程又中　徐丹

摘要：美国社区发展公司是介于公有部门和私人部门之间的非营利组织，是美国联邦政府通过财政转移支付为城市政府和社区提供发展资金的载体。经过50多年的发展，美国社区发展公司的组织结构、管理结构和运作模式已相当成熟，在提供社区服务、促进政治参与、培育社会资本等方面显示了其独特的价值。我国政府应借鉴美国社区发展公司的经验，将社区非营利组织视为现代社区治理中不可缺少的一员，主动为其发展创造良好环境。

关键词：社区发展公司；美国；社区治理：非营利组织

中图分类号：D712.31 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0056-05

美国的社区发展公司（community DevelopmentCorporation，CDC）是介于公有部门和私人部门之间的非营利组织，是美国联邦政府通过财政转移支付为城市政府和社区提供发展资金的载体，其主要工作是在低收入或中等收入社区增加房屋供应量和工作机会。美国社区发展公司的历史可以追溯到20世纪60年代福特基金会支持的“灰色地带项目”（Gray Area Program）和联邦政府的“社区行动计划”（Community Action Agency Program）。两者都基于同样的假设，即中低收入社区的居民拥有巨大潜力。如果给予适当机会，它们愿意并且能够自己解决问题。基于这些假设，福特基金会、政府以及其他基金会开始建立自助商业协会和非营利性的社区发展公司。1973年至1980年，社区发展公司的形式更加多样化，它们与私人机构结合形成伙伴关系，依靠全国性非营利组织的资金和帮助，使社区服务更加专业化。20世纪80年代，社区发展公司对城市政治、经济和基础设施建设起了重要作用，数量遍布全国。很多州依靠社区发展公司解决本州的廉价房问题，为中低收入者提供长期、稳定、廉价的居所，增强其社会归属感和满足感，提高其抵御风险的能力，并在此基础上寻求更大的社会效益。本文将分别以美国印第安纳州东部社区投资公司、格拉德社区发展公司、大西南发展公司和西南组织项目为例，介绍美国社区发展公司独具特色的组织结构、管理结构和运作模式，揭示其重要的经济价值、政治价值和社会价值。

一、美国社区发展公司的组织和管理结构

美国社区发展公司成立之前需要向政府提出书面申请，写明机构性质、服务宗旨、运作计划、项目开发方式、组织构成等情况。政府通过严格审核后，发给社区发展公司资格表，再予以批准成立。经过50多年的发展，美国社区发展公司的组织和管理结构已相当成熟，以下将以美国印第安纳州东部社区投资公司和格拉德社区发展公司为例，分别介绍其组织结构和管理结构。

（一）组织结构

美国印第安纳波利斯市的东部社区投资公司（Eastside Community Investments，ECI）成立于1970年，是印第安纳州最大、最著名的社区发展公司之一，其最初成立的目的是治理印第安纳州东部地区日益恶化的环境。

在发展的鼎盛时期，东部社区投资公司拥有超过115名雇员，每年总收入超过800万美元，是一家大型综合性集团公司，拥有几家附属营利性和非营利性子公司，通过直接或间接方式为社区居民提供房地产开发、公共设施建设、物业管理及维修等方面的服务。例如，1984年东部社区投资公司成立了HCJ公司，负责管理其物业财产，并担任总承包商，开发新的房地产项目。阿森纳建设公司成立于1992年，其职责是为中低收入者建造经济适用房，并为社区居民提供建筑行业的职业技能培训，雇佣社区中失业和半失业居民为其工作，增加社区居民的培训和就业机会。东部社区投资公司希望通过营利性子公司实现三个基本目标：（1）获得利润，为母公司的社会公益项目提供额外财政支持；（2）开发社区的人力资源，为社区发展项目提供人员支持；（3）扩大社区金融资本的基础。由于扩张速度过快，战线拉得过长。管理能力有限，东部社区投资公司的很多附属企业在1996年到1998年间不得不被迫关闭。

（二）管理结构

格拉德社区发展公司（Glades Community Deve-1opment Corporation）成立于1994年，其目标是确保佛罗里达州棕榈滩县西部农村地区的居民能够公平地参与政策制定，并确保这些政策不对环境造成破坏，以实现可持续发展。格拉德社区发展公司所涉服务项目广泛，组织结构复杂，为了有效运作，它在借鉴现代企业管理结构的同时融入了自身的特点。

1.董事会。格拉德社区发展公司成立之初，设立了咨询委员会。咨询委员会由社区居民和相关领域专家组成，主要为公司发展提供专业指导和技术支持。1991年，咨询委员会的领导小组召开了第一次会议，决定从居民中挑选不同阶层、不同地域和不同领域的人组成董事会。董事会成员都是活跃在社会各界的社区志愿者，但却很少或者没有担任董事会成员的经验。有些人担心依靠这样一群“草根”难以完成组织宏大的目标，不能为组织健康发展提供有益指导。实际上，这些新选出的董事会成员也确实存在一些问题，例如彼此间缺乏信任，时常不能团结一致，有些亟待解决的问题因为董事会成员经验不足和互不合作而变得更加棘手。因此，学习如何担任董事会成员，更好地为组织服务成为当务之急。考虑到这些情况，咨询委员会决定对董事会成员进行调整，除了增加一些新成员外，还对结构进行调整，联合委员会应运而生。联合委员会由两名格拉德社区发展公司董事会成员、两名联络委员会（由社区基金会创办，充当基金会和格拉德社区发展公司间的桥梁）成员和一名社区基金会的负责人组成，可以弥补董事会成员管理经验、专业技能方面的不足。除此之外，董事会还成立了一个由5名成员组成的执行委员会，定期与全体董事会成员会晤，就一些项目和政策进行讨论。

2.工作人员。格拉德社区发展公司的工作人员需要具备较强的管理能力、项目执行能力、筹款能力和沟通能力，对组织和社区居民的要求能够迅速作出回应，面对周而复始、略显枯燥的工作保持责任感，寻找每一个对社区发展有利的机会。公司会优先雇佣当地居民为其工作，这一方面是为了加强居民与社区的联系，另一方面是为了给当地居民提供就业机会。

格拉德社区发展公司共配置有7个职位，由6名全职员工担任。其中，执行官负责指导组织的活动和业务，包括制定政策、方案、预算和战略规划，处理与董事会的关系，筹款，加强与相关部门的联系和人事管理等。执行助理的主要职责是根据组织章程监督工作人员的工作情况，为项目撰写申请报告，为当地组织和居民提供技术援助。业务经理主要负责分析和报告组织财务状况，维护“基金资源库”，并监督秘书、职员的工作情况。社区项目专家负责青年与家庭发展项目，协助当地居民和团体找出社区发展的问题所在，帮助其制定有针对性的改进措施。秘书除了从事一些日常文秘工作之外，还需要协助业务经理维护“基金资源库”，监督职员工作，并从事各种接待和文书工作。

二、美国社区发展公司的运作模式

在日常运作中，社区发展公司常常需要与其他组织或机构合作才能完成目标，下图显示了大西南发展公司（Creater Southwest Development Corpora-tion，GSDC）和西南组织项目（Southwest Organiz-ing Proiect，SWOP）两个社区发展公司的运作模式。大西南发展公司的服务区域位于芝加哥南部，所辖范围大概3平方英里，大约有10万不同民族和种族的居民生活其中。西南组织项目由28个分支机构组成，共有31000个家庭参与其中。虽然它们相互独立，但工作范围却时有重合，并且彼此侧重不同，加强合作成为两者共识。

下图中顶部圆环代表的是大西南发展公司的工作重点，主要是开发适合社区发展的商业项目，通过输出产品、服务或者劳务获得经济利益。底部圆环代表的是西南组织项目的服务范围，主要是从事居民自我完善和个人发展项目，以提高居民的能力，使之更加具有创造性和竞争力。中间圆环代表社区领导机构，它可以是一个正式组织，也可以是非正式机构或利益团体。顶部和底部两个圆环的活动可以增加彼此的价值，使个体潜力能够最大地发挥出来，这其中包含了四个重要因素：

1.规划。社区发展规划将社区、组织、个人的利益连接起来，组成一个相互影响、相互制约的有机体。巨大的共同利益将彼此紧密联系在一起，使之能够采取协调一致的行动。社区领导者在此过程中是社区共同价值观的积极倡导者，是社区成员的联系纽带。社区领导人可以分为两种类型：一种拥有众多追随者（如公民协会主席），另一种通过职务地位，拥有影响组织的巨大能力（如社区医院的首席执行官）。

2.权力。社区的权力包括两个方面：人力和财力，社区组织负责整合社区中的人力资本，社区发展公司负责筹集所需资金。两者结合形成一股合力。这种力量是促使社区发生积极变化的催化剂，因为它可以将资本、时间、技术、财富和一切能够促进社区发展的积极因素充分调动起来。此外，它还能够将社区的内部和外部资源进行整合，使联合一致行动成为可能，这种联合行动会形成一股政治力量，促使政府运用其权威、技术和资源为社区发展服务。

3.策略。制定适宜的策略需要对社区内部和外部情况有全面而清晰的认知，社区内部环境是工作重点所在，了解所存在的优势和不足尤其重要。社区优势是规划得以实现的基础，不足之处需要花费大量精力寻求解决之道，一些社区发展规划着力于引进资源以满足居民需求和弥补社区不足，但仅限于此还远远不够。有学者认为，如果将社区发展视为解决一系列有待解决的问题只会使社区规划碎片化，因此最好能制定针对社区居民需求的、可持续的发展策略，这需要社区领导者具备敏锐的洞察力和非凡的创造力。

4.行动。尽管社区发展的规划和策略非常重要，但没有付诸行动，规划不能变成现实，发展也就无从谈起。实施社区发展项目的行动包括建造房屋、吸引或建造零售场所、扶植或成立工业企业、创建混合项目等，这些都是促进社区发展的有效行动。社区发展项目是芜杂而又线性的，只有当一个步骤完成才能进入到下一环节，每个环节都涉及到多种工作。例如资源采集、市场分析、财务运作、基金申请、体系结构设计、分区技术、施工管理和物业管理等，许多社区发展的重点就是卓有成效的行动力。

三、美国社区发展公司的重要价值

美国社区发展公司坚信成熟稳定的伙伴关系可以使政府、私人企业和中低收入社区加强合作，为中低收入社区提供充足的廉价住房，为社区居民提供工作机会，优化社区环境，改善邻里间关系等。总体上看，其经济价值、政治价值和社会价值分别体现在以下几个方面：

1.提供社区服务。20世纪以来资本主义国家在经济迅猛发展的同时，也产生了失业人员剧增、贫富差距扩大、城市环境恶化等严重的社会问题，社区服务作为解决这些问题的一种方式得到了广泛认同并不断发展。1966年，肯尼迪和他的伙伴——纽约参议员雅各布·杰维茨成功发起了成立社区发展公司的行动，开创了社会实验新纪元。⑧政府开始逐步退出某些公共服务领域，或者与企业之间建立合约委托关系，不再直接提供公共服务和产品，而是通过政府采购成为公共产品的购买者和提供者。社区发展公司致力于提供各种社区服务，如就业培训、成人教育、医疗保健、老人照顾、抚养贫困儿童、改善邻里关系、保护生态环境和提供文化娱乐设施等。随着社区发展公司数量的不断增长，政府选择合作对象时有了更大余地，这意味着政府在购买服务中处于更有利的地位。经过几十年的发展，美国社区服务从数量到质量都有了飞速提高，基本上形成了机构健全、组织完备、内容广泛、方便灵活的社区服务体系，并呈现出多元化、职业化和专业化等特征，大大提高了社区服务的能力和水平。

2.促进政治参与。社区治理是基层政府与居民互动的过程，居民参与是社区治理顺利进行的基础，其间互动可以是直接的，但更多情况下需要中介来协调。社区发展公司在社区多元治理结构中为民主政治体系构筑起了坚实的参与平台，在民选官员和社区居民间充当沟通桥梁，为社区居民的政治参与提供服务。美国选举制度规定议员竞选按选区进行，警察局长等一些官员由选民直选，所以每位议员及民选官员都必须与居民保持密切联系，为居民办实事，以争取更多选票。而居民则需通过民选官员反映自己的意愿，表达政治见解，解决社区中存在的问题，使自己拥有稳定安全的居住环境。社区发展公司能够将居民要求、愿望和建议集中起来，通过直接或间接的方式向议员反映，有些重要问题甚至可以提交到国会讨论。

3.培育社会资本。丰富的社会资本是实现有效社区治理的重要条件，社区发展公司为人们提供了新的社会交往途径。将以往没有联系的社区居民聚集到一起，扩大了社区居民的社会交往范围。格拉诺维特的“弱关系理论”认为，获取新信息的机会不是通过自身所在的本地网络，而是通过与本地网络有一定距离的“弱关系”获得，因为本地网络中的信息具有普遍共享性和重复性。社区发展公司为居民提供的联系可能不是很密切，但却有利于获得非重复性信息，进而增加个人所拥有的社会资本。社会资本可以促进合作行为的产生，进而有助于解决社区治理中集体行动的困境。如果社区内社会资本存量丰富，就可以有效促进合作，社区内各利益主体会在不断互动中发现，只有考虑他人利益才能最终使自身利益最大化，从而减少机会主义行为，控制个人“搭便车”行为。

四、余论

美国社区发展公司将居民的需求放在首位，鼓励居民参与社区管理，认为居民管理就是发掘“草根”力量挽救被犯罪困扰、濒临破产的社区。目前我国城市社区建设还只是有“区”无“社”，这也是现阶段我国城市社区建设的主要特点。“小政府大社会”的管理模式要求政府回缩权力，这就需要在政府系统之外建立一种非政府的、群众性的组织来协调政府与民众的关系，提供公共产品和公共服务，代替政府行使部分社会管理职能。以美国社区发展公司为代表的非营利组织能够深入社会基层、贴近民众，有效调动各种资源，扩大社区建设资金来源，促进社区和谐发展，拓宽社区居民就业渠道，优化人力资源配置，提供公共物品和服务，弥补市场失灵和政府失灵。目前，我国几乎还没有类似于美国社区发展公司这样专门致力于社区发展的非营利组织，各种社区组织和协会大多属于准政治性半官方组织，居民单独建立的社区组织发育不全、力量相对弱小。虽然一些社区服务中心拥有相应的服务设施，但明显存在着政社不分的倾向，基本依靠政府财政拨款，由此造成经费筹措渠道单一、社会化程度低、收入与支出难以平衡、设施运营困难等问题。我国政府要转变观念，认识到社区非营利组织是现代社会组织体系中必不可少的一员，是政府的合作伙伴而非竞争对手，主动为包括社区非营利组织在内的民间组织创造良好的发展环境。

（责任编辑 刘龙伏）