葛 群

(山东大学威海法学院，山东 威海 264209)

地方立法作为我国立法的一个重要组成部分，在中国社会变迁、和谐社会结构塑造及权利义务调整模式上扮演着重要角色，为推动和保障各地的发展起到了不可替代的作用。中国特色社会主义法律体系的形成，使地方立法站在了一个新的历史起点上，面临着更多的要求和挑战。在这样一种情形下，如何在新的起点上继续加强立法工作，提高立法质量，更好地发挥地方立法的功能就成为一个重要课题。

一、地方立法的内涵

我国的宪法、法律均未对地方立法进行明确的界定。通常意义上所认为的地方立法是指，享有立法权的地方国家机关依据宪法和法律的相关规定，根据本地区的具体情况和实际需要，依照法定职权和程序，制定、修改和废止地方性法规和地方规章的活动［1］(P4)。据此，地方立法应当包括以下几个要素:第一，地方立法的立法主体。地方立法的立法主体包括法律明确规定的有权制定地方性法规和地方政府规章的地方国家机关以及依据授权进行立法的其他地方国家机关。第二，地方立法权限。地方立法权限包括立法的内容和立法的根基，也包括与中央或其他地方的权力界分。第三，地方立法的依据。地方立法主体必须依据宪法和法律的相关规定才可以享有地方立法权。主要包括宪法、法律、行政法规和特殊授权。

根据《立法法》第64条规定，地方性法规可以分成三种类型:一是地方实施性立法。即依据宪法和法律的规定，结合本地区实际情况，对已经制定的法律和法规进行具体规定的地方性法规。二是地方创制性立法。指除了国家保留的立法权事项以外的其他事项，在坚持贯彻宪法和法律精神的前提下，根据本地方实际情况，先行制定地方性法规，解决当地实际问题。三是地方自主性立法。主要指的是制定地方特色法规。地方自主性立法体现的是不抵触上位法，不是指以法律和行政法规为依据［2］(P10)。对于地方立法的功能，学界研究较为深入，有学者指出，地方立法的功能、作用如下:细化实施作用;沟通弥合作用;修补充实作用;生成创新作用;特殊调节作用;权力控制作用［3］。但是，随着社会主义法律体系的逐步形成，地方立法的功能出现了弱化的趋势，主要体现于地方立法在内容、体制方面存在的问题，为了完善社会主义法律体系，应该注重发挥地方立法的功能.

二、地方实施性立法的功能

地方立法的数量相对较多，其功能发挥也体现得更加明显。我们认为地方立法一般具有以下几个功能:细化实施功能、沟通弥合功能、修补充实功能、创新功能和调节地方事务功能。地方实施性立法在具有上述几项功能的同时，又拥有自己独特的功能。具体体现在以下几个方面:第一，主要依据法律、行政法规来细化、实施法律规定。例如大量地方立法以“实施细则”的形式出现在人们面前。第二，保障立法的合理性。通过制定地方实施性立法，在本地方实际的运用中，可以得出中央立法能否做到有效实施，保障立法的合理性。实施性地方立法的功能在不同时期体现出不同的效果，随着社会主义法律体系的形成，对实施性地方立法的功能提出了新的要求。

但是近些年地方实施性立法的功能出现了一些弱化现象。改革开放20多年来，我国立法取得了较大的成就。但是，随着立法数量的日益增多，法律、法规和规章之间的重复和互相抄袭现象时有发生，特别是地方立法就更为严重。据从事立法工作的人估测，地方立法重复中央立法者，约占地方立法的70% －90%［4］。从实施性地方立法在各地发展的实际情况看，地方立法机关在制定地方实施性立法的过程中，只是机械地复制中央立法的内容。也即我们所说的“立法重复”，这种现象在地方实施性立法中体现明显，这种简单地重复使得它的细化功能逐渐弱化。究其原因主要是一些地方只是盲目地追求立法数量，追求自成体系，从而忽视了立法的合理性、必要性与可行性［5］(P78)。这样同时也造成了立法资源的浪费，也使得法律体系变得混乱与臃肿，破坏了法律体系的逻辑性。

针对出现的这种弱化的趋势，要积极地消除这种阻碍的因素，发挥地方实施性立法的功能。首先，要正确认识地方实施性立法的性质与功能。不能过多地追求立法数量而忽视立法质量。其次，正确理解“不抵触”这一原则。实施性地方立法的内容不得与法律法规的原则相抵触，坚持这一原则关键性的一点是:不抵触主要是要突出地方特色，针对地方实际问题来对法律和行政法规作出具体而细化的规定。第三，要提高立法技术，降低立法成本，注重立法效益评估。加强对立法技术的研究，建立规范的地方性法规立法技术规范。

三、地方创制性立法的功能

创制性立法又称为先行性立法，也即除了国家保留的立法权事项以外的其他事项，在坚持贯彻宪法和法律精神的前提下，根据本地方实际情况，先行制定地方性法规，解决当地实际问题。地方创制性立法首先具有对中央立法的补充和调节的功能。在不违背法律、行政法规规定的基础之上，适当地将具有地方特色的先进管理措施和有效服务手段及时地写进地方法规中，这样一来，就从法律制度层面上充分确保了地方特色管理与服务在本地普遍实施的合法性与正当性［6］。其次，地方创制性立法具有试验田的功能。地方创制性立法又称为先行性立法，由于地方立法机关在制定地方创制性立法的时候，主要解决的是地方事务，因此它的适用空间相对较小，这为后期中央立法提供更多的立法经验。

实践中，地方创制性立法的功能逐渐出现弱化现象，表现在首先地方立法抄袭现象严重。地方立法抄袭这一现象严重影响法制建设，也使得创制性立法无法发挥社会关系调节器的功能。其次出现了一些过度创新、越界创新等。具体表现为一些与国家法律原则和精神相冲突、与市场经济发展规律相背离的所谓的立法创新:对经济活动的行政干预过多;滥用立法实行地方保护;部门利益严重膨胀等［7］。这些形式造成的后果使得地方创制性立法的功能不能更好地发挥，也降低了法律的权威，浪费了立法成本，偏离了制定创制性立法制定之初的立法目的和精神。

要想进一步发挥地方创制性立法的功能，根据目前阶段出现问题的原因来看，应着重做好下列几方面的工作:首先，要坚持地方立法原则。地方创制性立法应该是在同宪法、法律和行政法规不相抵触的前提下，根据本地方的实际情况和需求，把重点放在有关发展经济和完善法制建设上面来。其次，不能超越地方立法权限。地方立法既不能与中央立法相抵触，同样也不能越权制定地方性法规。地方立法机关必须依据自己的职权来制定地方性法规，既贯彻落实我国法律、行政法规的精神，又体现地方特色，在进行创新时强化自身的职责，避免出现只注重权力而轻视责任的现象。

四、地方立法功能的创新

社会主义法律体系形成之后，意味着地方立法的重要性提高了。地方立法虽在我国法律体系中处于附属地位，但是其特有的功能又决定了其在处理地方事务管理的独立价值。地方立法存在各种形态，但是一般说来，地方立法的功能主要体现在以下几个方面:一是细化实施功能。地方立法能够具体细化法律和行政法规的原则性规定。二是沟通弥合功能。地方立法使得法律的理论与实践结合起来。三是修补充实功能。地方立法能够及时发现现行立法的不足之处，及时修补和充实。四是创新功能。地方立法可以在解决地方事务时创立新的规则，地方立法能够为中央立法进行探索与尝试。

全国各个地区的经济发展水平不同，在社会转型期间急需法律来规范各种社会关系。但近些年来却出现了地方立法功能的弱化现象。地方实施性立法出现了立法重复和立法抄袭现象，使得地方实施性立法不能够发挥其细化功能，也降低了中央立法的可操作性;地方创制性立法强调的是地方创新，但是如果过度创新或是越界创新，则失去了地方创制性立法作为中央立法试验田的效能，这样会导致反差扩大。广东、上海等地区在进行创制性立法时则在独创性方面立法有明显突破。内陆省份严格遵守中央立法的精神，缺乏独创性立法。沿海发达省份有可能出现越权创新，反观内陆省份，则立法创新不突出。诸如此类的弊端，都是要在完善法制的过程中尽量避免的。在新形势下，地方立法要进一步发挥其功能，摈弃消极的部分，就必须加强地方立法功能的创新。而地方立法功能的发挥的程度，主要取决于地方立法创新的程度和水平。

地方立法功能的创新十分必要，体现在以下几个方面:首先，我国现阶段的地方立法仍存在重数量而轻质量的现象，需要着眼于提高立法质量。其次，地方立法功能的创新也是提高地方积极性、推动社会发展的有效途径。随着社会经济的快速发展，对于出现的许多新问题，国家法律不能够及时有效地制定出法规来加以规范，需要由地方立法的方式来进行解决。在地方实际进行推行后，再由国家根据地方实际情况进行审查，进而由国家立法赋予其普遍性的意义。最后，地方立法功能的创新也是地方立法创新的重要推动力量，是完善社会主义法律体系的需要。在我国法律体系中，地方立法处于附属地位，但是地方立法中越来越多的问题涉及到改革发展稳定中的难点问题。地方立法保证了国家法律的实施，为国家立法积累了经验。如今，我国的法制建设进入了一个新的时期，因此，更加应该加强和完善地方立法的建设，发挥地方立法的功能。

根据我国目前法治发展的实际情况，地方立法功能的创新主要是通过地方立法创新来实现，应该从以下几个方面进行突破与创新:首先，要明确地方专属立法权。合理划分中央与地方的立法权限，才能够尽量避免立法越权以及立法重复的现象，发挥地方立法的功能。其次，坚持以立法质量为标准，同时要从公民基本权利以及公平正义出发，关注民生问题。地方立法具有及时性，更应该把握社会问题与时代特征，因此地方立法创新要以围绕维护社会公平正义，保障公民基本权利为主题，进一步提高立法质量和权利保护范围。最后，提高立法质量和立法技术，扩大创新的立法空间。在立法质量与立法技术方面，想要提高立法技术，就离不开理论研究与交流。应该加强不同地区对地方性法规立法技术的研究与交流，地方立法者更应该注重研究和借鉴国外关于提高立法技术的方法和措施，提高自身素质，进而提高立法技术水平。

［1］汤唯，毕可志.地方立法的民主化与科学化构想［M］.北京:北京大学出版社，2002.

［2］崔卓兰，于立深.地方立法实证研究［M］.北京:知识产权出版社，2007.

［3］沈关成.对地方立法权的再认识［J］.中国法学，1996(1).

［4］孙波.试论地方立法的“抄袭”［J］.法商研究，2007(5).

［5］阮荣祥.地方立法的理论与实践［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［6］黄建华，王汇.关于地方人大创制性立法社会功能的多元化探析［J］.池州学院学报，2012(2).

［7］柳经纬，黄洵.关于地方立法创新问题的思考［J］.理论与改革，2004(4).