市场的发展战略实现景区跨越式发展。

2.弊端。非企业化的治理模式存在以下弊端：（1）政府财力有限，旅游景区发展资金缺乏。一些经济落后地区缺乏进行旅游资源开发和基础设施所需的公共财力，容易出现旅游资源的低层级开发或者闲置，不利于景区资源的保护和利用；（2）旅游资源的合理配置不容易实现。政府直接参与市场经营，容易出现“政企不分”，使得资源配置缺乏竞争性，不能实现最优配置，同时也不利于公平竞争和旅游产业的市场化进程；（3）旅游景区的政策、制度容易因行政领导意志或职位的变化而变化，难以保证资源的持续合理、高效利用。

虽然企业化的治理模式和非企业化的治理模式是角度不同的两个观点，但是从某种程度上来说，二者也存在一些相似的地方。我国旅游景区大多实行企业化经营的为数不少，景区经营主体有一定不同。实行政府自主开发经营的方式，一般是由管委会或旅游管理部门成立一个经营性旅游企业来负责景区的开发经营，政府身兼两职，既是管理者，又是经营者；实行旅游经营权转让的企业化治理模式，是政府委托专业的公司来对企业进行经营运作。但是无论是谁经营，只要是企业化经营，就会追求经济利益，只要有经济利益的存在，就很难要求企业将社会目标放在经济目标之上，除非企业的社会目标与经济目标是一致的，这就是经济学中的激励效应。

四、旅游景区治理模式的适用性分析

经过三十多年的理论与实践检验，景区资源的合理开发和保护关键在于解决旅游资源的有效配置问题已经成为人们的共识。从以上的分析可知，在目前的市场环境下，两类治理模式虽然都有自身的优势，但也存在一定的缺陷，很难找到一个通用的治理模式。所以，一方面必须加快旅游资源管理与景区治理方面经验总结，解决现实中存在的问题，另一方面也要具体问题具体分析，创新景区治理模式，各地根据旅游发展实际，因地制宜地选择合适的景区治理模式。由于旅游景区的治理模式受到一系列因素的影响，所以下面从影响旅游景区治理模式的因素出发，对景区治理模式的适应性进行分析和探讨。

（一）旅游景区资源的性质

旅游资源是旅游吸引力的最根本来源，部分旅游资源是不可再生资源，本着可持续发展原则，对于一些重要景区、核心景区，要采取保护为主，可以实行非企业化的经营模式，如文物类、遗产类景区。有些景区资源品位高、独特性强，并具有明显的比较优势和竞争优势时，一方面容易激发旅游者的旅游动机，同时也容易吸引投资者的投资热情，对于这样的景区，就可以考虑实行企业化的治理模式，引进实力强的企业来对景区进行经营。

（二）旅游景区所处的区域

一方面由于非热点景区经济带动作用还未凸显，既有的利益机制还未形成，因此其改革阻力较小，另一方面由于景观的独特性，它拥有特定旅游人群，发展动力较大。基于以上两方面的原因，大部分新的景区治理模式都产生于传统的非热点旅游地区。所以对于创新的旅游景区治理模式的改革试验，可以考虑在传统的非热点旅游地区进行，进而向其他地区辐射、推广。对于传统的热点旅游地区，考虑其阻力过大，不利于采用创新的治理模式，还是继续采用非企业化的治理模式为主。

（三）旅游景区所在地的经济发展水平

对于一些经济发展水平不高，公共财力严重不足，发展压力巨大的地区，旅游景区可以采取企业化的治理模式，扩大招商引资力度，积极引入社会资本，提高旅游景区的融资能力，政府在转让经营权的同时，也转让了部分风险，这对于旅游景区的健康快速续发展是有利的。对于一些经济发达的地区，由于政府财力雄厚，可以承担景区所需要的运营费用，就可以对景区实行非企业化的治理模式，由政府进行统一管理经营，并且突出旅游景区作为公益品的性质。

（四）旅游景区所在地的旅游业发展水平

相对其他产业来说，旅游业是具有较高的开放程度和市场化程度。在旅游资源开发比较早，旅游经济发展比较好的地区，人们的开放意识比较强，发展观念比较新，接受先进理念比较快，因此具有市场导向性的旅游景区治理模式就容易确立。旅游景区的市场化水平随着旅游产业的发展不断向前推进，为了适应旅游产业发展要求，旅游景区就要选择合适的景区治理模式。对于一些相关产业发达的旅游景区，可以把这些相关产业，如住宿、餐饮等经营性项目进行经营权的转移，政府设立统一的标准进行监督，会达到更好的发展效果。

（五）旅游景区的客源市场

对于发展旅游业来说，充足的客源市场是实现经济增长的根本性保障，购买力是推动旅游经济增长的唯一动力。采取企业化治理模式的旅游景区，由于企业要独立承担投资风险，对经营效益负有直接的责任，这就要求旅游景区必须有足够大的客源市场，否则无法吸引企业进行投资。或者旅游景区靠近大型都市，以临近的大城市客源做依托，或者景区处于经济较发达地区，其周边的客源需求足够大等。

（六）地方政府

政府对旅游景区治理模式的创新起到关键性作用，政策的支持和引导，直接影响到旅游景区治理模式的选择和确立。很多当地政府认为旅游业与其它产业相比，是一个新的行业，有着很强的特殊性，它能够全面带动、拉动和联动当地社会、经济、文化和生态发展，政府希望通过开发旅游资源、发展旅游产业，更好地促进经济社会发展，因此他们会解放思想，更新理念，创新符合市场经济体制的旅游景区治理新模式。因此，思想观念不同的地方政府，旅游景区的治理模式也存在很大的差别，开放型的地方政府更愿意实行企业化的治理模式，而保守的政府可能就偏向于非企业化的治理模式。

（七）政策环境

政策环境也是影响旅游景区治理模式选择的重要因素之一，比如《风景名胜区管理办法》规定不能出让风景名胜区的经营权，使企业不敢轻易涉足风景名胜区的经营和管理；而《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》中明确提出“支持符合条件的旅游企业通过股票发行上市等方式融资”，就使得景区上市经营公司的治理模式得到鼓励和发展。所以在选择旅游景区的治理模式时，也要考虑到相应的政策环境。

五、结论

旅游景区是旅游活动的核心和空间载体，是旅游系统中最重要的组成部分。旅游景区治理模式的选择直接关系到旅游景区的发展前景，进而对整个旅游产业产生重要影响。由于旅游景区的各种治理模式有各自的特点，也存在自身的优势和缺陷，所以旅游景区的发展没有通用的治理模式，要从景区自身的实际出发，因地制宜，选择最有利于旅游景区可持续发展的治理模式，在保护第一，开发第二的原则下实现旅游景区又快又好发展。

（注：本文受安徽省高校优秀青年人才基金重点项目“微博营销对旅游决策影响的实证研究”资助，项目编号：2013SQR W130ZD；安徽省旅游与餐饮开放实践教育基地资助，项目编号：2012sjjd089）

[1]梁正宁．关于我国风景名胜区市场化经营若干问题的探讨[J]．桂林旅游高等专科学校学报，2002，（3）：26-29．

[2]彭德成．中国旅游景区治理模式[M]．北京：中国旅游出版社，2003．

[3]史文斌．我国旅游景区经营管理对策研究[J]．江西社会科学，2005，（6）：252-255．

[4]郭亚军，曹卓等．我国旅游景区治理模式的特征及风险分析[J]．西北大学学报，2008，（4）：144-148．

[5]吕臣．基于两种理论的旅游景区治理研究[J]．天津商业大学学报，2009，（4）：12-16．

[6]郑安纲，支艳．文物古迹景区治理模式评价研究 [J]．知识经济，2012，（15）：130-131．

[7]邱灿华，顾玉婷等．我国景区经营企业公司治理中存在的问题[J].经济研究导刊，2013，（18）：266-270．

[8]Robert Ian Tricker,Corporate Governance.GowerPublishing Com-Pany Limited，1984，6-7.