付花蕾，李亚平

（临沂市河东区人民检察院，山东临沂276034）

论人民监督员制度的完善

付花蕾，李亚平

（临沂市河东区人民检察院，山东临沂276034）

我国的检察职能具有多重性，既负有职务犯罪侦查职权也有直接逮捕权，在逮捕与羁押作为不同制度设计、取保候审尚没有作为权利规范的前提下，职务犯罪案件起诉前仅仅只是在检察机关内部实行一套流程，缺乏外部监督。人民主权是权力的原点，人民监督权力是宪法原则，人民监督员制度是检察改革的重要内容和重大举措。完善人民监督员制度需要从监督内容到监督形式的继续深化，最终形成法律制度。

人民监督员；法理依据；深化路径与选择

一、人民主权是人民监督的法理根据

（一）人民主权是现代法治社会权力来源基础

检察权是公权力的一种，基于宪法和法律规定的原则性和界线模糊性，扩张的冲动必然触碰到权利的内核。遏制权力的有效手段是制约和监督，权力制约与监督机制需要建立在体制的逻辑框架内。我国的代议制采取人民代表大会制度，检察权、行政权、审判权分别由检察机关、行政机关、审判机关行使，三者都向其选举产生的权力机关负责。其中，检察机关依法配置行政诉讼监督权、民事诉讼监督权、职务犯罪侦查权、审查批准逮捕权和决定逮捕权、公诉权及刑事执行监督权。在诉讼程序中，法律给予了绝大多数权利救济的途径，并且按照阶段性设立了相应的诉讼机关以制约、监督检察机关行使权力的机制。基于对统一性的民族法制文化理念的认同，司法权是中央事权①孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月26日第6版。，既不属于地方或者自治地方的权力范围，也不属于部门权力范围。我国的检察机关是司法机关，依照宪法和法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但应当接受权力机关和人民监督。

（二）检察权的运行规律要求对检察权施以外部监督

现代意义上的检察制度是人的价值理论在刑事诉讼的必然延伸，是自由发展的逻辑结果和人权保障的制度性发展的应然要求。从职权主义司法进程看，检察权是由司法从属性到独立性二次分离过程的结果②何家弘：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第115-119页。我国的检察机关是国家的法律监督机关，检察机关对公安机关侦查的案件有批准逮捕权，法律同时赋予了检察机关某些案件直接侦查权，并且赋予检察机关对其侦查的案件拥有逮捕决定权。对比公安机关立案侦查案件的权力制约、监督机制的法定性和被侦查对象的救济途径多样性特征，检察机关直接侦查的案件尚缺乏监督制约机制。在当今法治环境下，权利保护与救济日益受到重视，“谁来监督监督者”的质疑必然成为社会争议的焦点。

（三）检察改革要求检察权受到必要监督

职务犯罪案件从初始的受理、立案侦查、逮捕，以及撤销案件或者不起诉等程序，都是在检察机关内部程式化进行。这一系列司法活动缺乏一般刑事案件那种外部制约机制，极易受到选择性执法的人为因素影响。在路径选择上，一种意见是将职务犯罪侦查权从检察机关分离出去，由政府设立专门部门进行反腐败刑事侦查。这种意见的重要缺陷是把职务犯罪侦查仅仅当作一种行政权力，忽视了职务犯罪渎职的特性和渎职犯罪同体查办的艰难特性。另一种意见是把逮捕权完全配置在审判机关，或者成立类似于大陆法系国家行政法院性质的专门机关专司审查逮捕职能。但审判机关行使批准逮捕权依然有违其审判中立的司法规律和原则之嫌，再设专门机关徒增司法成本，不符合司法经济的要求。而选择自身性监督突破成为一种有益的探索，人民监督员制度的创设就是检察改革的一大创新。

（四）党的领导是人民监督员制度得以实施的根本保障

制度应当具有规范价值才能有可行性和生命力，对制度的价值要从必然性、实然性和应然性三个方面进行判断。党的十八大提出进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，健全权力运行制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。十八届三中全会指出，建设法治国家，必须深化司法体制改革，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。人民监督员制度应当进一步深化完善，以顺应时代需要、适应党对司法改革的基本要求。

二、人民监督员制度实行的现实瓶颈

（一）监督案件质量不高

2010年10月人民监督员制度全面实行后，不服逮捕决定的案件不再列入人民监督员监督范围。同时，为配合“上提一级”工作的开展，从2009年至2010年全国检察机关开展了对积案的清理工作，有的案件被撤销，有的案件不起诉，有的案件被起诉，基本上消化了过去案值小、案情复杂、证据不足等因素形成的积案。嗣后，以实刑判决率考核为基本抓手，检察机关对于案值小的案件不再立案侦查，不起诉、撤销案件的情形大幅度减少。而不立案情形和其他情形由于不涉及被举报人的权利负面影响，举报人不知道可以提交人民监督员监督，检察机关一般也不会主动提出提交人民监督员监督。上述问题直接导致人民监督员监督案件大幅度萎缩，不少地方在检察机关立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定实施后，甚至出现了无案可监督的状况。

（二）人民监督员选任机制存在诸多问题

人民监督员的选任主体缺乏明确性，同时从具体操作程序上看，存在检察机关举荐甚至确认的情形，“熟人化”问题突出，制度规定的案件监督采取随机抽签确定人民监督员的规定常常是一纸空文，这种制度落不到实处的现状导致人民监督员的现实价值受到质疑。无案监督和任期无限延长导致的直接结果是人民监督员仅仅成为一种空泛的“荣誉”，“人民监督员就像检察机关选出来专门为它说唱叫好的，更像是一种纯粹摆设”。同时，由于人民监督员在试行期间的选任，除极个别基层人大代表外，一般从人大、政协、政法委等机构离职离岗的领导干部中选择出来的，导致任选缺乏广泛性。尽管规定了人民监督员的退出机制，但除极个别个人因个人的种种原因而无法参与人民监督员活动的外，检察机关尽可能保留现任的人民监督员。

（三）启动程序和监督程序缺乏当事人的参与

人民监督员制度试行期间，对于不服逮捕决定的，犯罪嫌疑人可以申请人民监督员监督；全面实行人民监督员监督后，犯罪嫌疑人不再拥有此项权利。在启动程序上基本采取检察机关按照规定情形依职权进行。同时，人民监督员监督程序中有“必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”的规定；但当事人和人民监督员没有直接参与监督程序，实践中这一规定往往形同虚设。

（四）监督制度刚性不足

人民监督员监督是一种权利监督、外部监督和民主监督。对检察机关直接立案侦查的一些案件实行人民监督员监督而不是实行权力制约，根本的是防止“谁来监督监督者”的无限循环怪圈。但人民监督员制度实行后，取消了人民监督员对于其监督的案件意见不被检察机关接受的，提请上一级人民检察院复核的规定。人民监督员监督的刚性进一步受到削弱。这一权利性监督效果的削弱，尽管与人民检察院独立行使检察权的法制原则相符合，却与人民监督权力的要求进一步拉开距离。

（五）立法上的滞后性问题突出

人民监督员制度从创设之初就已经限定了监督范围，实际监督的案件大多数发生在该制度出台前。在经过了6年的消化后，很少发生已立案的可监督案件。监督的规模缩减、监督的透明度不高、监督效果的宣传不到位，社会参与度太小，直接影响到监督制度的社会认知程度，这种现状导致人民监督员制度从试行到实行虽然已有12年，却几乎听不到立法规制人民监督员的呼声，理论界的研究成果也偏少，人民监督员立法建议也仅只在理论界有所反映。

三、深化人民监督员制度改革的路径选择

进一步完善人民监督员制度不仅是司法改革的法治要求，也符合司法民主的检察改革需要。

（一）扩大人民监督员监督范围

涉及刑事追诉实体性权利的检察决定事项与检察机关直接立案侦查的案件、不服逮捕决定的案件应当纳入人民监督员监督范围，由人民监督员介入的刑事和解案件更有利于案件矛盾化解、案结。不服检察机关直接侦查逮捕的案件实行人民监督员监督，既可以增加检察机关执法的透明度和增强羁押必要性审查的广度，也可以促进检察机关文明执法，减少不必要的羁押。

（二）实现人民监督员任职期的合理性

现行规定人民监督员不得超过两届的任职期限过长，应当实行一届任期结束后有必要的退出比例，以增加新的人民监督员。为实现这一目的，应当规定不同于检察长的任期制，比较合理的期限为4年，第一届任期结束后，退出二分之一，补充二分之一新的成员；第二届届中再退出剩余二分之一的老成员，以此类推。这样的规定既可以防止因检察长的离任而导致人民监督员的“大换血”，也可以保持人民监督员的相对稳定性与活力，同时也提高了人民监督员制度的社会认知程度，扩大了认知范围。

（三）进一步扩大人民监督员的广泛性

现行的人民监督员制度规定市级以上人民检察院负责人民监督员的选任和组织实施监督程序，是符合属地相对监督分离要求的。但是，由于检察机关拟报人选在很大程度上保留了原有的人民监督员，社会参与面相对狭窄，代表性不足。应当适当增加民主党派、无党派、工商联和其他人民团体以及专家学者的名额。

（四）增加案件当事人申请人民监督员监督案件审理的权利

案件当事人对于在诉讼程序中涉及权利救济方面还相对欠缺，增加案件当事人的依法申请启动程序是必要的；案件相关人员主要是指被检察机关直接立案侦查的案件范围内的举报者、控告人，这部分人与案件有着或多或少的利害关系，在监督制度上应当给予其申请人民监督员监督的权利。对于人民监督员监督的案件，案情复杂、涉及当事人权利和影响社会稳定的，可以采取听证方式进行监督，有利于案件相关人员的直接充分参与和申辩以及证据和法律适用的质证与认证，以制度透明促公正，实现程序正义。

（五）加快人民监督员制度立法进程

人民监督员制度试行至今已经12个年头，实践已充分证实了其制度的合法性、合理性。面对人民监督员制度的实施现状，有必要加快立法研究，从人民检察院组织法、刑事诉讼法等基本法律上对人民监督员制度加以确认，并且最终实现单独立法。

人民监督员制度完全符合司法改革的目标要求，也符合中国特色社会主义检察制度的价值追求和法制健全的方向，应当从制度上加以完善。

D926.3

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1673―2391(2014)09―0171―03

2014-06-05责任编校：郑晓薇