龚旻

（武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072）

凯恩斯经济学打破了古典时期 “预算平衡”的基本理念，提出了“功能预算”的理论，为“财政赤字”开辟了道路。政府的预算赤字是一个流量概念，指政府当年收不抵支的部分。预算赤字会形成政府债务，如果没有及时地全部偿还，就会累积构成政府的债务余额，政府债务余额是一个存量，无论是预算赤字还是债务余额都反映了政府收不抵支的财务状况。因此，在主流经济理论看来，政府的赤字预算和债务都隐含着其“破产”的可能性。根据凯恩斯主义的经济理论，赤字预算是应对经济衰退的重要手段，而经济衰退是一个持续的过程，这就意味着难以在短期内保证政府的赤字预算回归平衡，债务累积存在必然性。所以，预算赤字和债务余额就理所当然地成为财政学家和政治家关注的两个判断政府财政破产可能性的重要指标。如果赤字率和债务率超过了一定的界限，就被认为存在财政风险。例如，1991年，欧共体国家就在《马斯特里赫特条约》中提出了关于赤字和债务的“国际安全线”，作为衡量财政风险的重要标准。根据《马约》规定，财政状况稳定是指成员国财政不应有“过度赤字”，一是赤字占当年国内生产总值的比重不应超过3%；二是政府债务总额占国内生产总值的比重不应超过60%。我国中央政府为了控制地方政府财政赤字带来的风险，在《预算法》第二十八条中明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这就是说，在现实的财政工作中已形成了基本的共识，即使用赤字率和债务率来作为衡量政府财政风险的重要指标。然而，在理论上，关于财政风险的讨论方兴未艾。尽管关于财政风险已经涌现了一系列的经典文献，也形成了基本的分析范式，但从已有的研究中不难看出，如何界定财政风险的基本问题却仍然没有达成共识。本文将在已有相关研究的述评基础之上，对财政风险进行重新界定，并进一步探讨财政风险形成的原因，进而提出对财政风险进行管理的基本看法。

一、文献述评

（一）就财政论财政风险：基于部门的研究

在混合经济中，政府行使其职能是在政府预算中体现出来的。就财政论财政风险的观点认为，当政府自身收不抵支时，就会形成赤字和债务，这意味着财政的不平衡，而财政不平衡蕴含着政府无力偿还债务的风险。因此，判断财政风险的准则就是财政平衡。根据国际货币基金组织（IMF）的定义，[1]财政风险是指在遭受某种冲击，如经济增长偏离预期、失业率上升、利率升高、货币贬值、贸易条件恶化、自然灾害、政府担保需要偿付等后，财政运行结果显著偏离预算（或其他财政预测）的可能性。事实上就财政论财政风险可以说是从古典经济学时期就已兴起并一直延续至今的传统。只不过近些年来，经济学家在这一传统框架下进行了拓展，并形成了新的内容，主要包括以下两个方面的进展：

1.突破了以往对政府债务的局限认识，对政府债务的内容进行了拓展。这方面的研究以世界银行高级经济学家Brixi和Schick为代表。[2]他们提出“政府财政风险矩阵”，将政府债务区分为两个层次：第一个层次是直接负债和或有负债，前者是指任何情况下都存在的负债，与其他事件的发生无关；后者是指在特定情况下才存在的负债，与其他事件的发生相关。第二个层次是显性负债和隐性负债，前者是通过法律契约或承诺等形式确定的负债；后者是根据将来可能出现的情况推定的道义上的负债。两个层次相互交叉形成四种类型的政府债务：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。这实际上指出了两种类型的财政风险：一是直接财政风险，即由财政直接承担债务，主要是直接显性债务；二是间接财政风险，包括直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，财政何时必须承担这些债务以及承担债务的规模都是取决于一定条件的。Brixi等的这种突破被运用于很多国家的具体研究中。[3]

2.突破了从短期关注财政不平衡的认识，提出了应从长期来看待财政风险的观点，主张财政风险应该是财政的不可持续性。国际货币基金曾提出运用平衡表来判断财政可持续性的分析框架。政府的资产负债关系可以由以下公式表示：外汇储备存量+政府未来收入的现值=政府未来支出的现值+内债+外债+政府资产净值。如果资产超过负债,净值为正，则政府有偿债能力；如果净值为负，则政府无偿付能力。[4]Chalk和Hemming指出财政的可持续性要求政府预算既要满足静态预算约束，还需要满足跨期预算约束。[5]国内学者余永定（2000）提出的财政稳定也是类似的观点。他认为财政稳定包含三层含义：首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政处于稳定状态；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够发行国债为财政赤字融资，则政府财政依然可以认为处于稳定状态；最后，如果在经济中存在这样一种机制，即当财政脱离稳定状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于稳定状态，则政府财政还可以认为是稳定的。

（二）就公共风险论财政风险：一个拓展的分析框架

刘尚希试图跳出就财政论财政风险的角度来讨论财政风险，以期建立起一个更加广泛的分析框架。[6]他在《财政风险：一个分析框架》中，把政府既当成一个经济主体，又当成一个公共主体。通过这样的方法来完成对财政风险的拓展。从经济主体出发所讨论的财政风险是指在既定的政府预算框架下执行预算过程中产生的风险，是属于“怎么做”这个操作层次的风险；而政府作为公共主体，财政风险是政府决策层次的风险，即政府在决定要“干什么”的过程中所承担的风险。在政府以公共主体身份化解公共风险的过程中，面临着两个方面的不确定性：公共资源的不确定性；支出责任和义务的不确定性。因此，财政风险就是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。财政风险在表现形式上可能是赤字不可持续、债务不可持续、财政不可持续，并且会反过来渗透到经济、政治领域，导致经济衰退和政治不稳定。从性质上看，财政风险来自于个体风险（私人风险）的转化。企业、个人及其他机构应承担的风险在一定的条件下都有可能转化为财政风险。其转化的临界点是私人风险变为公共风险。至于公共风险的形成是一个社会契约的形成过程，是一个慢变量。当多数社会公众认为私人风险应该由政府出面救助或承担最基本的支出责任时，私人的事情就变成了社会的事务，即私人风险就变成了公共风险。财政风险是政府承担和化解公共风险过程中可能出现的一种结果。虽然从结果看，财政风险是化解公共风险过程中产生的，但其来源却有两个：一是经济、社会中的公共风险；二是政府干预公共风险失当。财政风险在本质上也属于公共风险，决定了财政风险有以下特点：[7]（1）在既定的制度框架内，财政风险不能被转移，也不能被分散。因此财政风险的管理不能采用类似企业风险管理的办法，而只能从制度变迁来寻找根本出路。（2）财政风险属于“兜底”风险，即财政是社会风险边际意义上的最终承担者。不能对出现的各种风险大包大揽，而只应该作为最后一名承担者承担最后一份风险。（3）财政风险具有非敏感性。这是由财政风险的隐蔽性决定的。因此财政风险容易累积，增大了风险的压力，一旦爆发，可能形成财政危机，对经济社会具有很大的破坏力。

（三）对已有研究的看法

在财政风险的研究成果中，我们认为还有一些问题是值得斟酌的。

首先，把政府债务作为财政风险实际上是典型的就财政论财政风险的观点，我们认为这是一种部门风险的认识，有其局限性。其实质是把政府部门和家庭、企业等私人部门同等看待，犯了合成逻辑的错误。如前所述，现代社会是一种“混合经济”体制，尽管中西方在“混合经济”体制的内容上有差异，但是，由于财政制度是“混合经济”的结合部，所以包括税收制度、预算制度、分税制财政体制等在内的财政制度总是“混合经济”最核心的制度。因此，各种社会风险最终都会在财政制度上显现出来。这就是财政部门不同于其他私人部门的特殊性，即财政部门不仅是耗费资源运行的机构，还是真正的“上层建筑”，是社会“公正正义”的“共性准则”的表达形式。这就决定了财政部门在社会风险中处于一个兜底的地位。按照这样的逻辑，如果单纯的从政府债务的角度来界定财政风险，则不能把握社会中财政风险的要害。我们认为，单纯的就政府部门的债务论财政风险并不能真实反映出财政风险的重要，其理由是：如果单纯从部门观点来看，财政部门本身并没有风险。社会风险的一个重要的特性就是具有转嫁性，很多类型的社会风险可以通过各种各样的形式从一个部门转移到另一个部门，从一个子系统转移到另一个子系统，所以说财政风险是系统性风险。更为关键的问题是，如前所述，政府部门是社会体系中最为特殊的部门，它们掌握了大量的政策工具，并且在信息上具有极大的优势。所以，政府部门要转移其部门本身的风险是轻而易举的。

其次，对于刘尚希就公共风险论财政风险的观点，其区分了政府双重主体的身份，把政府部门和家庭、企业等私人部门的区别开来，这是一个重要的突破。但是，在研究过程中，仍然只使用了经验方法，在方法论上并没有突破，从而导致在探讨财政风险时还是无法超越部门风险的局限。现象和准则是社会科学的一对范畴，现象是对准则的表达，但表达出来的并不是准则本身。所以在社会科学中需要进行理性思辨，探索现象之后的准则，而这是经验方法无法做到的。必须运用理性方法才能真正找到政府部门和私人部门之间的区别，才能了解政府部门存在的基础，从而对财政风险做出科学的界定。除此之外，刘尚希还认为，财政风险在本质上是公共风险。这一结论成立的基础是，能找到判断公共属性和私人属性界限的准则，但事实上，公共属性和私人属性的界限是模糊的，并不能清晰的指出社会系统中哪些问题是公共属性的，哪些问题是私人属性的。根据主流经济学的观点，可以根据非竞争性和非排他性两个方面来对物的公共属性进行区分，但人类的行为不受到物的约束，这实际上是机械唯物论。在混合经济中，私有化和公有化总是交错进行的，并没有严格的局限于物的属性，这就论证了我们的观点。因此，财政风险在本质上是公共风险的结论值得进一步商榷。

二、财政风险的再界定

财政是现代社会的核心组成部分，社会系统的状态决定了财政的状态，而财政的状态又会对社会系统的状态产生能动作用。因此，对社会系统的研究离不开对财政的研究，对财政的研究也离不开对社会系统的研究。同样，要对财政风险进行科学的探讨，就必须对财政风险和社会系统的内在关系进行分析和归纳，再在此基础之上界定财政风险。

（一）风险和社会风险的界定

随着传统工业社会下物质文明的爆炸性增长，物质的贫乏不再成为人们关注的主要问题，越来越多的人开始把注意力放到了现代性所蕴含的风险之上。[8]德国社会学家乌尔里希·贝克具有洞察力的把后工业社会定义为“风险社会”。[9]风险是风险社会这一概念的基本范畴，理论界对风险概念的界定主要有两个倾向：其一是从不确定性的角度来看待风险；其二是从损失性角度来看待风险。我们认为，无论是单从不确定性的角度还是损失性的角度来定义风险都是有失偏颇的。首先，风险无疑是不确定的，确定的事件无法规避，不属于风险讨论的范畴，比如死亡是任何人都不可能规避的，就不是风险。只有导致死亡的原因存在各种可能性，才会在风险的语境下进行讨论；其次，风险无疑具有损失性。如果某种可能的事件不造成损失，那么就没有规避的必要，不需要看待成风险。在类似于“如风险越高，收益越大”这样的语境下，风险被认为是收益和损失的一种分布。这实际上是混淆了风险的本质，即风险是机会成本。所以，是否可能并且是否有必要规避某事件发生是判断是否是风险的标准。据此，我们认为风险就是损失的不确定性。

风险的社会层面是社会风险。社会风险和风险是不能混同的，社会风险在风险之前加了“社会”这个限定词，指代的是某种具有具体属性的风险。尽管有所区别，但社会风险相对于风险这个概念而言，可以看作是逻辑上的延伸。所以，我们可以把社会风险定义成社会损失的不确定性。为了使这一定义的涵义更加确切和具体，就有必要对以下问题进行进一步的探讨：即判断社会损失的标准是什么？一些研究认为社会损失就是指社会失序和社会混乱，这种社会失序和混乱是由一部分社会成员或社会团体反叛社会的行为所引起的。[10]我们认为，从现象的角度难以界定社会风险的清晰界限，原因是判断标准是 “准则”，“准则”是一个形而上的理性范畴，“理性准则”能被形而下的社会现象表达，但现象所表达的并不是理性准则本身。所以用经验主义的方法论获得的基于现象的判断标准达有其局限性，因为其自身也只是“理性准则”的表达，不能完整的反映理性准则的内涵。

要获得“理性准则”，首先必须在方法论上跳出经验主义的框框，运用理性方法才能获得“理性准则”。“经验方法”是主流经济理论普遍采用的方法，以“现象假设”为前提，把人的“共性”和“个性”割裂开来，实际上不承认“共性”的客观存在，认为“公共性”只是“个性”加总的结果；“理性方法”以“理性”即“社会现象的本质”为假设前提。理性方法认为，“社会”就是”人“的“共性准则”和“个性准则”的辩证统一。“社会现象”就是“共性准则”和“个性准则”的表达方式。经验方法得不出“判断标准”就是因为“判断标准”必须是“共性准则”而不能是“个性准则”，这就是说，只有”共性准则“才能立法。所以，只有在统一“共性准则”和“个性准则”的理性方法内，才能获得判断标准。[11]

基于“理性方法”，我们认为应该把社会的“公正正义”作为判断社会损失的标准。因为社会的“公正正义”才是社会的“共性准则”。“公正正义”就是社会中所有个体共同遵守的基本准则。由于“人”的“共性准则”和“个性准则”总是存在矛盾的。这就是说，作为个体的人可能会在行为上违背 “公正正义”。我们可以认为，任何违背社会“公正正义”的事件都在原则上形成社会损失。由此可知，我们没有把判断社会损失的原则定性某一类“个体”的行为或者现象，而是“公共”准则。

基于此，可以给出关于社会风险的正式的定义。社会风险就是社会“公正正义”的共性准则遭到破坏的可能性。如果某些事件一旦发生就会破坏社会公正正义，影响社会稳定，我们就认为这些可能发生的潜在事件会带来社会风险。综上所述，社会风险是广义的、宏观的系统性风险。

社会风险存在以下一些特征：其一，社会的风险不能被社会自我化解。因为，如果社会风险能被社会自我化解和规避，就不存在损失可能性，那么也就不存在社会风险。这在逻辑上是不成立的；其二，社会风险可能会在社会系统内转嫁并且不断累积。由于社会风险不存在自我化解的可能性，所以社会风险一旦形成，并且没有得到妥善处理的话，社会系统就有可能在不同的子系统中转嫁，比如生态风险可能转化成经济风险。也可能在不同的利益群体间转嫁，通常是从强势群体向弱势群体转嫁。因此认为“社会风险是平均主义者”的观点是有失偏颇的。由于社会风险一直处于社会系统内，所以会不断累积，直到风险演化成危机，对社会“公正正义”的“共性准则”造成冲击；其三，社会风险和社会“公正正义”相联系。言下之意是任何威胁到社会“公正正义”的事件都可以定性为社会风险。

（二）财政风险的界定

和社会风险一样，财政风险也是风险这一概念的逻辑延伸。财政风险就是财政损失的可能性。要界定这一定义的清晰的内涵，则问题的关键仍然是：判断财政损失的标准是什么。

政府又被称为“公共部门”，这是政府和家庭、企业等私人部门的本质区别所在。为什么政府会被称为“公共部门”呢？从理性方法看，这是因为政府是“公共”这一“共性准则”的表达形式。那么，“公共”应该如何界定呢？萨缪尔森所提出的“非竞争性”和“非排他性”两个标准是主流经济理论关于“公共”的经典界定。按照这一定义，根据“非竞争性”和“非排他性”的程度，可以在“纯公共物品”和“私人物品”之间进行物品公共属性程度的排列。提供“公共物品”是政府的职能。我们认为，“公共”不是主流经济理论所说的“个人偏好的集合”，而是社会的“共性”。“公共”作为“共性准则”实际上就是社会的“共性准则”，即“公正正义”。政府是“公共”的表达形式就是说政府是社会“公正正义”的“共性准则”的表达形式。这才是政府真正异于家庭、企业等私人部门的特殊性所在。这就是说，政府不仅是一个世俗组织，而且也是社会“公正正义”的“共性准则”的代表，是真正的“形而上”，这就是“上层建筑”意义上的政府形态。这样来看，根据“共性准则”才能立法的原则，应该把社会“公正正义”的“共性准则”是否实现作为财政损失的判断标准。如果答案是否定的，则可以认为社会处于一个“财政损失”的状态，是“共性准则”意义上的政府“破产”。如果社会能自发公正且有序的运行，则并不需要政府发挥太大的作用，这就是古典政府的理论前提和观点。但现实中，由于存在“共性准则”和“个性准则”的矛盾，社会并不能总是自发的趋于一种和谐的状态，当“共性准则”和“个性准则”的矛盾不能在社会内部得到调和时，政府就需要对社会 “公正正义”的“共性准则”加以维护以表达“公正正义”的“共性准则”。这可以说是政府的目标或者职能。根据以上分析，可以给出“财政风险”的正式定义：财政风险就是社会“公正正义”的共性准则无法实现的可能性。

（三）财政风险的表现形式

在混合经济中，财政体制是各种社会制度的结合部。无论是公共部门的矛盾还是私人部门的矛盾都会在财政体制上表现出来。因此，分税制财政体制是整个混合经济中最为核心的制度。这就决定了财政为社会风险兜底的地位。政府部门作为上层建筑，又决定其它部门的风险转嫁到政府部门后就不能再转嫁，否则，就会导致政府无法维护社会“公正正义”的“共性准则”，政府就会面临“共性准则”意义上的“破产”。所以，社会风险和财政风险的关系是财政风险是社会风险的表现形式。所有社会风险都会表现为财政风险。社会风险和财政风险是一个问题的两个方面，因为在理性方法看来，“社会”和“公共”是一致的，所以它们的判断准则也是一致的，都是“公正正义”的“共性准则”。这就是说，有社会风险就必有财政风险。既然如此，为什么要把“财政风险”的概念独立于社会风险提出来呢？这是因为“社会风险”和“财政风险”也存在本质上的区别，那就是政府相对于其他社会部门有其特殊性，即政府自身代表“公正正义”的“共性准则”。所以，从这个角度来看，财政风险不能再在社会系统中转嫁。

前文已经指出，主流理论把财政部门视为和私人部门并列的部门，从部门的观点来把财政风险视为政府部门收不抵支的风险，是忽视了政府作为“公共”这一理性准则的表现形式的结果，犯了合成逻辑的错误。按照我们的逻辑，政府部门收不抵支的风险应该这样看待：如果政府部门的收不抵支的社会现象破坏了社会“公正正义”的“共性准则”，那么在逻辑上其既是社会风险，又是财政风险。反之，如果政府部门的收不抵支的社会现象并没有破坏社会“公正正义”的“共性准则”，那么其既不是社会风险，更不是财政风险。比如，在我国传统计划经济向市场经济改革的过程中，一方面要求政府给市场放权；另一方面要求政府改革管制经济的方式。这一“双向改革”必然导致政府收入占GDP的比重以及中央财政收入占财政收入的比重的下降。从财政部门来看，显然存在收不抵支的风险。但我国的市场化改革实际上带来了巨大的改革红利，释放了各种生产要素的生产力，极大的提高了GDP的增长速度，增加了家庭、企业等私人部门的实际收入。这样看，市场化改革广受欢迎，并没有演化成社会风险。[12]事实上，改革本身是社会“公正正义”的“共性准则”的表现形式。

三、财政风险的原因分析

财政风险的直接原因就是社会中存在可能破坏“公正正义”的“共性准则”的社会现象，即社会风险是财政风险的来源。如前所述，“社会”就是“人”的“共性准则”和“个性准则”的辩证统一；“社会现象”就是“共性准则”和“个性准则”的表达方式。所以，在现实中，表达出来的“社会现象”和社会“公正正义”的“共性准则”可能存在并不是一致的情况。这样，“社会现象”就可能表现出和社会“公正正义”的“共性准则“之间的矛盾。这就是社会风险的根源，也是财政风险产生的充分条件。这一矛盾本质上是“个性准则”和“共性准则”之间的矛盾。社会系统中的制度和政策是社会风险和财政风险的诱因。因此，在具体讨论财政风险的原因时，可以把焦点集中于制度和政策的“公正正义”性，以及不“公正正义”的制度和政策如何影响社会各部门的行为，使社会现象和“公正正义”的“共性准则”出现矛盾。

（一）财政体制

从理性方法来说，财政体制相对于其他制度具有特殊性。在混合经济中，合乎“公正正义”的资源配置状态是通过市场机制和非市场机制共同完成的。其中，非市场机制就具体表现为包括税收制度、预算制度、分税制度和转移支付制度在内的财政体制。所以，财政体制可以认为是政府表达社会“公正正义”的主要制度。前文阐述了政府相对于其他社会部门的特殊性，即政府代表“公正正义”的“共性准则”。在此，我们可以对政府的属性加以更加详尽的阐述。我们认为，政府具有“二重性”：一方面，政府代表“公正正义”的共性准则，是真正的“形而上”；另一方面，政府又是世俗组织，和其他社会部门一样，其运行要耗费资源，是“共性准则”和“个性准则”的表达方式。政府的“二重性”决定了财政体制的“二重性”，亦即税收制度、预算制度、分税制度和转移支付制度都一方面代表“公正正义”的“共性准则”，另一方面又表现为资源配置的“工具”，是“共性准则”和“个性准则”的表达方式。因此，财政体制也存在“共性准则”和“个性准则”的矛盾。这就是说，财政体制不一定合乎“公正正义”的“共性准则”。

那么，要使财政体制符合“公正正义”的“共性准则”要满足什么样的条件呢？我们认为，“公正正义”的财政体制的基本准则是“中性原则”。财政体制的中性原则包括“税收中性原则”和“预算中性原则”。所谓税收中性，就是税收对市场的影响是中性的。要使税收中性，就要对相同的税基按同一原则进行征税，否则就会导致重复征税，税负不公将会影响到市场的资源配置和收入分配状态；所谓预算中性原则，政府在提供公共服务的过程中对市场的影响是中性的，并且个人缴纳的税收是其消费公共服务所支付的价格。如果税收和消费的公共服务是不对称的，那么将会导致某些消费者获得额外的补贴或额外的征税，这同样会影响到市场的资源配置和收入分配的状态。所以，不中性的财政体制是财政风险的重要原因。

（二）其他社会制度

混合经济中，市场机制对保证 “公正正义”的“共性准则”起决定性的作用，是说市场所蕴含的自由精神为平等的分配原则提供了成长和发育的土壤。但市场的有效运行还是依赖于各种制度。

文艺复兴以来，主流理论的发展和制度的发育存在内生关系。制度的形成和演进受到主流理论的世界观和方法论的极大影响。文艺复兴是在反对宗教理性的呼声中形成的。其重要的特征是把个人作为社会管理的基础，把人本主义推向极致。这种个人至上的观点在哲学上表现为个人观察是认知的起点；在经济学上表现为个人的感受是幸福的起点；在法学上表现为个人是立法的起点。全面否认公正正义的共性准则对个人的重大影响。[11]这一主流理论的世界观和方法论对制度演化的重要影响是把“个性准则”作为立法的标准，把“个人”强调到了不适合的地位。在“个性准则”立法和物质表达“准则”的社会思潮的影响下，制度演化存在更大的可能性偏离“公正正义”的“共性准则”。因为这样的世界观和方法论本身就无法接近“共性准则”，当然就无法避免社会风险和财政风险的产生。

我们不难在现实世界中找到例证来支持我们的观点，因为这样的案例比比皆是。以现代金融体系为例。金融制度可以说是人类现代制度中最能让人引以为傲的社会制度之一，它对于推进现代工业社会的发展，甚至对于人类进入现代工业社会都起到了不可估量的作用。但是随着金融理论的发展，金融制度越来越极端的强调个人主义和物质主义的价值。金融衍生工具的发展通过杠杆化进一步把这种世界观和方法论无限放大。金融制度越来越忽视社会关系的表达问题，而只强调财富的创造和愉悦感。这种光鲜但脆弱泡沫吹大后必然破灭，人类现代历史上的系统性金融危机已经成为不可忽视的问题，金融风险的后果，必然是社会的不稳定和随之而来的财政风险。

（三）短期政策

制度是长期变量，但政策是短期变量。政策和制度一样，也是“共性准则”的表达方式，但作为工具，又存在和“共性准则”不一致的风险。我们在此主要稽经济政策的讨论来阐述政策导致财政风险的问题。用短期政策来进行需求管理，从而达到宏观调控的目的是凯恩斯主义流行的结果。宏观的说，经济政策包括财政政策和货币政策。

用于宏观调控的经济政策，无论是财政政策还是货币政策，都有个重要特征就是“相机抉择”。当经济萧条时，就用积极的财政政策和货币政策加以刺激，当经济复苏时，就将积极的政策改为稳健的政策。当存在通货膨胀时，就用消极的货币政策，当通货紧缩时，就用积极的货币政策。这就是典型的以现象为准则的相机抉择的方式。因此，这样的逻辑在20世纪70年代曾出现过危机、滞涨的问题无法用需求管理的方式加以解决，并带来了所谓的“凯恩斯主义革命的革命”。“相机抉择”的政策的最大问题在于无法给与微观主体稳定的预期，从而可能给社会带来不稳定的局面。并且，由于宏观管理者是有限理性的，无法掌握市场的全部信息，这就可能会导致政策滞后的问题，最终可能会加剧经济的波动，反而给社会带来不稳定，进而引发财政风险。

四、结论和政策建议

（一）基本结论

本文通过运用“理性方法”对财政风险的定义、表现形式和成因等问题进行重新的界定和探讨，得到以下基本结论：

1.财政风险是社会“公正正义”的“共性准则”无法实现的可能性。从理性方法上来说，政府具有双重性，既是世俗的组织，又是“公正正义”的表达形式，其职能在本质上就是维护社会“公正正义”。这样看来，判断财政风险的基本准则不是主流理论所认为的赤字率、债务率等指标，而应该是社会“公正正义”的“共性准则”。因为赤字率、债务率等指标只反映政府作为世俗组织的部门风险，从而对财政风险真实状况的估计存在偏误。

2.财政风险是社会风险的表现形式。在混合经济中，财政体制是各种社会制度的结合部。财政体制是整个混合经济中最为核心的制度。社会风险会相互转嫁，但政府部门作为上层建筑，决定了其它部门的风险转嫁到政府部门后就不能再转嫁，否则，就会导致政府无法维护社会“公正正义”的“共性准则”，政府就会面临“共性准则”意义上的“破产”。所以，所有社会风险都会表现为财政风险。

3.社会系统中的制度和政策是财政风险的基本成因。“社会”是“人”的“共性准则”和“个性准则”的辩证统一；“社会现象”就是“共性准则”和“个性准则”的表达方式。表达出来的“社会现象”和社会“公正正义”的“共性准则”可能存在并不是一致的情况。而社会系统中的制度和政策通常是这一矛盾的诱因。

（二）政策建议

在现实中，要对财政风险进行有效的管理，就必须突破把财政风险视为部门风险的理论局限，而从社会系统的层面对各种社会关系进行协调，控制社会风险，从本质上监控财政风险的来源。

社会关系建立在各种社会制度的基础之上，因此，保证社会制度符合公正正义，减少制度摩擦，是控制财政风险的突破口。除此之外，短期的政策因为对和谐社会关系的形成起到至关重要的作用。如果短期政策的相机抉择性过强，则容易“头痛医头，脚痛医脚”，无法全面反映各种社会关系的格局，从而导致社会风险，并最终转化为财政风险。

总而言之，财政风险是系统性风险。财政部门的风险在本质上只是社会风险，是财政风险的一个方面。只有从社会系统的角度全面把握社会风险以及社会风险转嫁为财政风险的可能性，才不会低估财政风险的真实情况，才能从根本上对财政风险进行有效管理。

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