陈晋胜，武琼

（山西大学法学院，山西太原310012）

论警察权对公民私欲的介入程序

陈晋胜，武琼

（山西大学法学院，山西太原310012）

警察权介入公民私欲的过程，是公权与私权相互矛盾又相互融合的过程。警察权的介入程序是人民警察与行政相对人发生关系的一个制度纽带。其中，理念选择，确立着介入程序的基本方向；制度安排，是介入程序的一个实际载体；制度操作，构成了介入程序的实践环节。上述三方面的有机结合，良性互动，成就着警察权在介入公民私欲的程序的规范化道路。

警察权；公民私欲；介入程序

一、警察权介入公民私欲的理念要求

（一）公民权利至上是基础

警察权的行使涉及到对公民财产权和人身权的保护。警察在行使执法权过程中，必须以“公民权利至上为基础”。《中华人民共和国宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”从根本大法的条文中我们可以看出：国家权力来源于公民权利，从属并服务于公民权利。

但是，人们对行政执法程序的理解只是停留在法律文本的层面上，对警察权的理解甚至没有停留在法律文本上，而认为警察权都是肆意妄为。这种理念的形成往往是因为警察权忽视了公民才是至高无上的群体，忽视了公民才是国家的主人，忽视了公民是警察应该保护的主体，而不是对立的主体。实际上，要想很好地规制警察权，最核心的就是执法理念，它既是警察行政执法程序实现的逻辑起点，也是它的逻辑归宿。它既规定着行政执法程序的制度安排，又制约着行政执法程序的实践环节。这种理念一旦深入人心，就可成为左右其行动的因素，就可产生一种经常萦绕于心的道德与约束力，促使执法人员按法律的要求去做，不做偏离法律规定的行为。

（二）规范警察权是关键

警察权的行使会影响公民的人身权和财产权，尤其是对公民人身自由的限制，使得警察权成为一种高危的行政权。同时，警察权对公民私欲的介入是严格而有限的介入，所以，规范警察权是关键。但是，在现代社会中，权力是行政法的宝贵资源，警察权是行政法的核心资源，但这些都不是行政法的稀缺资源。行政法缺少的是民主、自由、平等价值理念的支撑，缺少的是人文主义的关怀，缺少的是对人权的重视。为此，我们应从以下几个方面对传统的警察权理念进行改造并力求超越。

1.确立新的平等理念。我们知道，公安机关与公民之间是事实上不平等的关系。公安机关为实现行政权可以采取的限制公民人身自由和财产权利的强制性和禁止性权力，以及由此带来的对相对人无可争辩的强势地位都昭示着公安行政是典型的高权行政。正是因为行政相对人的不利地位，我们才应赋予其更多的程序性权利，对公安机关赋予更多的程序性义务，通过程序上的权利保障来提升行政相对人的地位以实现双方真正的平等。

“重实体”、“轻程序”是中国警察执法多年来一直都在注重克服却难以克服的一个顽症。近年来，警察在执法中对这一顽症的克服已取得长足进步。首先，实体与程序并重、程序甚至比实体更重要已成为现阶段警察执法理论与实践的一个重要共识；过程公正比结果公正更能体现人格尊重已成为人权保护的一个重要思想。其次，杜绝黑箱操作，开展阳光作业，追求过程透明，已成为当前警察执法的一个基本原则；说明执法理由，指明救济途径，告知当事人权利，已成为当前警察执法的一个基本要求。最后，深化审批制度改革，实行低台式办公，提供一站式服务，已成为警察执法制度创新的有力举措；倡扬文明执法，倾注人文关怀，做到法、理、情有机统一，已成为时下警察执法的明确理念。以民为本的服务意识，立警为公的程序意识，严格执法的公正意识，人权保障的平等意识，在公安执法领域已深入人心。

2.淡化强制。“强制力逐渐退居幕后已是进步国家法律上的一项特色。”我们不能将法律完全建立在强制之上，也不可能彻底杜绝强制。随着公共利益与个人利益关系的协调性、一致性的不断增强，警察权的强制属性也将日益减弱，让平等、合作的精神来软化权力，使服从出于自愿，使权力变得温柔近人，使相互间的关系变得融洽友善，何乐而不为呢？

近些年的调查表明，警察用在执法工作上的时间，一般只占其全部工作时间的20%左右，而80%的时间是用在向公众提供紧急或非紧急援助及其他服务性活动上。根据这一事实，西方警界已开始转变观念，把服务、指导等工作看成是与打击犯罪同等重要甚至是超过打击犯罪重要性的份内工作。注重百姓实际需求，把工作做到群众心坎上，始终是公安机关服务群众的“指南针”。

3.以合作取代冲突。警与民是鱼与水的关系，是朋友与伙伴的关系，而不是相互冲突对立的关系。公安机关作为维护公共安全的政府职能部门，需要经常向社会发布有关信息，对人们进行预防违法犯罪的行动指导，以提高人们的自我保护意识，提高人们与违法犯罪分子作斗争的能力，减少违法犯罪给社会带来的危害性，更好地维护社会秩序。

（三）尊重相对人权利是前提

在相对人的私欲范围内，由于其本身具有的狭隘性，使得人们必须选择公共力量，把他们的信赖和信任委诸公共权威。因为，公共权威具有私人不具备的社会控制力和强制力。但是，这种社会控制力和强制力又必须以尊重相对人权利为前提。

“尊重嫌疑人”表现在，“嫌疑人”的基础是“好人”；坚持“疑罪从无”的执法理念，认为“嫌疑人”是无罪无法交代，而不是有罪不交代。因此，执法人员就会抱着对国家负责与对民众负责、对“受害人”负责与对“嫌疑人”负责的高度一致性态度，以扎实的作风、细致的工作，广泛搜集证据，认真核对材料，做到既不放走一个“坏人”，更不冤枉一个“好人”。

二、警察权介入公民私欲的制度安排

（一）基本制度构建之必要

1.权利告知制度。权利告知是行政相对人作为弱小的一方对抗强大的行政主体的必备武器。行政主体如实告知行政相对人的权利，是行政相对人获得对抗性权利的主要途径，是其获得独立性地位的来源。这些由行政相对人所享有的权利，一般有陈述权、申辩权、听证权、申请回避权、申请救济权等。

2.行政听证制度。在传统行政法中，政府与公众的关系是命令与服从的关系，警察行政决定被当作一种主权者的命令，相对人最多只能获得这个命令的一个最后通知。但在现代行政法中，政府与公众却是一种服务与合作的关系，是一种相互信任和沟通的关系，政府是一个开放的非武断的政治体系。

3.说明理由制度。警察权在介入公民私欲的过程中，无论是有利还是不利于行政相对人，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及自由裁量时所必须考虑的政策、公益等因素。

4.表明身份制度。当警察在实施可能影响行政相对人合法权益的行政行为之前，应当通过行政相对人可以理解的方式，向其表明执法身份。我国《行政处罚法》第37条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”警察在没有表明身份的情况下所实施的行政行为，构成行政行为程序违法。

（二）补救制度构建之必须

1.行政复议制度。当行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益时，可以向复议机关提出复查具体行政行为的申请。“行政复议是行政系统内部的救济通道，”同时也是行政系统内部的监督环节，作为保证行政执法程序顺利执行的一种事后监督的救济手段，它的作用是无可比拟的。

2.行政诉讼制度。行政诉讼制度是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，并作出裁判的一种活动。

3.行政赔偿制度。行政赔偿制度是公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使职权的行为侵害其合法权益，依法向人民法院起诉，要求赔偿义务机关给予行政赔偿，人民法院依照法定程序，解决行政赔偿争议的活动。

三、警察权介入公民私欲的实践环节

（一）制度操作的主体——人民警察

维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动均属于人民警察的职责。警察的责任重大，当然对警察的要求也就更严格，尤其是当警察在与公民打交道的过程中，需要提高警察素质、完善警察语言、明确警察责任。

1.提高警察素质。警察素质是指人民警察在依法行使职责、实现警务目标的活动过程中所应具备的各种基本条件。主要包括外部素质、内在素质和效能素质。

外部素质，要求人民警察注意警容，仪表大方。警容是展现在社会公众面前的第一印象，人民警察不仅要注意穿着，还要风度洒脱。以交通警察为例，无论风吹日晒，交通高峰平峰，在各路口都能见到风度翩翩的交通警察，服装规范、衣冠整洁、装备得体，不仅能让群众在寻求帮助的时候及时找到警察，同时还能警示司机，防止交通违法行为的发生。

内部素质，要求人民警察拥有崇高的道德品质、强烈的履职意识、扎实的专业知识、豁达的胸怀以及高强的能力素质。习近平总书记在2014年1月召开的中央政法工作会议上强调，坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂，必须把理想信念教育摆在政法队伍建设的第一位。政法机关深入学习贯彻习总书记重要讲话精神，就要从坚定理想信念入手，加强政法队伍建设，铸牢政法队伍思想根基，凝聚政法队伍精神力量，不断提升政法队伍的战斗力、执行力。

效能素质，主要指人民警察的廉洁素质和公正素质。人民警察严格执法、公正司法要树立法治信仰。面对各种纷繁复杂的利益关系，面对金钱、权力、人情的诱惑，人民警察没有信仰法治的精神，没有坚守法治的定力，没有排除一切干扰维护法律尊严的决心，就不可能做到严格执法、公正司法。

2.完善警察语言。以警察执法语言表达手段为标准，警察语言可以分为口头语言、书面语言和无声语言。警察在执法中使用口头语言时要尽量使用口语化、通俗化的词语和表达方式，尽量不使用方言，少用或避免使用书面词语和专用术语，以免影响双方的沟通。警察在使用书面语言的过程中，一定要严谨，要把表达的内容写准确，稍有差错就会影响执法效果，留下无可辩驳的“证据”。警察在执法中，如指挥交通、回答问题、讯问被告人、询问证人、侦查破案等，都需要无声语言。警察的表情语言、眼睛语言、手势语言、仪表语言等，都是需要警察不断去完善和修饰的，以达到无声胜有声的效果。

3.明确警察责任。警察承担责任，以警察执法行为违法为前提，如警察违法处罚行为、警察非法强制行为、警察非法许可行为等，警察必须承担违法行使职权的法律后果，主要有通报批评、赔礼道歉、承认错误、赔偿损失、停止违法行为、党纪处分、警纪处分、辞退、罢免、调离和开除公职等。

（二）制度操作的伙伴——行政相对人

行政相对人与“强大”的行政机关相比，显然处于弱势地位。那么，行政相对人不能甘心示弱，要坚守法律信仰，敢于同行政机关争取权利。法律赋予了行政相对人很多的权限，如《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”

（三）制度操作的基础——社会公众

现代法治行政越来越趋向于将公民的行政参与权作为行政体制的必要组成部分。没有公民的参与，某些行政决定就会因未遵循行政执法程序的规定而无效，如举行利益相关人的听证、协商对话等等。

现在每年都会有“我最喜爱的人民警察”的网络投票评选活动，这是社会公众主动性和监督权的直接体现。社会治安好不好，群众感受最直接；公安工作怎么样，群众最有发言权。与每次评选相呼应的，是近年来全国公安机关开展的“民意广场”、“警民恳谈”等各类形式的开门评警活动。打开大门访民意，敞开心扉听民声，开放缩短距离，走近带来贴近。正是从群众的支持和参与中，公安机关找到了改进工作、提升水平的动力源泉。

[1]董炯.权利至上、制度设计及其运作——行政权于公民权平衡中的行政法[J].比较法研究,1998(3).

[2]余湘青.公安行政法维度内的非权力行政方式[J].江苏警官学院学报,2006(1).

[3]陈晋胜.警察执法论[M].北京:中国民主法制出版社,2001:43.

[4]宋功德.行政法哲学[M].北京:法律出版社,2000:502.

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1673―2391(2014)09―0030―03

2014-04-03责任编校：边草