人民监督权力的宪法保护

2014-03-30王辉

大庆师范学院学报 2014年1期

关键词：宪法权力权利

王辉

(华东政法大学研究生教育院，上海200042)

人民监督权力的宪法保护

王辉

(华东政法大学研究生教育院，上海200042)

人民监督权力是法治国家建设的重要任务，加强人民对权力的监督已经成为时代命题。在推动我国政治民主化，建设服务型政府的过程中，必须充分重视人民对权力的监督作用。宪法的价值在于规范和控制公权力的运行，保障公民的基本权利和自由，宪法本身与权力监督有着密切联系。我国现行宪法在不同的视角对人民监督权力的路径和方式做出了明确的规定，通过规定法治原则对监督权力提供了制度保障，通过规定基本权利为监督权力提供了目的保障，通过规定权力制约权力为监督权力提供了工具保障。权力监督效果的好坏与宪法实施效果有着千丝万缕的关系，宪法实施的过程也就是权力得以制约和权利得以保障的过程。重视宪法并且真正使宪法得以实施，权力一定会被关进制度的笼子里。

宪法;权力监督;法治;基本权利

党的十八大报告提出:“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”习近平在《首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出:“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”同时，党的第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议提出:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”随着我国经济社会的不断发展，由于公权力没有得到有效制约，导致公权力践踏侵犯公民权利的事情时有发生，社会恶性事件层出不穷，贪污腐败，以权谋私，徇私枉法等丑恶现象屡禁不止，时代和社会要求我们必须对公权力进行有力和有效的控制和监督，只有如此才能维护来之不易的改革开放成果。让人民监督好权力的运行已经成为我国民主政治建设的重大任务，是党和国家建设中必须坚持的重大原则。人民是权力的最终享有者，人民有必要控制好权力的行使，这是我们党和国家拒腐防变的必由之路，也是实现全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。宪法是国家根本大法，本文以法治国家建设的基本思路，阐释我国宪法对“人民监督权力”的具体规定和保护。

权力是人类社会的普遍现象，没有权力就没有严格意义上的社会。一般认为权力是指确认和改变人际关系和处理他人财产或人身的正当能力。［1］按照权力行使的范围可以将权力分为家庭的权力、社会的权力、国家的权力、超国家的权力。国家权力是现代权力的主要形式、典型形式。在发达的社会组织中，对财产和人身强制性权力大都为国家所垄断，家庭和社会只行使影响较小的权力，且受国家权力的最终约束，而超国家的权力是由国际社会或国家集团行使的权力，由于超国家权力是一种不发达的权力，只在有限方面行使，所以最重要的权力是国家权力，本文所指的权力也主要是指国家权力。国家权力不是自然产生的，而是民众为了一定的公共目的建立起的负责公共事务的组织，并赋予他们一定的权力，以使其有效地从事特定活动，履行特定公共职能，谋取公共福祉。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才肯罢休。［2］为了有效监督和制约权力，人类社会产生了宪法。近代意义的宪法产生之初就是为了监督和制约专制国王的权力，所以宪法产生和存在的意义与权力监督有着千丝万缕的联系。一般认为宪法是调整法权关系，规范国家权力的实现形式和运行方式的根本法。宪法通常规定国家体制、政权组织，以及国家与国民之间的基本权利义务关系等基本政治制度和社会制度。［3］从此种意义上来说宪法的功能主要是为了规范和限制公权力的运行，宪法的价值从根本上就是通过权力监督与制约来达到保障人权的目的。

一、人民监督权力的宪法依据

宪法的主要价值在于规范和限制公权力的运行，宪法本身就是一部控权法。我国宪法从制定之初后经几次修改，内容日臻完善，就像习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》指出的那样:“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。”我国现行宪法条文对人民监督权力的规定主要体现在以下几个方面:

1.我国《宪法》总纲部分对人民监督权力的规定

我国《宪法》第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国《宪法》第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”我国《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第2条是关于我国政体的规定，第3条是关于民主集中制原则的规定，《宪法》第5条是关于法治原则的规定，第27条是对我国机关和公务员制度的规定。

2.我国《宪法》公民的基本权利和义务部分对人民监督权力的规定

我国《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”我国《宪法》第41条可以认为是我国对公民行使宪法监督权的直接规定。

3.我国《宪法》国家机构部分对人民监督权力的规定

首先，我国《宪法》第62、63、67条规定全国人大及其常委会有权选举、决定和罢免国家领导人。其次，《宪法》还规定全国人大及其常委会要对一府两院的工作进行监督，第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”第92条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第128条规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”再次，我国《宪法》第99、101、103、104条规定了地方人大及其常委会有权任免本级国家机关的领导人员及监督由其产生的国家机关。《宪法》第102条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”第110条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”

通过以上我国宪法文本对人民监督权力内容的明确规定并结合相关控权理论可以总结出，目前我国宪法规定的人民对权力的监督主要有法治原则对权力的监督、公民权利对权力的监督、权力对权力的监督三种主要方式。

二、我国宪法对人民监督权力的制度保障——法治原则

法治国家主要是依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理分配的社会状态。一个国家由谁来掌握统治权，政权机构如何组织，权力如何分配和制约，按照什么规则来运转和行使，社会各种力量通过什么方式和途径来参与政治等等问题，构成了这个国家的权力结构。国家权力结构与法治国家关系十分密切。如果国家不受制于法律，“国家就是强力，而仅仅是强力。个人变成了国家的财产，而弱小的国家则变成强国的天生的奴隶”［4］。分权制衡与法治是在一定程度上相互重叠、互为因果的。立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法就是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。从这个角度讲，法律及其法治原则是制衡行政权力的工具。［5］1789年，法国《人权宣言》规定了法治原则，“法律是公共意志的表现。所有公民都有权亲自或通过其代表参与制定法律;法律对一切人，无论进行保护或者惩罚都是一样的。一切公民在法律的眼中一律平等，都可以平等的按照其能力，并且除他们的品德与才能的差别外不应当有其他差别，担任一切官职、公共职位或职务”。一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责。［6］在权力与法律的关系上，马克思主张法律的作用就在于限制政府的绝对权力，而政府的目的与任务就是保护宪法。法律的用处就是限制政府的绝对权力。［7］法治原则为权力监督与制约提供了最有效的制度前提。人类社会发展表明离开了法治，权力一定会像脱缰的野马随意侵犯到公民的权利和利益。法治是人民监督权力的制度保证。法治的核心和根本是宪法得以实施(即依宪而治)，所以权力的监督根本上取决于宪法的有效实施。

我国《宪法》序言明确规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”同时第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这两条是我国宪法关于法治原则的直接规定。我国宪法条文中有关法治原则的规定为规范和控制权力提供了制度保证，通过把权力运行纳入法治轨道，让权力受到宪法与法律的约束和制约，规范权力的运行。由于制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，而宪法和法律是制度的主要形式，只有法治的制度才能让国家和社会秩序井然有序、有条不紊，让一切违法乱纪的行为受到监督，让被侵犯的权利得到救济，人民监督权力的目的才能实现。

三、我国宪法对人民监督权力的目的保障——基本权利

限制权力的立宪主义理念强调宪法是授权性的，认为国家权力是授予的，不存在法外之权(力)，同时强调国家权力的分立与制衡是对个人的有效保障;权利的功能主要是防御和制约国家权力的。［8］这是西方法治国家的宪法权利对权力制约的认知。一般认为权力与权利存在以下关系:1.权力以权利为基础;2.权力以保障权利为目的;3.权力以权利为界限。［1］157权力存在最为重要的作用是维护权利。在现代社会人的法律人格实现了平等，权力应当保护所有人的权利，权力保护权利的作用就升华为对普遍人权的保护。既然权力的目的在于保护权利，权力不能侵犯权利。这就要求宪法宣誓公民的基本权利，这时权利是最高的法律并以此限制立法权。在发生学意义上，政府权力和人民监督权利处于此消彼长的关系中，权力的增加意味着监督权利的缩减，而监督权利的增加也意味着权力的受限增多。［9］

我国宪法规定的公民基本权利有一般意义上的基本权利，更专门规定了公民的宪法监督权。当然不排除我国宪法中还存在一些默示性宪法权利。［10］一般意义上的基本权利对人民监督权力具有一种间接价值和意义，因为公权力的行使必须以保障基本权利的实现为目的，并且其行使以不能侵犯基本权利为界限，所以宪法基本权利条款的重要性不言而喻。在公民的基本权利体系中，公民的宪法监督权利作为一项独立的专门的监督性权利其价值更是高不可沽。我国《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”可见我国《宪法》第41条是我国对公民行使宪法监督权的直接规定，具有直接的宪法效力，在公民基本权利的架构位阶中具有独特价值。公民监督权是我国《宪法》规定的一项独特的基本权利，也是一个综合而复杂的权利体系。作为权利体系独立存在于我国宪法中的公民监督权具有重要的宪政价值和现实意义。［11］公民监督权的根本目的即在于以积极的方式对国家权力施加约束和以消极的方式使公民免遭权力的侵犯，以实现社会正义、规范权力运行、保障个人自由、维护政治秩序的宪政价值。

四、我国宪法对人民监督权力的工具保障——权力监督权力

通过权力对权力进行监督是权力得以制约的必要保证，法治原则对权力的监督最终要通过一种权力对另一种权力进行监督来实现，公民基本权利对权力的监督的实现也有赖于权力之间监督。权力之间监督的一种方式是权力作为整体对具体权力的监督，即主权对治权的监督，另一种方式是具体权力之间此种权力对彼种权力的监督。笔者认为第一种监督方式是第二种监督方式的前提和基础，第二种监督方式是第一种监督方式的实现方式和重要补充。两种方式在本质上又是统一的。离开了任何一种监督方式，权力的监督体系就不是完整和充分的。

1.主权对治权的监督

主权与治权是两种不同的权力，主权是非赋予的权力，或者是无限制的权力，而治权是来自于主权，或是主权赋予的。也就是说主权是原生性的权力，治权是派生性的权力。按照孙中山的权能分治理论，政治权力分为两种，即政权与治权，“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫政权，政权可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。［12］就像卢梭在《政府论》中说的那样:“公共力量必须有一个适当的代理人结合在一起，并使它按照公意的指示而活动。他可以充当国家与主权者之间的联系，他对公共人格所起的作用很有点像人格与肉体的结合对一个人所起的作用那样，这就是国家中之所以要政府的理由。”［13］

我国《宪法》第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“中华人民共和国的一切权力属于人民”的实质，是由人民掌握国家政权，由政府来行使治权，并通过对政府权力进行监督，以实现公民的权利和自由。我国《宪法》对国家机关及其工作人员行使权力是要受人民监督做出了规定。《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是人民作为一个政治整体对国家机关及其工作人员的监督。一切公共权力的设立和运行必须符合这一要求。同时我国宪法还规定了对人大代表的监督制度。《宪法》第77条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”《宪法》第102条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”人民通过选举和罢免自己的代表是人民作为整体对权力监督的进一步延伸，通过监督代表使自己的意志更能够在国家事务管理中得到体现，也可以认为在国家权力设立之前的监督。由于这种监督不是具体权力之间的监督更偏向于一种整体的监督，故笔者在此一并讨论。

2.具体权力之间的监督

只要有公共权力，就必定存在异化和被滥用的可能，所以对公共权力一定要以权力制约。权力与一定的政治职位或权力主体相联系，不同的职位或主体使权力出现大小之分、等级之分，并在运动过程中呈现自上而下的单向性。具体权力主要有立法权、行政权、司法权、监督权等。利用具体权力对具体权力进行监督是监督权力的直接有效方式。如果说主权对治权的监督是人民监督权力的根本方式，那么通过具体权力监督具体权力就是人民对权力的直接监督方式。谈到以权力制约权力，我们往往只想到宪法关于办理刑事案件过程中，法院、检察院和公安部门三方相互制约的规定，似乎除此之外宪法没有别的制约要求。但事实上，只要各个国家机关坚守职权分际，办事透明公开，就会形成不同程度的相互制约，不仅行政、审判、检察机关相互之间是这样，甚至国家权力机关与其他国家机关之间的关系也是如此。［14］利用权力对权力进行制约的方式在我国主要表现在民主集中制这一社会主义国家权力配置的基本原则。《宪法》第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这一条条规定了国家机构内部横向、纵向权力配置关系。这些关系在我国宪法国家机构章节得到了明确的体现。关于国家权力横向配置关系中，我国宪法规定的人大与“一府两院”的关系，规定了国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大负责，还规定了地方政府对地方人大及其常委会负责。国家机构的纵向权力配置关系中，《宪法》第3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《宪法》第62、63条规定了全国人大改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。《宪法》第89条规定国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。我国《宪法》还规定了地方人大及其常委会对地方各级政府的监督以及上级政府对下级政府的监督。

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