王 林 平

(1.黑龙江大学哲学博士后流动站，哈尔滨150080;2.哈尔滨工程大学思想政治理论教研部，哈尔滨150001)

冷战末期以来，美国国会与行政部门在西藏政策上时有分歧。比如，美国国会通过了《2002年西藏政策法》等多项干涉中国内政的涉藏法律，严重践踏了中国对西藏的主权。而美国总统、国务院却多次发表声明，声称美国政府承认西藏是中国的一部分。那么美国国会与行政部门在西藏政策上的分歧究竟是表面“做戏”还是确乎存在?如果确乎存在，它们是通过什么样的协调机制解决分歧的?深入研究这些问题对我们认清冷战末期以来美国西藏政策的实质，把握美国西藏政策未来发展方向，捍卫我国对西藏的主权具有重要的意义。

一、冷战末期以来美国西藏政策的主要表现形式及其发展脉络

自20世纪40年代美国开始插手西藏事务以来，美国一直把其西藏政策作为整个对华外交战略的组成部分。由于受中美关系、国际局势等因素的影响，冷战以来不同历史时期美国的西藏政策均有不同程度的调整，但均贯穿着一条主线，即推动西藏问题国际化，利用西藏问题遏制中国，时至今日仍未改变。但冷战末期以来美国国会与行政部门在西藏问题上的表态并不完全一致，这容易给人造成认识上的混乱:究竟哪一方的立场更能代表美国的西藏政策?因此，有必要先明确冷战末期以来究竟哪些部门、何种形式的决策可以包括在美国西藏政策的范围之内。金灿荣先生认为:“从形式上看，总统的重要讲话，如每年的国情咨文、经济咨文和预算咨文，高级官员的外交政策发言、外交照会等等都有政策意义。但是，具有完全法律效力的外交政策主要是三种:涉外法律、条约和行政协定，尤其是涉外法律和条约。”［1］按照这种观点，作为美国对华外交决策的重要组成部分，冷战末期以来美国西藏政策至少应包括以下几种表现形式:一是美国总统、政府高级官员(国务卿、西藏事务特别协调员等)所发表的重要涉藏讲话、参与的外交活动以及总统做出的有关行政命令等。因此，美国总统在白宫接见达赖，就西藏问题所表达的立场、观点，美国国务院所发表的西藏人权年度报告等都应视作美国西藏政策的组成部分。二是国会讨论通过并由总统签署生效的涉藏法律，如《2002年西藏政策法》。三是国会通过的未成为法律的涉藏议案。“从1987年至2006年，美国国会共提出200余项涉藏议案，”［2］其中只有少数成为法律，那些未成为正式法律的涉藏议案虽然对美国的西藏政策无法律约束力，但它代表了国会一部分议员在西藏政策上的立场，他们会持续提出类似的议案，即使这些议案仍不能成为法律，但通过电视直播、议会辩论等途径，一些议案可以起到影响舆论的作用。可见，从冷战末期以来美国西藏政策的主要表现形式来看，美国总统、国务院、国会在美国西藏政策决策中均扮演着重要角色。

美国自冷战末期以来就开始逐步调整其西藏政策。其调整的大方向是:一方面以关注人权状况为由，大肆公开诬蔑、指责中国的西藏政策，向中国政府施加压力，要求中国政府同达赖及其私人代表谈判;另一方面，放弃冷战时期以秘密准军事行动支持西藏分裂势力的做法，转而以更加公开的方式加大对达赖及“藏独”势力的支持力度，推动西藏问题国际化。在执行这一新的西藏政策过程中比较重要的事件有:1987年，美国国会人权问题核心小组邀请达赖赴美发表演讲，公开阐述其解决西藏问题的五点建议。美国国会并声称美国在制定对华外交政策时应把西藏问题置于更高的地位。自1987年起，几乎每届国会都要通过涉藏反华议案，并不断向白宫施加压力，要求白宫实行支持达赖集团的政策。1991年，乔治·布什成为第一位在白宫接见达赖的在任总统，此后，美国历任总统都在白宫接见过达赖。根据1994年国会通过的法案，国务院发表的年度国别人权报告中国报告中单独阐述西藏人权状况，以示西藏的独特地位，其中不乏歪曲之辞。1997年美国国务院设立了“西藏事务特别协调员”一职，公然干涉中国内政。2006年，美国国会通过法案，授予达赖国会金质奖章，以表彰其“通过和平方式使藏族人民在中国内部实现文化自治”的努力。2008年3月拉萨发生暴乱事件后，美国参众两院议员提出了一系列议案，要求禁止美国政府官员出席北京奥运会以制裁中国，并在国会成立西藏核心小组以“代表西藏人民及达赖流亡政府的权利”。美国的上述做法表明冷战末期以来美国的西藏政策已发生很大变化，它加剧了西藏问题的复杂性，人为地给中国政府解决好西藏问题制造了重重障碍，使西藏问题成为继台湾问题之后影响中美关系的又一个重要因素。

二、美国国会与行政部门在西藏政策上的主要分歧

冷战末期以来，美国西藏政策的决策部门在利用西藏问题遏制中国这一根本立场上应该说是一致的，但在一些具体问题上存在分歧，有时这些分歧还很尖锐，与冷战时期相比形成较大反差，突出表现在以下两方面:

第一，西藏地位问题。所谓西藏地位问题完全是西藏分裂势力依托国际反华势力的支持单方面炮制出来的，其核心是否定中国对西藏的主权，主张西藏是一个独立的国家。20世纪80年代之前，美国国会与行政部门均未公开对中国对西藏的主权地位表示过异议。但冷战末期以来，美国国会与行政部门在西藏地位问题上开始出现分歧。20世纪80年代后期，达赖分别在美国国会和欧共体提出所谓“五点建议”和“斯特拉斯堡建议”，得到部分美国国会议员的支持。然而1987年10月14日，美国助理国务卿帮办罗伊在众议院亚太小组委员会和人权与国际组织小组委员会举行的西藏问题听证会上则指出:美国政府认为，“西藏是中国的一部分”，白宫不赞同达赖的“五点建议”，因为该建议是“一个由未被任何政府官方承认的‘流亡政府’”首脑提出的政治建议。

2013年5月20日，美国国务院公布的《2012年国际宗教自由报告(中国)》单独阐述西藏状况时，开篇就首先声明:“美国政府承认西藏是中华人民共和国的一部分。”［3］这也是美国国务院长久以来的一贯立场。但在部分议员的鼓噪之下，从20世纪80年代末期起，美国国会还是出台了一系列公开挑战中国对西藏主权的涉藏法案。1991年5月，美国众议院通过了众议员吉尔曼提出的题为“中国对西藏非法控制”的第145号共同决议案。该议案公然将西藏说成是“一个被占领的国家”，“其真正代表是由西藏人民认可的达赖喇嘛及其‘流亡政府’”。该议案经修改后被附加在第1415号议案之中，并于1991年10月28日经布什总统签署成为法律［4］80。

第二，西藏人权状况与美国在华经济利益何者对美国国家利益更为重要。在那些主张将西藏人权状况与“对华最惠国待遇”挂钩或以人权问题为由主张对华实施经济制裁的国会议员看来，对西藏人权状况给以关注是美国在道义上应尽的责任，也是美国在全球范围内推行美国式人权标准的需要。因此，20世纪80年代末期以来，国会利用西藏人权问题向中国施加压力的态度比行政部门要强硬得多。1987年前后，国会多次提出议案，要求政府将西藏人权问题与对华军售挂钩。1989年4月17日，众议院在第2002号决议案中以“中国在西藏继续侵犯人权”为由，援引美国《出口管制法》，要求美国政府“限制向中国出口用于西藏地区的武器，除非总统向国会保证中国不将上述军事物资用于上述活动”［4］49。同年6月13日，众议院提出第2611号议案，要求“中国在进一步改善西藏的民主自由和正义”等方面应取得显著进步，否则将实施暂停对华援助等多边制裁措施。此后，国会又陆续提出数十个议案要求布什政府加大制裁力度。

而自乔治·布什以来的历任总统均以美国在华经济利益为重，在与国会就涉藏问题上发生冲突时，不惜动用总统否决权。最典型的例子是国会与总统关于“对华最惠国待遇”的争论。1989年中国发生政治风波后，美国国会中相当数量的议员主张把“对华最惠国待遇”与人权问题挂钩。1991年5月2日，众议院提出第2212号议案，该议案为延长“对华最惠国待遇”附加了10项与人权相关的苛刻条件，其中3项直接针对西藏人权。同年5月16日，参议院又通过《米切尔议案》，再次提出将包括西藏人权在内的条款作为“对华最惠国待遇”的必要条件之一。然而，两项议案均被布什总统否决。1993年，克林顿就任总统不久曾公开指责西藏的人权状况，但第二年就宣布将西藏人权问题与“对华最惠国待遇”问题脱钩。美国著名西藏问题专家戈登斯坦在评价克林顿西藏政策的这一转变时说:“美国的对华政策再次将(美国的)政治利益和经济利益放在了民主与人权之前。”［5］

三、美国国会与行政部门西藏政策协调机制

冷战时期，美国各决策部门在西藏政策决策上已形成较成熟的协调机制:“美国国家安全委员会、总统、国务院、中央情报局、国会、国防部等相关部门在制定和执行西藏政策过程中分工明确，协同配合，体现了美国战略决策部门利用西藏遏制中国目标的高度一致。”［6］冷战末期以来，美国国会与行政部门在西藏政策问题上的协调经过了两个发展阶段，从20世纪80年代后期到90年代后期，分歧比较尖锐，尚未找到有效、稳定的协调机制，在分歧较大时往往以总统动用否决权否决国会的议案等激烈对抗的方式完成政策协调。90年代后期之后，美国国会与行政部门逐步形成了一套解决西藏政策问题分歧的协调机制，主要包括以下三个方面:

第一，于1997年在国务院设立“西藏事务特别协调员”(以下简称协调员)，负责全面协调美国的西藏政策。

设立这一职位之前，美国国会多次通过议案，要求在国务院设立“西藏特使”，级别为大使级，其职责之一是在国务院与国会之间就美国的西藏政策进行协调。将“西藏特使”的级别定为大使级，无异于将西藏作为一个独立国家看待，这与美国国务院一贯声明的承认西藏是中国的一部分、不承认西藏流亡政府的立场相违背，因此这些议案没有被行政部门所接受。1997年，美国国务卿奥尔布赖特致信参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯，提出在国务院设立协调员一职，级别低于大使级，其职责是“推动中华人民共和国与达赖喇嘛及其私人代表之间的对话”，“在与中华人民共和国双边关系范围内协调美国政府与西藏有关的政策、计划、方案”［4］124。国会接受了国务院的建议。1997年，克林顿任命白宫政策计划主任克莱格出任首位协调员，后来出任这一职位的官员改由国务卿任命。2009年，国务卿希拉里·克林顿任命玛利亚·奥特罗为协调员，任期至2013年2月，至此，美国已任命四任协调员。第三任杜布里安斯基，是以专门负责民主与全球事务的助理国务卿身份兼任，玛利亚·奥特罗则是以专门负责平民安全、民主与人权事务的助理国务卿身份兼任。这一职位的设立是对中国西藏事务的严重干涉，因此遭到中国政府的坚决反对。但对美国而言，它已成为美国国会与行政部门就美国西藏政策进行沟通协调的最重要机制。

协调员在美国国会与行政部门之间就美国西藏政策进行沟通协调的主要方式是在国务院负责贯彻落实《2002年西藏政策法》(以下简称《政策法》)等涉藏法律，并应国会的邀请，在国会尤其是众议院外交事务委员会举行的听证会上汇报国务院在西藏事务方面所做的工作，尤其是《政策法》的执行情况。以2012年6月2日助理国务卿丹尼尔·贝尔在众议院外交事务委员会举行的听证会上代表协调员玛利亚·奥特罗所做陈述为例，作证详述了过去一年里美国国务院在执行《政策法》过程中所做的主要工作，其中包括:2010财年度向生活在南亚的流亡藏人提供了350万美元的援助;协调员赴印度、尼泊尔流亡藏人聚集区视察援助计划的执行情况;在2010年度国际宗教自由报告及人权国别报告中对西藏的宗教自由状况及人权状况进行攻击;总统与国务卿在与中国领导人会晤时向中国领导人直接提出西藏问题;协调员与达赖及其私人代表进行会晤;国务院官员与中国统战部官员会晤，敦促中国政府与达赖举行新一轮会谈;向中国政府提出申请，要求在拉萨设立领事馆;将西藏人权及宗教自由报告翻译成藏文;等等。证词强调，美国政府部门一直在致力于全面、有效地执行《政策法》［7］。可见，协调员在加强美国国会与行政部门在西藏政策上的沟通与合作方面扮演着重要角色。

第二，国务院以年度报告形式定期向国会报告西藏的人权与宗教自由状况，在报告中将西藏作为中国的一个部分单独列出，以协调国会与行政部门在西藏地位问题上的分歧。

根据《1961年对外援助法》，自1977年起，美国国务院每年向国会提交人权国别报告，中国是这份人权报告的重点关注对象。“1993年，国会在《1994—1995财年外交关系授权法》中正式作出规定，‘不管什么时候，年度人权报告都要将西藏作为单独一项处理，’以示西藏是一个独立的国家。”［8］此后，美国国务院在其公布的中国人权状况年度报告中就将西藏作为一个单独部分。《政策法》通过后，在该年度的人权国别报告中国人权报告中，报告标题在“中国”后用括号注明“包括西藏、香港、澳门”。

1998年，美国通过《国际宗教自由法》，该法规定，美国国务院每年9月1日向国会呈交一份国际宗教自由年度报告，对190多个国家和地区的宗教自由状况做出说明，作为对人权报告的补充。1999年9月，美国国务院公布了第一个国际宗教自由年度报告，这份报告以及此后每一年的报告都会在中国宗教自由年度报告中将西藏宗教自由状况作为单独的一部分。

无论是在人权年度报告中，还是在宗教自由年度报告中，美国在中国报告中都将西藏作为一个单独的部分列出，一方面对中国西藏的人权与宗教自由状况横加指责，另一方面代表美国官方阐明在西藏人权与宗教自由问题上的态度，向国会说明国务院在代表美国政府在“促进”西藏人权方面所做的“工作”。这两份报告可以说是美国行政部门与国会在西藏政策问题上妥协的产物。在这两种年度报告中，西藏被作为中国报告的一部分单独列出，同时炮制该报告的美国国务院郑重声明美国政府承认西藏是中国的一部分，这既满足了国会对其定期向国会提交西藏人权、宗教自由状况说明的要求，也避免了把西藏报告完全与中国报告并列对中美关系可能产生的负面影响。

第三，于2000年在国会内部设立“国会及行政当局中国委员会”(CECC)，由参议院、众议院和行政部门官员组成，专门监督中国人权状况和法治发展，西藏问题是其关注的重要内容之一。

根据美国国会第4444号决议案的规定:CECC应同协调员进行合作，共同监督西藏人权状况，并向国会报告中国政府与达赖及其代表的谈判状况。该决议案已由时任总统克林顿于2000年10月10日签署成为法律。CECC每年向国会及总统提交的年度报告中，都要对西藏的人权状况进行一番攻击，其态度倾向与国务院向国会提交的年度中国人权报告与宗教自由报告完全相同。CECC还建有一个所谓“中国政治犯数据库”(PPD)，其中包括所谓被关押的西藏政治犯统计数据。美国国务院公布的国际宗教自由年度报告中的西藏宗教自由年度报告经常援引CECC的这一统计。

结 语

从上述分析可见，冷战末期以来美国国会与行政部门在西藏政策上的确存在分歧，但这种分歧仅仅是策略上的分歧，而非战略上的分歧。在战略上，利用所谓西藏人权问题向中国施加压力，美国国会与行政部门是一致的，这是二者在西藏政策上能够形成协调机制的根本原因所在。而在策略上，利用西藏问题向中国施加压力的力度把握上，国会态度偏于强硬，甚至提出给西藏独立国家地位的法案;行政部门则比国会更为务实和清醒，始终强调美国承认西藏是中国的一部分，但与此同时，通过设立协调员、向国会提交西藏人权及宗教自由年度报告等方式，与国会通力合作干涉西藏事务，损害中国主权。这反映出美国国会与行政部门在西藏政策上的分歧是虚，合作是实。《政策法》等侵犯中国主权的涉藏法律已成为美国行政部门在西藏政策上与国会进行合作、干预中国内政的法律依据，因此我们决不能把这类涉藏法律仅仅看成是国会单方面的意见。

［1］金灿荣.美国对外政策的国内政治背景(三)——美国外交决策的过程与思想传统［J］.世界知识，1997，(17).

［2］郭永虎.美国国会“涉藏立法”的历史考察［J］.当代中国史研究，2008，(1).

［3］United States Department of State·Bureau of Democracy，Human Rights and Labor.International Religious Freedom Report for 2012，China(Includes Tibet，Hong Kong，and Macau)［EB/OL］.http://www.state.gov/documents/organization/208434.pdf.

［4］郭永虎.美国国会与中美关系中的“西藏问题”研究(1987—2007)［D］.长春:东北师范大学博士学位论文，2007.

［5］Melvyn C.Goldstein.The Dalai Lama’s Dilemma［J］.Foreign Affairs，1998，(1).

［6］郭永虎.20世纪50年代美国制定和执行西藏政策的跨部门分析［J］.东北师大学报，2011，(2).

［7］Daniel Baer.Religious Freedom，Democracy and Human Rights in Asia:Status of Implementation of the Tibetan Policy Act of 2002［EB/OL］.http://www.state.gov/j/drl/rls/rm/2011/164945.htm.

［8］王芳.美国国会与西藏问题(1980—2003):一种历史的考察［J］.国际观察，2004，(2).