顾祖林，吴高飞

（如东县人民检察院，江苏如东226400）

维稳的法治之思
——以公权力、刑事政策为视角

顾祖林，吴高飞

（如东县人民检察院，江苏如东226400）

自上世纪80年代“维稳”一词提出以来，一直受到各级政府的高度重视。近年来“群体性事件”的频繁发生给维稳工作带来了新的挑战，而该类事件的根源问题未得到妥善解决，是诱发该类事件的关键因素。十八大报告提出“建设社会主义法治国家”、“政务诚信”等要求，因此，维稳工作必须在法治的前提下，调整刑事政策，做到规范公权力，加强政务诚信，保障公民的合法权益，才能实现社会和谐的目的。

维稳；博弈；监督；公权力；政务诚信

一、问题的提出

维稳的含义即“维护社会稳定，是在我国国情基础上为了维持我国社会的稳定、经济的持续发展而做出的一项措施。维稳从来都不是目的，只是实现经济社会快速发展的手段。”①“维稳”词条，载baike.baidu.com/view/1924520.htm，2013年4月15日访问。由此可见，维稳只是在社会转型（即体制转型、社会结构变动、社会形态变迁）时期，为了给经济快速发展提供一个有利的环境，由国家采取的维护社会稳定的一系列措施，并非最终目的。

1997年党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。1999年我国又在《宪法》中明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2012年党的十八大报告指出：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式”。由此可见，任何国家事务、政府行为、民间活动都必须在党的领导下遵循“法治”这一主题，任何团体和个人都没有超越法律的特权，真正实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，切实尊重和保障人权的目的。

但是，在“维稳”工作中，不少地方出现假借“维稳”之名，违反法律，侵犯公民合法权益的现象，与“依法治国”、的要求相去甚远。如黑龙江伊春上访女子陈庆霞因常年上访告状，被当地有关部门安置在一所废弃的太平间里，限制人身自由长达3年。②鲍志恒：《伊春上访女子被关废弃太平间》，载www.dfdaily.com/html/33/2013/1/25/936535.shtml，2013年4月1日访问。由此带来的一个直接后果就是人为激化社会矛盾，导致维稳扩大化，维稳的经济成本和政治成本上升。就经济成本而言，2012年的公共安全支出（外媒认为就是维稳费）预算数而言，比2011年执行数上升11.5%，超过当年的军费预算。③“维稳”词条，载baike.baidu.com/view/1924520.htm，2013年4月15日访问。尤其有些地区维稳的支出居然超出某些民生保障事业的支出，既本末倒置，又加剧了地方政府的财政负担。④王梅枝：《当前中国地方政府维稳扩大化成本分析及其治理对策》，载《湖北行政学院学报》2011年第5期，第42页。就政治、治安效果而言，并不显著，2005年以来每年都有见诸报端的群体性事件发生，而“上访”、“劫访”引发的各类案件也屡见不鲜。

由此可见，脱离了法治，单纯出于某些“利益共同体”的经济考虑，利用权力高压的维稳工作，造成的结果往往事与愿违，不仅与法治国家的目标背道而驰，到头来还会阻碍社会的进程和经济的发展。

二、“堵”与“疏”的博弈：刑事政策的基石

辩证唯物主义告诉我们，矛盾是普遍存在的，既对立又统一。在现实社会中，正是由于各种矛盾的此消彼长，才促进了社会的动态发展。所以，任何社会都存在可能打破社会稳定的因素，关键是如何认识、处理和引导。笔者以如下两则案例为样本，予以分析：

案例1：广东省潮州市古巷事件。⑤“古巷事件”词条，载baike.baidu.com/view/1924520.htm，2013年4月15日访问。2011年6月1日，四川籍外来务工人员熊汉江等人到其所工作的华意陶瓷厂讨要拖欠的工资……厂方指使人员持刀砍伤熊某等人。案发后潮州警方立即开展侦查并于6月5日将苏某等3名犯罪嫌疑人全部抓获……然而，从6月3日至6日，每天天黑之后，都会有人前往潮州市、古巷镇政府或古巷派出所聚集，要求惩办凶手，赔偿伤者。在此期间，潮州市政府大门被砸坏，古巷镇派出所大门被砸坏，牌匾被砸掉，多名警员负伤住院。持续“围堵”政府机关的行为终于在6月6日爆发……当晚据现场估计，包括围观人群在内达上千人。官方调动大批警力保护古巷镇政府，人群突破不了警方防线，转而将怒气发泄到当地人身上……在打砸烧事件发生后，6月7日古巷镇传四川民工会再次闹事，潮州古巷村民组织集体自卫……为迅速控制事态，避免进一步激化矛盾，潮安县公安局颁布《关于加强古巷镇治安管理的通告》（安公通字[2011]62号），自7日起开始实施为期一周的治安管制……据事后官方通报的数据称：2011年6月6日晚，熊某同乡约200多人到古巷镇政府门口聚集要求严惩凶手；随后对过往车辆进行打砸烧，1辆汽车被烧毁，3辆汽车被毁坏，15辆汽车受损。

案例2：黑龙江富锦群体性事件。①《黑龙江富锦数百村民不满圈地与武警冲突》，载county.aweb.com.cn/2010/6/2/480201006021339940.html，2013年4月1日访问。2010年5月10日，黑龙江省富锦市向阳川乡长春岭村，十字路口的电线杆上贴着两张大字报，白纸黑字，字迹潦草的一张写着：各位村民，4.29战斗取得胜利，但是省委市委没有任何答复，我们不能等了，时间太紧了，马上行动起来，坚决把我们的土地讨要回来，不惜任何代价，5月5号。4月29日上午9时30分左右，指责政府圈占农民土地的长春岭村近500名村民，驾驶50多台农用四轮车到富锦市政府上访，在同三公路和佳木斯至前进镇的铁路交汇地带形成聚集，造成交通阻断。下午16时40分，村民与前来处置的公安干警、武警和消防官兵发生冲突，现场防暴指挥车等车辆被砸，有多名公安干警、武警和群众不同程度受伤……

案例1的古巷事件系由劳资纠纷引发的外地打工者和当地政府、居民的群体性事件，案例2的富锦群体性事件系当地政府征用农民土地引起的失地农民与政府的群体性事件。两起事件均有政府部门、公安机关的介入，冲突双方均使用了暴力。尤其在富锦事件中“现场村民向记者讲述，为驱散近乎疯狂的人们，警方释放了催泪瓦斯。有一人大腿内侧被塑料弹壳击伤且比较严重……记者从权威渠道获悉，有一名武警战士睾丸受伤，面临摘除……但富锦市副市长吕广良在电话中告诉记者，没有人受伤，也没有追究涉事人员法律责任的打算。”②《黑龙江富锦市发生群体性事件警方动用催泪瓦斯》，载finance.ifeng.com/city/cskx/20100602/2266320.shtml，2013年3月21日访问。两起事件，均给当地的治安、交通、贸易以及普通公民的日常生活带来了不同程度的影响，有的甚至伤及无辜。

案发地政府在处理该类事件时，多数采用了高压手段，即调动公安、武警奔赴现场，采用高压水枪、催泪弹驱散人群。在平息事件的同时，难免伤及双方与第三方。加上近些年信访压力的增加，地方政府在面临该类种种“不稳定因素”时如临大敌，却又往往临阵磨枪，在“堵”字上大作文章。该做法就平息事态而言，其效果很明显，但实际是治标不治本之策。因为该类事件的诱发因素一直没有得到妥善处理，比如古巷事件，实际上反映了当地劳动保障和城市化进程中的种种问题。虽然《劳动合同法》和《刑法修正案（八）》对该类问题有所规制，但是“徒法不足以自行”的事实显而易见，其中主管部门的不作为实乃“可见一斑”，以致于积怨甚久，一朝爆发。

我们应该如何看待类似的群体性事件以及保持怎样的维稳观，是值得思考的问题。社会冲突论学者科塞认为“弹性比较大，比较灵活的社会结构容易出现冲突，但对社会没有根本性的破坏作用，因为这种冲突可以导致群体与群体间接触面的扩大，也可以导致决策过程中集中与民主的结合及社会控制的增强，它对社会的整合和稳定起着积极的作用。相反，僵硬的社会结构采取压制手段，不允许或压抑冲突，冲突一旦积累、爆发，其程度势必会更加严重，将对社会结构产生破坏作用。……要建立完善的社会安全阀制度，这种制度一方面可以发泄积累的敌对情绪，另一方面，可以使统治者得到社会信息，体察民情，避免灾难性冲突的爆发，破坏社会整个结构。”③“社会冲突论”词条，载baike.baidu.com/view/1415199.htm，2013年4月1日访问。而所谓的“安全阀制度”在一定程度上就是“疏”的制度，即正视当前社会转型中遇到的种种问题，在宪法和法律的框架内，以合法、合理、民主、公开的方式未雨绸缪，妥善解决。相反，在一些信访事件（包括群体性事件）中的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现状与依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标格格不入，有损国家法律、公权机关的威严，这与相关机关的官僚主义作风存在着因果关系。就案例2中的富锦事件而言，看似是失地农民与当地政府的冲突（农民谓之“战斗”），但是其中却反映了诸多社会和法律问题，如征地有无征求农民意见，手续是否合法，安置失地农民有无详尽计划，是否存在贪污、受贿、滥用职权、玩忽职守问题等，由于“疏”的欠缺最终导致了“堵”的尴尬，给维稳工作带来了巨大难题。而“堵”与“疏”的辩证关系，中国古代大禹治水的故事早就有所体现，作为发生群体性事件的当地公权机关以及党政要员不会不知。究其原因“堵”与“疏”的背后其实反映了利益、人性、责任感等诸多因素的博弈，其重心是利益（或者说是“资本”）的博弈。正如《资本论》的脚注说的那样“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。如果动乱和纷争能带来利润，它就会鼓励动乱和纷争。”该类矛盾反映在政治生态中，对当地官员而言，在一定程度上就是“正心、修身、齐家、治国、平天下”与“人不为己，天殊地灭”两种截然相反的人生价值观的博弈。德国著名刑法学家安塞尔姆·费尔巴哈在博士论文里有这样三句话：“刑法只能是面包的学问，因为我没有面包，所以我选择了刑法”，“我选择了刑法，果然我获得了面包”，“如果我选择刑法仅仅是为了面包，那我今天就可以丢弃刑法”，或许会有启发意义。总之，维稳工作中“堵”与“疏”的博弈，其实就是利益的博弈和人生价值观的博弈。

三、十八大报告的启发：规范公权力，加强政务诚信

胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。①《十八大提出全面落实依法治国“时间表”》，载news.sina.com.cn/c/2012-11-14/163725580578.shtml，2013年3月31日访问。2013年1月22日，中共中央总书记习近平在中纪委全会上强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”②《习近平总书记在中纪委全会上的讲话》，载voice.inewsweek.cn/weibo-1203.html，2013年4月9日访问。据此，笔者认为，规范公权力，加强政务诚信，是法治国家的治国基石，是把权力关进制度的笼子的体现。只有如此，才能较为彻底地解决维稳工作的种种难题，在维护社会稳定的同时，既能维护公民的合法权利，又能建立良好的社会秩序，也能避免公权机关擅用权利的局面。笔者认为，做好以下几个方面的工作，有利于维护社会稳定：

（一）打破监督机制的“稻草人效应”，加强对公权力的监督

从社会治安实践中不难看出，但凡严重影响社会稳定的群体事件皆是因为涉及民众利益的一些问题长期得不到解决，积怨已久，一朝爆发使然。就案例1的古巷事件而言，外来务工人员与当地用人单位的劳资纠纷由来已久，其中势必涉及外来人口的管理、劳动纠纷的处理以及当地执法环境等诸多因素，而相关公权机关对这些问题的不作为或者乱作为导致问题长期得不到纠正，以致事态失控。我国《宪法》和相关法律规定的监督机关和社会机制在该类事件上往往呈现出“稻草人效应”，人民群众的监督权没有得到充分体现。所以只有建立切实有效的监督机制，加强对公权机关的监督，促使公权机关全面落实职能，解决民众疾苦，将矛盾化解于萌芽状态，才能避免群体性事件的发生。

（二）充分发挥司法机关的职能，加快政务诚信步伐

十八大报告指出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”由于某些政府权力（公权力的代表）的失范运行（如非法拆迁、“被精神病”等）往往诱发社会不稳定因素，就法治前提下的维稳工作而言，司法机关依法独立公正行使职权显得尤为重要。所谓“权力可能腐败，但是官方的犯罪化的条件要求，只有存在着比腐败的权力更为强大的权力，才能将这种腐败界定为犯罪。否则，无论腐败的行为如何严重，要么刑法不会将腐败行为界定为犯罪，要么刑事司法体系不会将腐败的个人宣判为罪犯。”③[美]乔治·B·沃尔德、托马斯·J·伯纳德、杰弗里·B·斯奈普斯，方鹏译：《理论犯罪学》，中国政法大学出版社2005年版，第310页。审判权、检察权的依法独立公正行使，对政府权力的合法、规范行使，促进政务诚信，具有推动作用。反之，则会带来更为消极的后果。而加快政务诚信步伐也要求全面推进政务公开，实行官员个人财产报告制度与公开制度、严格公务人员责任追究制度等。

（三）健全社会信息反馈制度，杜绝暗箱操作

近年来发生的诸如“瓮安事件”之类严重群体性事件，无不是对维稳工作的挑战，这其间，政府信息不准确、及时、透明，使不明真相的人民群众受少数别有用心的人蛊惑、煽动是一个重要的方面。“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察”，健全社会信息反馈制度，做到信息公开，是维护社会稳定，避免该类事件重演的前提。十八大报告提出了“推进信息公开”、“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”以及“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的要求，要规范公权力、加强政务诚信，必须将公权机关置于广泛有效的监督下，建立完善的信息反馈机制，及时、准确、客观地将相关信息公开，对于关系到公民合法权益的信息要适时向社会大众公布，对于公民的来信来访要及时答复，妥善处理，做到工作关口前移。健全信息反馈制度以及相关的配套辅助机制，对于信息传播带来的后果要有预知和掌控能力，杜绝暗箱操作，从而消除诱发不稳定因素的生长环境。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2012.

[2]林语堂.老子的智慧[M].西安:陕西师范大学出版社,2006.

[3]王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:商务印书馆,2010.

[4][美]乔治·B·沃尔德,托马斯·J·伯纳德,杰弗里·B·斯奈普斯.理论犯罪学[M].方鹏译.北京:中国政法大学出版社, 2005.

D926.1

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1673―2391(2014)09―0162―03

2014-04-19责任编校：郑晓薇