穆治霖

(全国人大环资委法案室/中国人民大学法学院，北京 100805)

近年来特别是最近一段时期以来，随着我国经济社会的快速发展，大气污染物排放量居高不下，我国中东部地区连续发生多次大范围雾霾天气，给经济社会发展和人民群众生命健康带来严重影响。如何有效应对雾霾，并且从源头上减少雾霾的产生，已经成为我们必须重视和亟待解决的重大问题。

1 近期雾霾天气特点分析

通过回顾与分析近期我国发生的雾霾天气，可以看出具有以下几个特点:

一是影响范围广。近期我国中东部大部分地区都出现雾霾天气，北京、天津、河北、河南、山东、江苏、安徽以及湖北、江西等部分地区能见度不足1000 米，局部地区能见度不足200 米，这些地区的空气质量指数达到重度或者严重污染的级别。环保部利用卫星遥感监测表明，雾霾污染带贯穿我国中东部，污染面积已超过130 万平方公里。①环保部专家解读: “如何测算出130 万平方公里灰霾面积”http: //www.baotou.gov.cn/html/gnyw/2013－01/2013－01－31－9－38－54－33.html

二是持续时间长。据中国气象局有关数据，入冬以来，我国中东部大部地区雾霾日数普遍在5 天以上，河北南部、北京、山西东部、山东、河南、安徽、江苏、上海、浙江、福建、湖北、湖南、江西大部、广东西部、广西东部及四川和云南局部等地有10～20 天，其中江苏大部在20 天以上。相比往年同期，北京、天津、安徽大部、上海等地偏多3～8 天，山东北部、安徽东北部、江苏大部、浙江北部及广东南部偏多超过8 天。华北南部及江苏中部、四川东部、重庆西南部、贵州西部等地有8～15 天能见度不足1000 米，河北南部、山东西北部、四川东部等地部分地区有5～12 天能见度不足500 米。②中国气象局: “入冬以来三大原因致雾霾天气频发”http: //news.cntv.cn/2013/02/13/ARTI1360768969358459.shtml以北京为例，2013年1月的31 天中，雾霾天气竟多达24 天。

三是危害强度大。近期多地雾霾造成空气持续重污染甚至极重污染，部分地区PM2.5监测数据一度达到900微克以上，北京、西安、郑州等城市发布最高级别的霾橙色预警。雾霾的危害主要体现在:一是影响交通安全。雾霾天气不仅给各地航班正常起降带来不利影响，还导致高速公路发生多起严重交通事故;二是危害人体健康。中国工程院院士、广州呼吸疾病研究所所长钟南山指出，“阴霾天气比香烟更易致癌。”③“阴霾天气比香烟更易致癌”，http: //www.xywy.com/zy/fk/zyza/720861.html雾霾组成成分中的气溶胶粒子能直接进入并粘附在人体上下呼吸道和肺叶中，引起鼻炎、支气管炎等病症，长期处于这种环境还会诱发肺癌。除了癌症，雾霾天还是心脏杀手。阴霾天中的颗粒污染物不仅会引发心肌梗死，还会造成心肌缺血或损伤。雾霾能吸附大量有毒害的酸、碱、盐、胺、酚、病原微生物等物质，形成非常大的雾核，极易被人吸收。这些有害物质会刺激人体的敏感部位，容易诱发或加重气管炎、咽喉炎、结膜炎等一些过敏性病症。根据学术机构的统计研究，2011年的雾霾天气和重度污染，仅北京、上海、广州和西安四城市因此死亡之人数就超过8500 人。④“PM2.5危害评估: 4 个城市8000 余人或因污染早死”http: //env.people.com.cn/n/2012/1219/c1010－19943757.html

2 雾霾成因分析

2.1 何为雾霾

雾霾是雾和霾的组合词。但雾和霾是有区别的。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，多出现于秋冬季节，是近地面层空气中水汽凝结(或凝华)的产物。雾的存在会降低空气透明度，使能见度恶化;而霾是由空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子组成的。它也能使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化。一般相对湿度小于80%时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的，相对湿度介于80%～90%之间时的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾和雾的混合物共同造成的，但其主要成分是霾。

二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物这三项是雾霾主要组成。它们与雾气结合在一起，让天空瞬间变灰。颗粒物的英文缩写为PM，包括PM10和PM2.5，PM10即直径小于10 微米的污染物颗粒，而PM2.5即直径小于2.5 微米的污染物颗粒。造成雾霾天气污染的罪魁祸首主要是PM2.5，PM2.5本身既是一种污染物，又是重金属、多环芳烃等有毒物质的载体，给人体健康带来严重危害。研究表明，PM2.5组成十分复杂，是各种各样固体细颗粒和液滴的“大杂烩”，化学成分高达上百种。⑤“PM2.5组成成分有哪些”，《中国环境报》2013年2月19日第8 版既有燃煤、机动车、扬尘直接排放的细颗粒物，也有空气中二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物，和经过复杂的化学反应转化生成的二次细颗粒。

2.2 形成雾霾天气的主要原因

2.2.1 近期雾霾天气的直接原因分析

雾霾天气形成原因非常复杂，综合分析各方面因素，形成雾霾天气特别是近期大规模雾霾天的原因主要有以下三点:

一是极端不利的气象条件是近期雾霾天气的直接诱因。近日，我国中东部大气整体处于静稳状态，湿度接近饱和，各类污染源排放的污染物难以扩散，在空气中持续积累，导致空气中的污染物浓度水平不断升高。

二是污染物排放大是形成雾霾天气的主要原因。机动车、燃煤、工业污染和扬尘是大气污染的主要来源，在大城市中体现更为明显。以北京为例，2012年，全市常住人口超过2000 万人，机动车保有量已达520 万辆，汽柴油消费总量达到630 万吨，全市建筑施工面积仍高达1.8 亿平方米，这些使得污染物排放总量居高不下。⑥“北京官方分析雾霾天气成因: 汽车太多成主要污染源”，http: //www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201301/29/t20130129_ 24076117.shtml

三是周边地区污染物相互传输，区域间复合型大气污染突出是形成雾霾天气的重要原因。受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。近日，我国的华北、华中、华东、东北南部等地区普遍为雾霾天气，空气污染严重。如北京市周边石家庄、保定、邢台等多个城市空气质量也达到6 级严重污染，其中石家庄空气质量指数达到500 最高上限。与本地排放的污染物叠加，进一步加重污染水平。

另据中国青年报最新报道，中国科学院近日公布了该院“大气灰霾追因与控制”专项组的最新研究结果，研究认为，最近的强雾霾事件，是异常天气形势造成中东部大气稳定、人为污染排放、浮尘和丰富水汽共同作用的结果，是一次自然因素和人为因素共同作用的事件。人类污染物排放是造成雾霾天气的内因，雾霾是“人为粗放式排放和自然生态被破坏的直接后果”。⑦“北京雾霾检出危险有机化合物”，http: //article.cyol.com/edu/content/2013－02/17/content_ 7879994.htm

2.2.2 导致雾霾天气的根本原因分析

不难看出，以上三点原因中，大气污染物排放量巨大是最主要的因素。究其根本，我国长期快速发展积累的一系列问题与矛盾不容忽视，主要体现在:

一是经济发展方式粗放。2011年，我国GDP 占全球的10.48%，然而却消耗了世界60%的水泥、49%的钢铁和20.3%的能源，而这些“两高一资”行业又大多集中在东部地区。粗放的经济发展方式、不尽合理的产业布局，产生了大量的大气污染排放。加快转变经济发展方式，优化产业布局任重而道远。

二是能源结构不合理。燃煤排放仍是造成大气污染的最主要原因。长期以来，煤炭在我国能源消费中的比重为70%左右，清洁能源比重偏低。2011年，我国煤炭消耗量超35 亿吨，产生的大量污染物对大气环境造成巨大压力。

三是机动车污染日益突出。2012年，1 亿辆机动车排放的氮氧化物占全国排放总量的1/4 左右。机动车污染排放，不仅是造成城市灰霾和光化学烟雾污染的重要原因，低空排放的细颗粒物还多为有毒有害物质，对人体健康危害极大。⑧“环保部副部长: 欧美30－50年才解决大气污染问题”，http: //news.ifeng.com/mainland/special/kongqizhiliang/content－3/detail_ 2013_ 01/31/21821682_ 0.shtml

3 应对雾霾污染问题的法律思考

雾霾天气发生后，各地纷纷采取应急措施积极应对。以北京为例，发布雾霾预警信息、启动极重污染天气应急方案、停驶30%公务用车、停产重污染企业、加快改造燃煤锅炉、提高油品标准、鼓励公交地铁出行、禁止路边烧烤、提倡少放鞭炮等，措施力度不可谓不大，决心不可谓不坚定。然而，这终究多是应对之策、权宜之计，并非治本之道。雾霾天气其实只是大气严重污染的表现，要从根本上解决雾霾问题，还是要从大气污染防治入手，综合运用法治手段加以解决。在这方面，有关发达国家经验对我们具有借鉴意义。

3.1 发达国家治理经验借鉴

英国:1952年12月5日至9日，由于天气寒冷及无风，以煤烟为主的空气污染导致英国伦敦形成厚重的雾霾，约4000 人因呼吸道疾病等原因死亡，10 万人生病。这起事件被认为是英国历史上最严重的空气污染事件，直接推动1956年《英国清洁空气法案》出台。英国采取的主要措施包括:立法提高监测标准，改善空气质量;科学规划公共交通，减少道路上行驶的车辆;控制汽车尾气、减少污染物排放;科学地建设城市绿化带等。几十年来，在清洁空气法案的规范和约束下，伦敦一直坚持减少污染物排放量，花了半个世纪终于摘掉了雾都的帽子。

美国:1952年12月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市65 岁以上的老人死亡400 多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65 岁以上的老人又死亡400 余人。对此，1955年7月，美国国会通过了空气质量管理控制条例。1963年国会通过更全面的空气质量管理办法，并根据不同地区的地形和气象特点，制定不同的空气参数指标。1997年，美国环保署根据《清洁空气法》，设立了专门针对大气PM2.5含量的标准。美国洛杉矶采取的主要措施包括:汽车全部安装“行驶诊断系统”;增加停车费，鼓励多人合乘一辆汽车;通过低息贷款和补贴，鼓励人们尝试使用清洁燃料的汽车等。从曾经的烟雾污染到如今的碧蓝天空，洛杉矶已经基本打赢了这场“蓝天保卫战”。

日本:日本在工业化前期也曾经饱受污染之苦，60年代的东京就曾经是烟雾熏天。日本颁布全国性的大气污染控制立法是1962年制定的《煤烟排放规制法》，这部法律吸收了地方政府基于排放标准实施的控制大气污染的管理手段。1968年该部法律被废止，制定的《大气污染防治法》取而代之。《大气污染防治法》之后经过多次修改，形成了现如今日本控制大气污染的基本法律框架(主要针对工厂等固定污染源)。针对日益严重的移动污染源问题，日本于1992年制定了《关于机动车排放氮氧化物的特定地域总量削减等特别措置法》，这是为了控制机动车尾气排放而制定的专项法律。

从英美日三国的经验来看，完善立法、强化执法、运用法治手段综合治理雾霾成为三国的共同选择。

3.2 应对雾霾污染问题的法律路径建议

如前所述，如果不从根本上减少污染物的产生，未来雾霾的侵扰只会越来越重。感性的冀望无法代替理性的研究和持久有效的措施。雾霾的产生是污染物长期积累的结果，要彻底解决必然也要靠长期不懈的努力。党的十八大报告已经提出了依法治国的明确要求。“法治是治国理政的基本方式”，要“全面推进依法治国”，“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”，“实现国家各项工作法治化”。用法治的思维、法治的方式散雾驱霾，用法治保障蔚蓝的天空，至关重要。要彻底解决雾霾污染问题，完善立法、严格执法和全社会共同参与是根本途径。

3.2.1 完善立法，确保防治雾霾污染有法可依

首先，要尽快修改大气污染防治法。作为最直接防治大气污染的专项法律，大气污染防治法自2000年至今十余年未修改，毋庸置疑，要加强雾霾防治，修改大气污染防治法自然首当其冲。现行大气污染防治法中对于燃煤污染和机动车排放污染虽有规定，但不够完善。当务之急，应当在法律中建立大气污染区域联防联控机制，增加要求地方大气环境质量限期达标的规定，完善大气污染物排放总量控制制度和排污许可证制度，健全机动车尾气污染防治机制，明确信息发布制度，强化有毒有害物质控制等。特别是要强化法律责任，加大对违法行为的处罚力度。同时，也要加快国务院和有关地方配套法规规章的制定和修改。

其次，要抓紧制定核安全法。也许有人认为这两者风马牛不相及，实则不然。要从根本上减少大气污染物的产生，必须改变我国目前以煤和传统化石能源为主的不合理的能源消费结构，发展新能源和可再生能源等替代能源是必由之路。但是，由于技术水平、产业规模等制约因素所限，我国可再生能源所占能源消耗比例还很低，目前尚无法成为能源消费的主力军。核能作为一种可靠的清洁能源，技术已经较为成熟，能源蕴藏量丰富，是我国发展所需的重要替代能源。然而，包括福岛核事故在内的一系列核事故危机给人们敲响了警钟。“安全第一”成为核电发展的首要前提，因此国家确定了“安全高效发展核电”的能源政策。在这样的背景下，加快制定核安全法，使我国核电和核能利用规范有序发展成为不二选择。

第三，要研究制定促进绿色低碳发展的法律。如前所述，传统粗放的经济发展方式是造成包括雾霾在内一系列污染产生和积累的根源。党的十八大报告已经明确要求“着力推进绿色发展、低碳发展”，推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，优化产业结构，促进全面协调可持续发展，呼唤法治的力量与保障。另一方面，绿色低碳发展的实现不仅要靠产业结构和生产方式的调整，更需要消费模式和生活方式的转变，这离不开每一位公民的积极参与和身体力行，对此通过立法加以全面系统规范十分必要。

第四，要研究修改城乡规划法。持续雾霾天气从表面看是大气污染问题，进一步看是能源结构和经济发展方式问题，然而更深层来看，则是城乡规划布局甚至是城镇化发展战略问题。当前，北京、上海等城市常住人口已经超过两千万人，大量人口向我国一线大城市聚集的趋势愈演愈烈，带来包括环境污染在内的一系列问题。加强城乡统筹规划，构建科学合理的城市化格局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，走新型城镇化道路，需要在实践不断探索和完善的基础上，适时修改城乡规划法。

第五，要完善突发事件应对法。对于雾霾的侵扰，无论我们多么重视，下多大力、花多少钱，空气质量改善都不可能立竿见影、一蹴而就，雾霾天气还会在相当长的时间内困扰我们的生活。既然躲不掉，如何减少雾霾天气对人们的损害，就显得极其迫切。为此，建议在突发事件应对法中增加有关应对雾霾天气损害的专门规定。

3.2.2 严格执法，确保防治雾霾污染有法必依

法律制定得再好，不执行也是空话。近些年我国制定了不少关于生态环境保护的法律法规，但缺乏充分有效的执行。正如人们所说，如果既有的法律落到实处，雾霾天气也不会严重到如此程度。法律执行打折扣，其根源在于片面的发展思路和畸形的发展模式。长期以来，一些地方政府在信奉“发展是硬道理”、 “发展是第一要务”的同时，实际上片面地把单纯的GDP 增长等同为“发展”的主要任务，依然唯GDP 论英雄，环境保护让位于经济发展，而忽视了“科学发展”理应包涵诸如人文环境和谐幸福等其他内容。“先发展、后治理”模式的弊端已显现，雾霾天气等苦果已让人们深受其害⑨清唱: “蔚蓝天空需要法治”，《人民日报》民主政治周刊，2013年2月6日第19 版。

李克强总理曾明确指出:“积累的问题是一个长期过程，解决问题也需要一个长期过程，但我们必须有所作为!”转变经济发展方式，为环境保护执法撑腰，是各级政府的不二选择。现有的环境保护法、节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法、环境影响评价法等法律都从不同角度和层面对防治大气污染和改善能源结构作出了规定，必须严格执法，使之与大气污染防治法和其他新兴立法一道，为改善我国大气质量发挥合力。执法部门必须本着为法律负责、为社会负责、为子孙后代负责的态度，执法必严，违法必究。环保部门要依法深入推进实施《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，采取综合措施治理PM2.5，确保重点区域空气中PM2.5年均浓度逐年下降，达到既定标准。

3.2.3 鼓励公众参与，构建全社会共同参与防治雾霾的良好氛围

防治雾霾，不仅仅是对政府部门的要求，还离不开每个人的环保意识和环保行动，需要全社会公众积极参与，共同构建构建防治雾霾的良好氛围。正如李克强总理强调空气污染治理，“需要树立全民意识，需要全民参与，共同治理”。应当看到，雾霾诱因包括燃煤污染、机动车排放、工业污染等，企业和公民，同样责无旁贷。建议完善法律和地方性法规中有关公众参与的规定，呼吁绿色出行、提倡少放鞭炮、鼓励植树种草、倡导理性消费、禁止露天焚烧、自觉节能减排等，使每个人都能从点滴入手、从自我做起，力所能及地为改善生态环境做出贡献。

［1］全国人大环资委办公室. 中华人民共和国环境与资源保护法律汇编［J］.2008.

［2］国务院法制办. 中华人民共和国法律法规全书2011年版［J］. 北京:中国法制出版社，2011.

［3］绿色和平，北京大学公共卫生学院. 危险的呼吸—PM2.5的健康危害和经济损失评估研究报告［R］.2012.

［4］环境保护部. 环境空气质量标准(GB 3095－2012)［D］.2012.

［5］北京市法制办. 北京市大气污染防治条例(草案送审稿)［J］.2013.