李银秀

（中共陕西省委党校 经济管理教研部，陕西 西安 710061）

十八届三中全会决议指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，避免政府越位和缺位。因此需要合理有效地界定政府职能，控制政府规模扩张。而政府规模是受多方面因素影响的，要解决好经济体制改革的核心问题，有必要对影响政府规模的众多因素进行研究。

关于政府规模影响因素，尽管学者们在研究或者检验某种关系时选择的影响因素不完全相同，但大致可以归纳为人口因素、政府财政能力和政府间财政关系等几类，而且，这些因素有交叉，存在着某些基本的共识。由于实际应用时，模型的界定，采用的样本、使用的方法、数据来源和统计口径的不同，导致得出的结论差异较大，有些甚至完全相反。本文以影响政府规模的各种主要因素为线索，对现有的文献从理论和实证两方面进行了详细的梳理。

一、经济增长与政府规模

经济发展水平影响政府规模的思想，最早可追溯至著名的 “瓦格纳法则”，即随着社会越来越富裕，公共部门会不断扩张。①瓦格纳法则本质上认为剔除国防支出后的政府支出占国内生产总值的比例是与人均国内生产总值正相关的。瓦格纳对这种实证关系提出三个主要理由，或者说是必要条件，即工业化会导致公共部门行为替代私人部门行为、财富的增加会导致文化和福利需求增加（这二者被认为是具有收入弹性的）、以及对自然垄断的管理和支持要求政府干预。

在经验研究方面，Wagner和Weber[1]应用34个国家1950～1972年的数据检验了瓦格纳法则，讨论了这个时期政府部门的绝对增长和相对增长，并对这34个国家收入增长和政府增长之间的关系进行分析，结果表明瓦格纳法则并不是“法则”。尽管在一些国家瓦格纳法则很好地描述了政府增长，但在另一些国家这一法则并不适用。Meltzer和Richard[2]认为有两个主要原因可以解释政府规模增长。一是选举权的发展改变了起决定作用的中等选民在收入分配中的地位；二是相对生产率的改变导致政府规模的增长。他们指出19世纪和20世纪选举权的发展增加了相对低收入选民的数量，导致中等收入选民对高税率的偏好，政府规模也不断增长。Abizadeh和Gray[3]将选取的53个国家根据物质生活质量指数分为穷国、发展中国家和发达国家，并利用1963～1979年间这53个国家的时间序列和横截面数据检验瓦格纳法则。他们考察了政府支出占国内生产总值的比重，以及人均国内生产总值、开放等5个经济发展变量反映的经济增长之间的关系，结果发现发展中国家支持瓦格纳法则，但穷国和发达国家不支持。Ram[4]在对1960～1980年间115个国家的数据分析政府规模和经济增长关系时发现，瓦格纳法则只得到了有限的支持，反过来，政府规模对经济增长的影响则几乎都为正，边际政府规模外部效应也基本为正。而且和其他部门相比，在20世纪60年代，政府部门的要素生产率相对较高，70年代后，政府规模的外部效应会增强，政府部门的要素生产率会降低。并且，在低收入国家，政府规模对经济增长的影响会增强。Henrekson[5]指出很多实证研究都支持瓦格纳法则，尤其是基于时间序列回归的研究。但如果变量发生变化，用时间序列变量定义的回归方程经常会导致错误推断。他用瑞典1861～1990年间的数据进行检验，结果发现在政府支出占国民生产总值的比例和政府规模之间没有长期的正相关关系，那些支持瓦格纳法则的观点都值得商榷。Borcherding等[6]重点研究政府规模和经济增长之间的双向关系。他们利用1970～1997年间20个经合组织国家的面板数据，采用政府消费在国内生产总值中的比重来衡量政府规模，验证政府规模是否是经济增长的一个重要影响因素，结果表明政府消费规模会阻碍经济增长。同时还发现在研究政府规模和收入与产出的双向关系模型中，政府规模对经济增长的影响以及经济增长对政府规模的影响和单一方程的研究结果相似。虽然有证据显示单一方程会低估收入对政府规模的影响，但并不影响对瓦格纳法则的结论，即研究结果支持瓦格纳法则。Durevall和Henrekson[7]为解释长期政府支出的增长，重新检验了瓦格纳法则和棘轮效应这两种互相冲突的理论。他们选择了瑞典和英国这两个在很多方面差异都非常大的国家（瑞典是典型的福利国家，英国是自由的市场经济国家），采用瑞典1800～2006年和英国1830～2006年的数据，并用协整分析方法来研究政府支出和经济增长之间的长期关系。结果发现只在1860～1913年和1920～1975年两个时间段瓦格纳法则成立，在长期，瓦格纳法则并不成立。因此，从两个代表性国家来看，瓦格纳法则显然不是长期经济运行的典型事实。孙群力[8]利用中国1995～2004年28个地区的省际面板数据，采用地方政府预算内财政支出占全国预算内财政支出的比重来衡量政府规模，并在模型中引入财政分权、中央政府对地方政府的转移支付以及贸易依存度等控制变量，考察经济增长与政府规模之间的关系。结果发现随着各地区实际人均国内生产总值的提高，我国地方政府的规模显著扩大，有力地支持了瓦格纳法则的有效性。石沛和蒲永健[9]则用我国1998～2006年30个地区的省际面板数据，用地方预算支出占各省国内生产总值的比重来衡量政府规模，考察省级政府规模的决定因素，并验证瓦格纳法则。结果表明瓦格纳法则在我国不成立，贫穷的地区会拥有较大的政府规模；而规模经济假说成立，合理的行政区域扩张有益于缩减政府规模，降低提供公共服务的人均成本；贸易和对外直接投资的放开会促进缩减政府规模并提高公共服务的配置效率。

从上述经验研究可知，早期对经济增长影响政府规模的实证结论大多倾向于支持瓦格纳法则，但并非在世界所有国家都成立。后来的实证研究结论则更多地显示瓦格纳法则并不是法则。从各国经济社会发展实践来看，总的来说经济增长并不必定导致政府规模增长。

二、财政分权与政府规模

研究财政分权影响经济增长的国内外文献非常多。Brennan和Buchanan[10]认为政府是高度集权的“利维坦”，总是期望从经济中获取最大的税收收入，从而为了使政府的收税权利有所约束，他们提出通过财政分权来促进政府间的竞争以及纳税人在辖区之间自由流动，以此来限制政府的税收权利。这就是著名的“利维坦假说”。这个假说提出后，许多学者对该假说进行了检验，但结果各异。Lowery和Berry[11]应用加拿大1958～1987年间的数据分析了财政分权和集权在加拿大政府总支出占国民生产总值的比例效应，发现实证检验支持Brennan和Buchanan的公共部门模型中的垄断政府假设，表明财政分权和加拿大政府总支出占国民生产总值的比例之间有明显的负相关关系，这与Marlow[12]用美国数据得到的结果一致，在财政分权中，联邦政府在国民生产总值中份额下降，而地方政府相应上升。 Joulfaian 和 Marlow[13]、Ehdaie[14]分别使用美国州政府以及30个国家横截面数据作为样本对财政分权与地方政府规模关系进行考察，结果显示财政分权与地方政府规模呈显著负相关关系，支持“利维坦假说”。[10]在近期研究中，Jin和Zou[15]利用1980～1994年间的17个工业化国家和15个发展中国家面板数据进行检验，用固定效应方法估计发现财政分权和地方政府之间是显著的正向关系，即财政分权导致地方政府规模扩大，用FGLS回归方法估计也得出类似结果。垂直收支不平衡也会使地方政府规模扩大。而对中央政府而言，财政分权会导致缩小中央政府规模，但垂直收支不平衡则使中央政府规模扩大，这和其对地方政府的正效应是一样的。而对总的政府规模而言，财政分权中的收入分权和总的政府规模之间分别用固定效应和FGLS两种方法估计时，都呈现显著的负相关关系，即使总的政府规模缩小。

国内也有众多学者对财政分权与地方政府规模关系进行研究。如胡书东[16]利用1952～1997年省际面板数据，分阶段地考察了财政分权与地方政府规模的关系。研究发现，1985年以前，财政分权与政府规模扩张之间存在正相关关系，1986年以后，财政分权程度与政府规模仍呈正相关，而且通过了显著性检验。随后他还指出改革开放以后，要素跨地区、跨单位流动的环境越来越宽松，劳动力、资本的流动都呈加快趋势。为了吸引更多资源，特别是稀缺的资本资源，地方政府竞相实行减免税政策，以致正常的税收收入无法满足日益增加的需要，只好求助于非税收入的增加，因此各种名目的收费就在所难免。根据中国现实的政治经济环境和社会传统，中央政府应该集中财政收入相当大一部分，而不宜有太多的分权，不宜赋予地方政府太大的财政收入自由度。孙群力[17]分析财政分权对政府规模影响时，利用1978～2003年的时间序列数据和面板数据分别进行回归，检验财政分权对中央政府规模及对地方政府规模的影响。结果发现支出分权和纵向不平衡指标提高了地方政府规模，而收入分权则缩小了地方政府规模，但支出分权使地方政府规模增大的程度要大于收入分权使地方政府规模减小的程度，最终导致地方政府规模的扩大，而中央政府的规模则会因为财政分权缩小。这与Brennan和Buchanan在1980年和Wallis在1988年所提出的假设一致。王文剑[18]在利用1997～2003年的省际面板数据分析地方政府行为对经济增长影响时发现财政分权和政府规模正相关，但是这种正相关存在地区性差异。随后又在2010年分析中国财政分权与地方政府规模及其结构时，把地方政府支出结构分为三部分，即行政管理类支出、非生产性且福利性的公共支出和生产性基础设施建设。结果表明在中国财政收入分权和支出分权均能扩大地方政府的支出规模，利维坦假说在中国并不存在。孔刘柳等[19]利用1995～2006年时间序列数据，分别对不同地区财政分权对地方政府规模的影响进行实证考察，以检验财政分权在不同地区对地方政府规模影响是否存在差异效应。结果发现不同地区的财政分权程度、资源禀赋、经济环境、政治制度、纵向财政平衡状况以及政府考核指标等因素对利维坦假说的作用途径均会产生一定影响，从而导致了不同地区的地方政府规模扩张的动因存在差别。

这些国内外经验研究表明，财政分权在一定程度上会抑制政府规模增长，但必须保持在适度水平。尤其在我国，过度分权同样会导致政府规模增长。

三、人口因素与政府规模

研究人口因素对政府规模的影响，通常是从规模经济的角度来分析政府规模的增长与本辖区内人口因素的关系。Noell[20]通过对美国50个州的人口规模和政府雇员规模的定量分析，结果发现，50个州的相对政府机构规模会随着人口规模增加而下降。而且州政府机构的复杂程度会随着人口规模增加而增加。即人口规模较大的州，比人口规模较小的州拥有更小的政府雇员规模。而且政府机构的相对规模会随着人口的富裕程度增加而增加。Kelley[21]认为同期的研究都没有考虑人口的变化可能导致不全面甚至是对解释政府份额变化因素的有偏的估计。而且如果假定分析模型中存在的正的和负的人口结构变化的影响的非线性，当经济发展时，由复杂的经济和人口变化相互作用产生的瓦格纳法则似乎不一定导致公共部门扩张，尤其是政府行为的扩张。他根据1961～1963年的美国人口统计年鉴和统计年鉴数据分析人口变化与政府规模之间的关系时，采用的是政府支出份额来衡量政府规模，并且通过分析其与总人口、人口密度、城市化水平、儿童抚养比、老人抚养比和总抚养比等6个指标之间的关系，发现给定指标间的非线性关系。并且指出在瓦格纳模型中引入人口变化因素后，其估计结果显示人口因素对政府规模变化存在负的但是统计上不显著的影响。而将总抚养比分解来考虑时，老人群体则显出正的更强的影响。最后，最重要的人口统计影响是城市化，这种影响会由于与不断增加的总人口规模和人口密度相联系的规模经济而变小。Nolan[22]对70个人口规模、经济发展水平不同的国家的横截面数据研究政府规模和行政管理强度，结果表明在国家人口规模和政府雇员规模两个变量之间，存在着U型关系，即国家规模和行政管理强度之间是非单调的U型关系。说明只有社会运行规模达到了一定的临界点后，国家规模和行政管理强度之间的趋势变化关系才会逆转，政府规模才会随着国家规模的进一步增加而增加。Christenson和Sachs[23]用北卡罗来纳州100个不同的地区数据，检验了各种衡量政府规模的指标和行政管理单位与公民对公共服务质量要求之间关系的假设。结果表明政府规模和公民要求的公共服务质量之间是正相关的。而一个地区行政单位和公民对公共服务质量要求之间没有显著的关系。但是，人均行政单位与公共服务质量要求之间表现出显著的负相关关系。其实证分析用人口、经济和社会变量来考察他们对政府规模的影响。发现一般来说，人口越密集的地区，政府会拥有比人口稀疏的地区更多的雇员。从而，政府规模要用人口规模来度量。而且在农村和城市地区单一的行政单位和多行政单位是并存的。罗正忠[24]对台湾省21个县市的有关数据对人均支出和人口规模分别用线性、U型和L型模型进行回归分析，结果发现L型模型回归结果最具代表性，即各县市人均财政支出与其总人口数之间存在着规模经济现象，且县市人口与人均财政支出之间呈明显的负相关关系。因此提出应该进行县市行政区域合并，才能发挥规模经济效应。

而国内研究人口因素对政府规模影响的文献较少，少数学者如杨灿明和孙群力[25]的研究结果表明，从全国来看，人口规模和政府规模之间负相关，在东部和中部二者正相关，在西部则负相关，但不论从哪种样本来看，结果都不显著。孙琳和潘春阳[26]的研究结果则表明用少数民族人口占总人口的比反映的人口异质性程度与政府规模正相关，且在统计上显著。总的来说，人口规模与政府规模负相关，即与人口规模相联系时，政府规模具有一定的规模经济效应。

四、开放与政府规模

Cameron[27]是第一个明确证明开放和政府财政之间关系的。他利用18个经合组织国家样本进行研究发现，开放在1960年对增加政府税收占国内生产总值的比重在1960～1975年间是一个很强的预测指标。并假定更开放的国家会有更强的工会，通过集体议价，会导致更大的社会保障和再教育形式的政府转移支付需求。Rodrik[28]注意到这种相关性存在于所有收入水平的国家，以及所有衡量政府消费的指标中。他认为Cameron的集体议价由于发展中国家工会工人的相对微弱不能解释更多国家样本的相关性，并假设政府支出能抵御外部风险，因此需要更大的政府来稳定经济。Epifani和Gancia[29]从理论和实证方面研究了开放和政府规模之间的关系，认为开放会通过两种机制增加政府规模，一是通过贸易条件的外部性，贸易会降低国内税收成本；二是通过保险需求，贸易会增加风险和公共转移支付。实证结果显示开放和更大的政府相联系。Ram[30]用154个国家1960～2000年间的大面板数据，采用多种变量重新研究了Alesina和Wacziarg[31]及Rodrik[28]提出的关于开放、国家规模和政府规模之间共变方式的观点，估计结果大致支持Rodrik的假设，即政府支出能抵御外部风险，因此需要更大的政府来稳定经济，开放和政府规模之间是正相关的。

杨灿明和孙群力[25]的研究结果也表明，在我国，贸易开放程度的提高会促进地方政府规模增长。而梅冬州和龚六堂[32]在Rodrik[28]分析的基础上重新对184个国家1980～2008年的面板数据进行分析，将样本分成发达国家和发展中国家。结果发现开放程度与政府规模的关系由两种力量作用所决定，一种力量是开放所带来的外部风险冲击，另一种是外部竞争压力带来的国内市场化改革。对于发展中国家而言，两者作用使得开放程度与政府规模呈现倒U形变化，对于发达国家而言，因其应对风险的能力强使得开放程度与政府规模呈现负相关关系。基于中国省级面板数据分析发现，两者作用使得开放程度与政府规模在东部呈负相关，在中西部呈正相关。

从上述经验研究可知，有的学者认为，开放程度和政府规模正相关，而有的学者则提出完全相反的观点。就我国而言，开放程度与政府规模呈现倒U形变化应该更符合经济和社会发展事实。在经济发展水平较高的国家和地区，开放程度与政府规模负相关，在经济发展水平较低的国家和地区，开放程度与政府规模正相关。

五、国家规模与政府规模

Alesina和Wacziarg[31]提出了更大的国家有更小的政府消费占国内生产总值的比重这一事实的解释。他们这种看法是建立在源于有关国家形成的文献的两个观点上：一是更多人口共享非竞争性的公共物品导致更低的公共物品提供的人均成本，二是更多人口使得公共物品的提供产生更大的异质性。均衡的国家规模成为由不断增加的异质性偏好带来的成本增加以及更多人口共享非竞争性公共物品带来的利益增加之间的一种权衡，结果导致更大的国家偏重更低的人均公共物品支出，同时，更小的国家对贸易更开放。当市场规模大到影响生产率时，更小的国家更容易受封闭的世界贸易体系的负面影响，而在开放的贸易体系下，更小的国家能从国外生产带来的溢出效应中获利，从而更容易维系，因此，小国家不但容易开放，而且还将在贸易一体化时期变得更普遍。总之，这些效应表明更小的国家更容易开放和提供更多的公共物品。Ram[30]用包含154个国家从1960～2000年41年的大面板数据，并采用多种变量来重新研究Alesina和Wacziarg[31]及Rodrik[28]提出的关于开放、国家规模和政府规模之间共变方式的观点，估计结果大致支持Rodrik的假设。基于混合年度观测值和5年及10年平均值的OLS估计，在显示国家规模和开放及政府规模之间高度显著的负相关关系时支持Alesina和Wacziarg的观点，即政府规模与国家规模是负相关的，而且越小的国家越开放，即开放和国家规模也是负相关的。同时，政府规模和贸易开放则正相关。然而，固定效应模型并不支持Alesina和Wacziarg的观点，方程中国家规模对政府规模和开放的系数都是正的。基于年度数据和5年及10年平均数据的固定效应估计结果也支持这一正向关系。利用10年平均数据，采用固定效应估计来检验多个信息丰富的替代变量敏感性时显示不支持Alesina－Wacziarg假设。而且，最初对132个国家年度观测值的估计也表明国家规模对政府规模和开放的影响主要是正的。

六、政治和民主权利与政府规模

现实中政治影响力、民主和选举不确定性等政治变量也是影响政府规模的重要因素。Guseh[33]应用1960～1985年间59个中等收入发展中国家的时间序列数据进行实证分析，结果显示政府增长在发展中国家对经济增长有负的影响，但是这种负的影响在非民主的社会主义国家是民主的市场体制国家的三倍。因此，政府规模越大不仅对经济增长产生负的影响，而且一个国家中的政治和经济体制类型也影响这种负效益的强度。因此，对经济增长和发展而言，合适的政策描述应该包括减小政府规模和促进经济和政治自由。Mueller和Stratmann[34]用1960～2003年间的跨国数据，并将变量值按5年平均作为观察单元，提出高水平的民主参与程度是与更平等的收入分配相联系的跨国证据。当然，该论文也表明这种减少收入分配不平等是要付出代价的。高的民主参与率会导致较大的政府部门，从而降低经济增长。实证结果显示，对强民主国家而言，政府规模（较弱）和政府转移支付（显著）降低其收入的不平等性，而且较高的民主参与率会导致这些国家较大的政府支出以及转移支付，因此较高的民主参与率似乎会通过影响政府支出和非支出项目来降低收入分配的不平等性。对弱民主国家而言，结果显示较高的民主参与率并没有导致显著的较大的转移支付和对教育的支出，这支持了“捕获”假设，即上流社会阶层会捕获弱民主制度的政府，在政治过程中穷人的广泛参与并没有导致可能会影响他们的政府支出的扩张。Tridimas和Winer[35]认为政府规模依赖于传统的对公共服务的需求，多数决定原则的强制执行、纳税行为和政治影响分配的供给，以及立法和其他制度的本质。并且将相对政府规模纳入分析框架，构建了一个综合模型来进行研究， 其核心是政府规模供求的政治均衡。该模型假设个体选民在两个相互联系阶段关于市场和非市场行为投票和做决定。首先，每个选民参与决定纯公共物品和个性化税率的政治过程，在第二阶段，每个家庭将财政体制视为给定，并且在工作、闲暇和家庭生产中进行选择。在两个阶段的决定在政治均衡中必须互相一致。最终相对政府规模的选择源于一个选举概率所产生的均衡。Angelopoulos和Economides[36]研究了在关于维持权利存在不确定性情况下财政政策、寻租行为和经济增长的关系。主要论断是当一个政党在野时不关心选民，维持权利的不确定性促使政府采取选择较大公共部门这种形式的相对短视的政策，从而加重寻租行为并损害宏观经济，即在现实政治压力下，会选择更大的政府规模。他们用1982～1996年间25个经合组织国家的数据检验了这个论断，主要结论是关于维持权利的不确定性确实影响寻租和经济增长，并且这种影响会通过财政政策的渠道发生。当然在财政规模和寻租之间的关系在一定程度上是非常弱的，主要是因为内生性问题。总的来说，这些学者们的研究结论表明，民主程度越高的国家，会拥有越小的政府，民主程度越低的国家，会拥有越大的政府。

七、简评

从上述文献回顾可以看出，无论是从经济增长的角上看，还是从社会经济效应角度看，不同国家，以及同一国家在不同时期政府规模选择都存在很大差异，影响政府规模的因素也很多。但主要都是从供给和需求两方面来考虑的。需求是指国民对公共商品和服务的需求，是通过政府的财政政策进行再分配来实现的，主要受到人口变化、收入不平等、纳税人和选民的偏好及同质性，以及城市化等多方面因素的影响。供给是指政府收入的来源，即税收，主要受资源禀赋、技术变化和女性劳动力参与比等多方面因素的影响。当然，也有学者认为除需求和供给外，政治影响力和民主程度也应该是政府规模的决定因素。如Tridimas和Winer[35]建立了一个立体的概率投票模型，认为在一个民主体制国家，政府规模由三个要素决定：需求、供给和政治影响力。

除前述影响政府规模的具体因素外，还有很多学者提出其他因素，比如经济和政治周期、预算制度、政府构成等因素，在中国，城市化也是一个影响政府规模的重要因素。但是，如果考察政府规模的社会经济效应，不管学者们从哪个角度，用什么变量考察政府规模以及考虑什么影响因素，其结论不外乎三个：一是政府规模扩张会促进经济增长，代表性的如 Ram[4]和 Rubinson（1977）等；二是政府规模扩张会抑制经济增长，如Landau（1983）和Barro（1991）等；三是政府规模扩张对经济增长的影响是非线性的，即存在一个最优政府规模。[37][38][39]

事实上，近年来很多实证研究都表明政府规模扩张都会抑制经济增长。这在一定程度上说明，在现实世界中，很多国家的政府规模都处于Armey曲线的右侧，即政府规模过于庞大。因此，应该高度重视政府规模过度膨胀对经济长期发展的消极影响，控制各种影响政府规模的因素，建立起与市场经济体制相适应的高效廉洁、规模适度的有效政府，走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”。

注 释：

① Wagner（1877）基于实证研究提出政府行为日益扩张法则，并且指出当经济发展、收入增加时公共部门具有扩张的趋势。转引自：Wagner,Richard E.，Warren E.Weber，"Wagner's Law,Fiscal Institutions,and the Growth of Government"[J].NationalTax Journal，1977，（1）：59－68.

[1]Wagner.R.E.,Weber W.E.Wagner's Law,Fiscal Institutions,and the Growth of Government[J].National Tax Journal，1977，（1）：59－68.

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