杨虹

（中共苏州市委办公室，江苏 苏州 215006）

创新治理方式激发社会活力①
——苏州市高新区狮山街道试点开展“政社互动”工作的调研

杨虹

（中共苏州市委办公室，江苏 苏州 215006）

“政社互动”是苏州加强社会建设、创新社会治理的实践品牌，是苏州深化行政体制改革与发展基层群众自治有机结合的一项重要举措。2013年初，按照苏州市委市政府的统一部署，狮山街道率先在高新区实施了“政社互动”试点工作，从自身实际出发强化探索和创新，初步形成了政府调控同社会协调互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新型社会治理模式。

苏州；狮山街道；政府调控；社会协调；“政社互动”；试点

“政社互动”是苏州加强社会建设、创新社会治理的实践品牌，在当前全面深化改革的大背景下，又成为了苏州深化行政体制改革与发展基层群众自治有机结合的一项重要举措。2013年初，按照苏州市委市政府的统一部署，狮山街道率先在高新区实施了“政社互动”试点工作，从自身实际出发强化探索和创新，初步形成了政府调控与社会协调互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的新型社会治理模式，有效激发了辖区发展活力。

一、成效与作用：在创新实践、服务发展中取信于民、彰显价值

高新区狮山街道成立于1994年11月，由原横塘6个村、枫桥4个村、木渎4个村合并而成，现有馨泰、狮山、何山、万枫、新狮、金色、横山8个社区，辖区总面积18.6平方公里，总人口近20万，其中外来人口约12万。作为高新区最早实施开发建设的区域，近年来，狮山街道城市化进程快速推进，外来人口迅速增加，社会管理任务日益繁重，面临很多新的问题和挑战，迫切需要推进社会治理方式创新，破除社会治理瓶颈。正是在这样的形势任务面前，狮山街道根据《高新区“政社互动”试点工作实施方案》［1］要求，扎实推进“政社互动”试点工作，得到了广大干部群众的支持配合。经过一年的努力，狮山街道“政社互动”试点工作实现了阶段性目标，取得了积极有效的进展：

一是从实际出发创造性地完成了试点工作。①创建了“五项机制”。即规范运行机制，街道及各社区分别聘请专职律师全程介入；学习培训机制，确保每个社工每年至少参加一期市级或以上的脱产学习；交流促进机制，定期组织社区书记、主任、社工召开交流会；专业能力提升机制，有效地提升专业能力和水平；群众参与机制，使广大群众成为“政社互动”的主体力量。②创建了“三个工作平台”。即社会工作室，让有专业特长的志愿者、义工有针对性地运用社会工作方法和技巧，为居民提供专业化、个性化的服务；公益创意园，成为社会组织培育基地；街道社会组织服务中心，专门负责社会组织的培育和发展、三社联动的开展和推进、政社互动的实施等工作。③创建了二个层面的“专业外援合作”模式。一方面，街道积极同上海恩派公司进行了洽谈，并就如何开展合作签订了合同，希望通过专业团队的引入，把先进的社会组织发展理念、理论知识、管理模式等转化为自身能力和水

平；另一方面，社区结合条线创建或工作要求积极同社会组织合作，通过引入社会组织为完成创建和日常工作提供帮助。如新狮社区引入“新科培训学校”为失业人员提供上岗前的业务培训，引入“英格玛人力资源公司”为失业人员提供入职前的虚拟招聘等。

二是基本实现了基层社会管理的“四大转变”。①变“领导”为“指导”，基层群众自治功能得到了有效回归。试点工作方案中明确：凡是区政府下发的文件，只要涉及到村和社区，必须经“政社互动”办公室把关，政府用语由过去“遵照执行”改为“参照实施”。②变“单向”为“互动”，自治组织话语权得到了有效保障。依据“两份清单”中的实施细则，对行政越界的“权力进村（居）”、“政务进村（居）”等擅入事项，自治组织可以亮出“红牌”，政府不但不能对自治组织指手画脚，还必须接受自治组织的履约评估。③变“无偿”为“有偿”，群众自治活力得到了有效激发。区、街道两级不再给村（居）干部工资埋单，而是支付协助管理款项，既为基层减负，同时解决了自治组织“没钱办事”的难题。④变“管理”为“服务”，基层社会管理水平得到了有效提升。斩断“公权长臂”，政府服务理念得到强化，村（居）干部不再“眼睛向上”，而是“眼睛向下”，成立“社区服务驿站”、“狮山街道社区管理中心”等服务站点，为群众和社区建设提供便捷、优质服务。

三是有力保障了区域经济社会发展“稳中求进”。①经济实力平稳增长。2013年实现地方一般预算收入25.85亿元，固定资产投资62.67亿元，内资注册资金28.5亿元，实际利用外资2亿美元，服务业增加值112亿元，各项指标均超额完成任务。②“城中村”改造稳中有为。坚持“以民为本”的理念，加快推进“城中村”改造和动迁安置房建设，新主城二期2014年3月交付1012套，共安置动迁房818套，安置面积近7万平方米，已办结两证522套。③城市综合整治稳步推进。卫监、工商、城管等食安委成员单位联合执法，处理居民反映强烈的油烟扰民等问题；有的放矢地组织开展专项打击整治行动，小区群租现象得到有效遏制；在新建小区采取提前介入宣传、发动业主共治、指导物业管理等方式，摸索有效治理群租房的工作思路和办法。④社会大局和谐稳定。通过监控网络全面覆盖、健全完善合围机制、整合应用信息平台，着力解决了一批影响全局的重点问题、反映强烈的难点问题和群众关注的热点问题，较好地控制了群众越级上访和集体上访事件的发生，信访数量明显下降，信访秩序有效好转。

四是进一步彰显了“政社互动”价值的社会认同。①为政府转变职能创造了契机。政府通过“政社互动”表达了“尊重自治权利、建设有限政府”的法治思想和“共同参与、和谐善治”的管理理念，放手让群众自我管理，政府将职责范围内的事项履行到位，进一步倒逼政府的职能转变。②为创新基层社会管理体制探索了途径。改变了政府把自治组织作为行政延伸的思维定势，建立了平等协商的“伙伴”关系；改变了政府对自治组织发号施令的传统做法，促进了政府的自律、权力的约束和基层的减负；促进了政府管理与群众自治的衔接互动，对基层社会管理格局的完善作出了有益探索。③为推进基层依法自治开辟了广阔空间。激活了群众自治的原动力，通过党员议事小组、党员志愿行动等方式，让基层党组的领导更加适应基层依法自治的新要求，村居组织自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的生态基础有了保证。④为促进基层社会和谐奠定了坚实基础。公共权力得到规范，群众自治得到保障，政府公信力增强。促进了基层群众自治组织功能回归，村居干部主动走近群众，了解诉求、解决问题，化解矛盾在基层。

二、做法与经验：在理顺关系、还权于民中探索创新、推进实践

“政社互动”试点为期一年，时间紧、任务重，必须精心组织，才能确保环环相扣、取得实效。狮山街道从多方面入手，确保了“政社互动”工作的顺利开展，达到理论学习扎实、问题研究彻底、实施方案详细、工作开展多样的要求，使“政社互动”工作理念深入人心，工作有序开展，群众自治充满活力。

一是强化组织保障，完善运行机制。街道第一时间成立了以办事处主任为组长、街道相关分管领导为副组长、各职能部门、社区负责人为成员的领导小组，并下设“政社互动”办公室，协调各部门、各社区及辖区单位开展“政社互动”工作，形成了一级抓一级、层层抓落实的上下联动、齐抓共管的工作机制，形成良好的工作合力。各社区均成立了“政社互动”领导小组，由社区主要负责同志、工作人员及居民代表组成，并配备专人分管、专人负责。同时，街道、社区二级都聘请律师负责“政社互动”工作中相关法律问题的咨询和处置，达到依法自治的目的。街道先后组织领导小组成员、部门负责人、社区负责人等各级各类人员

的专题学习和研讨。各社区先后召开了居民代表大会、议事会等，广泛宣传发动，并利用电子屏幕、橱窗、宣传栏等形式大力宣传，营造“政社互动”工作氛围，使“政社互动”工作深入人心。

二是厘清工作事项，统一责、权、利。为全面理清基层自治组织依法协助、依法履职的事项，“政社互动”领导小组分别召集各部门、各社区进行座谈，征求意见，对各部门和各社区的意见、建议进行了很好的分类汇总，把社区自治组织的履职事项、协助政府工作事项逐一梳理清楚，完成了政府与居民自治工作事项与权责的界定。在清理事项、主体与权责中，依照法律法规，结合街道实际情况，制定了九项原则：①政府工作事项以街道为主体进行联系和协调，社区事务则由居委会为主体进行部署开展。②清理政府事项的勘界上限以相关法律法规为依据，不得擅自增加其它内容，下限为在规定内可延伸其服务工作。③在政府委托事项中进一步明确目标，必须有具体量化细则，不可笼统表述。④各部门列出的工作事项要负责具体的解释，并要得到社区居委会的认可。⑤部门列出事项须有年度的评估办法及细则附后。⑥部门列出的事项要明确对开展工作可给予的技术支持和硬件保障，或社区居委会要提供的设施设备及人员。⑦对于不明确的工作事项要与部门的上或下一级协调，并与社区及时沟通、反馈，确保事项明确。⑧经费的支付方式由街道统一打包下拨，但各部门要列出工作事项的初步经费。⑨在所提供的法律法规中，没有列出的事项，但在工作中是必不可少的，可增加其工作内容；而有些事项目前可不在社区居委会开展的，可以删除。

三是梳理“两份清单”，明晰权责边界。在清理工作事项完成后，梳理出了《狮山街道基层群众自治组织协助政府工作事项细化表》、《狮山街道基层群众自治组织依法履行职责事项细化表》两份清单，细化后的事项分别为14类22大项144小项及16类52项。“两份清单”、双向履约评估细则都在规定时间请各社区居民代表进行审议、讨论，并在街道范围内进行公示。街道根据“权随责走，费随事转”的原则，对居委会依法协助政府履约职责的工作量和居委会依法履行职责的工作量进行了科学测算。不仅对各社区各类各项的工作职责作了明确的规定，而且在整体上进行了划分，将居委会协助政府开展工作占比划定为65%，依法履行职责工作占比划定为35%，签约的工作经费也按年内包干经费的65%、35%核定，避免了对社区签约经费的一刀切。通过两份清单和工作经费的界定，划清了政府行政工作与社区居委会自治工作的界限，对“政社互动”工作的推进起到了关键作用。

四是规范“两份协议”，促进互动衔接。在两份清单和经费划分工作结束后，着手进行了《协助政府管理协议书》及《社区自治管理协议书》内容的商定，两份协议书都明确了管理的项目与要求、政府可提供的财政支付和业务指导及技术支撑，并且还明确了双方的履约评估事项和违约责任。在两份协议的商讨中，街道专门请律师对协议书文本内容进行探讨，以保证协议书的法律平等关系。正式签约后，街道各部门积极按照工作要求为社区提供基础资料、业务指导、工作培训、协调帮助等，街道、社区双方通过积极沟通，全力把各项工作不断向前推进。

五是开展双向评估，推动联动互进。随着“政社互动”工作的深入开展，街道、社区间逐步构建了平等的“双向评估”机制，改变了原来行政框架内的“单边考核”；“街道‘政社互动’双向履约评估表”明确了评估内容、评估分值等，并在规定时间内或在某项工作完成后进行定期或及时的评估。此外，还建立和利用原有的信息沟通渠道，如社区传真、领导联系点制度、座谈会制度等，对“政社互动”工作的开展进行了回头看、事项开展的情况沟通，达到工作联动和互动，进一步完善了“政社互动”制度，实现和谐共建。

三、任务与对策：在政府转型、社会成长中进一步破除阻力、释放潜力

作为社会治理的一项制度创新，狮山街道在“政社互动”试点工作中虽然取得了初步的成效，有了一个良好的开端，但尚未形成健全的体系，亟待在巩固成果的基础上加强实践创新。需要关注的是，在“政社互动”的推进过程中，也遭遇到了一些现实阻力。比如，政府部门长期习惯行政包揽，基层干部对基层自治组织“还权不忍心、放权不放心”的思想阻力；还如，基层自治组织长期依赖于政府行政领导，一旦离开了行政部门的指挥棒，村居干部变得束手无策的运行阻力；再如，层层级级与自治组织的行政隶属情结根深蒂固，行政责任无限延伸的社会阻力等。这些阻力如果不通过宣传、培训和制度建设得到及时有效地消除，势必制约“政社互动”的进一步深化。更为重要的是，党的十八

届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，从原来的强调政府的监管、管控，转变为政府和非政府组织共同来治理社会，实际上是政府、社会和企业共同合作、共管共治，这为狮山街道推进“政社互动”指明了实践的方向。2014年，狮山街道在认真分析面临新任务、新挑战的基础上，确立了新的发展思路，全面部署了新一轮“政社互动”推进工作。

第一，切实理清四种关系。一是准确把握基层政府与自治组织之间的关系。坚持政府与自治组织社会主体平等的法律关系，全面废止政府与自治组织之间带有行政隶属性质的行政责任书，平等地按甲乙双方签署《基层自治组织协助政府管理协议书》。二是准确把握自治组织履行法定职责与协助政府管理之间的关系。凡属法定义务的，自治组织实行“无偿履职”；凡是依法需要自治组织协助政府管理的事项，政府实行“支付协助”；凡是法律未赋予自治组织的责任或义务的事项，政府实行“购买服务”。三是准确把握党组织与政社互动主体之间的关系。在“政社互动”中，各级党组织始终处于领导和监督的地位，对“政社互动”实施组织保障和思想保障。四是准确把握创新管理与现有管理的关系。在创新实践的方式、方法以及推进的速度和时机把握上，尽量考虑社会的接受程度，避免过度的碰撞产生管理层面的断裂和脱节。前进的每一步，都要坚持进行社会稳定风险评估。

第二，紧密围绕两条主线。一方面，要加快“政府转型”，促进政府“转移职能”和“让渡空间”。政府要把社会能够承接的管理职能转移出去，把自治组织能够管理的空间让渡出来，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。一是通过“购买服务”，政府向社会组织转移管理职能。政府将社会能够承接的一些公共服务和管理以及有关事务性的职能剥离开来、转移出去，使政府能够节约行政成本，提高行政效能，撬动社会资源，集中精力创优环境、做优服务、维护公正。二是通过基层自治，政府向村居组织让渡管理空间。让基层群众民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的民主权利享受得更加充分，做到“施策不施令、评估不考核、指导不干预、包容不包揽”，让村居组织彻底摆脱行政的束缚。另一方面，助推“社会成长”，促进社会“组织发育”和“能力提升”。“社会成长”包括公民意识的增强、社会组织的发展、公众互动参与和维权能力的增强以及社会的自助自救自律自治能力的提升等。一是培育壮大社会组织。研究制订社会组织发展规划，积极培育各类社会组织；发挥政府购买服务的导向作用，政府购买服务的政策条件向非盈利性社会组织倾斜，让这些社会组织“在游泳中学会游泳”；借助“三社联动”优势，充实社会组织的专业力量，提升社会组织的专业水平，拓展社会组织的活动空间。二是提升基层组织自治能力。大力推进村居组织自主指标、自主考核、自主报酬，克服行政依赖，消除行政化倾向。丰富信息公开的内容和形式，通过网络技术扩大村（居）事务的公开面和村（居）财务的监督面。加快培育村居群众互帮互助、邻里守望、健身娱乐等“微社团”组织，让村居民群众有序参与。加强对村居组织的行政指导、技术帮助、信息服务和经费支持，促进村居组织的自我建设、自我管理和自我发展。三是挖掘社会组织潜力。充分发挥群团组织“枢纽组织”优势，大力培育社会组织和志愿者队伍，加快形成“社会协同”的大氛围、大态势。鼓励企事业单位和其他社会组织从事公益慈善事业，进一步优化整个社会的人际关系。

第三，加快推进五项工作。一是丰富“政社互动”目标内容。对新一年中社区协助政府开展工作事项及社区履行职责事项再次进行意见征求，并按实际情况对“政社互动”工作的两份清单内容和评分进行调整，增加协助街道社区做好管理信息平台的数据录入、信息更新、动态发布等新内容。二是组建“社会组织”专职队伍。街道社会组织服务中心筹备组人员到位后，立即着手组建了街道、社区“社会组织专业人员队伍”，并随着工作的推进视情况逐步扩充人员。三是起草“社会组织”建设规划。明确规定区域内社会组织发展的目标任务，规定各社区在三年间需要备案、注册的社会组织的量化指标，同时对参加苏州市公益创投的项目、社会组织等级申报等都提出了明确的要求。四是制定“三社联动”工作计划。旨在加快建立党委领导、政府主导的以社区为基础、以社会组织为载体、以社会工作专业人才为骨干的“三社联动”工作机制，并通过社会组织的培育发展、社工水平能力的提升，切实提高社区的管理和服务水平。五是出台“人才资源库”建设纲要。全面启动了社区“人才资源库”的建设，并定期对储备人才进行跟踪、更新。社区“人才资源库”建成后，将通过多种形式或途径吸引社区人才参与到社区的自治管理、自治服务之中，为社区的文化建设、法制建设、环境建设、文明建设提供帮助或发挥作用，高效推进社区的民主进程。

Innovating Governance to Stimulate the Social Vigor: An Research in to the Pilot Work of“ the Interaction between the Government Administration and Community Management” in Shishan Sub-district of Suzhou New and High-tech District

YANG Hong
(Research Office of Suzhou Municipal Committee of the CPC,Suzhou 215006,China)

“The interaction between the government administration and community management”is a practice brand in strengthening social construction and innovating social governance in Suzhou and it is also an important measure for organic combination between deepening administrative reform and developing grass-roots autonomy in the city.Early in 2003,according to the unified deployment of the Suzhou municipal government,Shishan sub-district took the lead in implementing the pilot work of“the interaction between the government administration and community management”in the new and high-tech district by strengthening exploration and innovation based on its own actual conditions,and initially establishing a new social governancemodel of the interconnected social coordination with government regulation,complementation between government administrative functions and social autonomy functions,and interaction between the government administration and the social adjustment.As a result, the district has witnessed a dynamic development.

Suzhou;Shishan sub-district;government regulation;social coordination;“the interaction between the government administration and communitymanagement”;pilotwork

C916

A

1008-2794（2014）05-0016-05

2014-05-20

杨虹（1974—），女，江苏淮安人，行政处处长，硕士。

①原载中共苏州市委研究室、中共苏州市委办公室《调研与参考》第18期（总第1008期），2014年5月19日。