●卢洪友

西方现代财政制度理论及实践之窥见

●卢洪友

十八届三中全会把财政置于“国家治理的基础和重要支柱”地位，并提出了建立现代财政制度的目标及路径：“建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度”。这将是一项艰巨而复杂的历史性任务。

回溯历史，我们可以清晰地看到，现代财政制度是伴随着市场经济和民主政治的发展首先在欧洲大陆建立的，其基本功能在于规范和约束政府行为，并为相关行为主体（对局者或者利益相关者）提供长期稳定的预期。财政学大家马斯格雷夫在论及一个国家的财政制度构建时曾经说过，一个国家的财政制度安排，实际上受着该国的政治、经济、文化、道德、历史、地理乃至战争等多种因素制约。因此，构建中国现代财政制度应立足于中国国情，不能照抄照搬任何一个国家的财政制度模式。但是也要看到，现代市场经济及国家治理制度安排也有其共同的规律性。窥视西方现代财政制度的理论渊源及实践过程，以史为镜、鉴古知今，对推进中国现代财政制度建设无疑是有益的。

旧财政制度向现代财政制度的变迁，本质上是包括税权、预算权在内的国家主权权力从“主权在天”或“主权在君”向“主权在民”的转变，在此基础上，设计或者安排财政预算权有序实现的制度技术路径，如授权制、税收法定、财政分权等。这就涉及若干必须回答的基本理论问题，如国家（政府）权力与公民权利谁是本源的、谁是派生的？回到政府财政层面，诸如政府的税权、收费权、预算权、公共定价权、行政规制权等是从哪里来的？换言之，政府为什么收税（费）？政府应怎样收以及应向谁收？由谁以及应按怎样的程序来决定税款的配置和使用？政府用税款转换的“一揽子”公共品应该如何在不同社会群体之间进行分配、分享？如此等等，这些在今天看似已有明确答案的问题，在相当漫长的历史时期内，甚至可以说自国家及财政税收产生以来一直到18世纪中叶，其理论认识及实践的制度技术路径却是模糊不清甚至是黑白混淆、是非颠倒的。

在西方世界长达数百年的中世纪，宗教神学垄断了一切，奉行的是“主权在天”、推行的是“神权政治”、实行的“神权财政”，封建专制和天主教会牢牢控制了国家的社会生活和人民的精神世界，教规、教义、教会法庭、教会学校束缚了人的主动性、情感与智慧，科学、文学、艺术都成了宗教的附属物，人们长期处在蒙昧状态和对宗教的迷信之中,经济和各种社会事业均停滞不前。

在东方世界，中国长达数千年的封建专制统治，奉行的是“主权在君”、推行的是“君主政治”，实行的是“君权财政”。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，封建帝王把国家当作一家的私产，据为己有，并世代相袭，因此，所谓国家财政，实际上是一种“家天下”财政，是没有内在与外在约束制衡的财政，因此，也是存在治国理政巨大风险隐患的财政，并最终屡屡走向财政破产、改朝换代。虽然圣贤孔老夫子早就倡导“敛从其薄”，也曾有过像明君唐太宗深刻的自省与严厉告诫：“欲盛费则广，费广则赋重，赋重则民怨，民怨则国危，国危则君丧矣。朕常以此思之，故不敢纵欲也。”但是，从封建朝代周而复始的循环更迭看，在封建帝制框架下不可能从理论上探讨“民权”及其如何实践问题，因此，也就始终没有跳出“黄宗羲定律”的怪圈。直到1924年，在孙中山先生手书的《建国大纲》里，才明确提出“三民主义”建国主张，并明确，民生：使民生幸福；民权：使民权普遍；民族：使民族平等。

与中国相比，欧洲大陆则要早了几百年。自文艺复兴（13—16世纪）开始，封建主义与资本主义就开始逐渐分界，资产阶级的产生与成长，要求打破天主教神学的精神束缚，为资本主义经济发展扫除障碍；在精神文化层面，文艺复兴倡导个人自由、平等、欲望、人性至上，提倡竞争进取和科学求知精神等。此后的宗教改革运动 （16—17世纪），也就成为欧洲资本主义发展的一个必然结果。经过文艺复兴和宗教改革，自18世纪初开始到1789年完成的一脉相承的启蒙运动，才真正开始全方位地探讨如何构建并促进民族国家发展的理论及制度路径问题，同时，也为西方现代财政制度建设奠定了坚实的理论基础。

在理论上，经过“三大思想解放运动”的洗礼，18世纪的欧洲群星璀璨，在自然科学、哲学、伦理学、政治学、经济学、历史学、文学、教育学等各个领域，产生了一大批杰出的思想家：洛克、孟德斯鸠、伏尔泰、狄德罗、卢梭、康德、斯密等。这里仅举几位思想大师，从中窥见他们对现代财政制度形成的重要影响。

洛克与贝克莱、休谟三人被列为英国经验主义（pragmatism）的代表人物，但他也在社会契约理论上做出了重要贡献。他发展出了一套与霍布斯的自然状态不同的理论，主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、自由和财产的自然权利时，其统治才有正当性。洛克相信只有在取得被统治者的同意时，社会契约才会成立，如果缺乏了这种同意，那么人民便有推翻政府的权利。卢梭的《社会契约论》思想来源于洛克。

孟德斯鸠的 《论法的精神》（1748）抨击神学和封建专制，追求自由、主张法治与分权，认为只有法律才能保障人民的自由权利，而专制则是对人性的蔑视和对自由的践踏。其理论及主张对世界范围的资产阶级革命产生了巨大影响，并被载入法国《人权宣言》和美国《独立宣言》。可以说，西方现代国家治理框架的构建和法治国家的形成，孟德斯鸠居功至伟，为现代财政制度的形成奠定了法理和宪政基础，现代财政制度的法治规范、监督制衡、分权治事等都透露着孟德斯鸠的法学思想。

卢梭的《社会契约论》（1762）首次提出了“天赋人权和主权在民的思想”。他所提倡的民主理论很快风靡世界，引发了震惊世界的法国大革命。卢梭的主权在民思想是现代民主政治制度的基石，深刻影响了废除君主绝对权力的运动。与孟德斯鸠一样，美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》及两国的宪法，也都体现了《社会契约论》的民主思想。纳税人为什么缴税或者政府为什么收税？答案就在卢梭的 《社会契约论》里。现代财政预算制度中的“授权制”、“委托—代理”机制以及由此延伸的对政府财政活动透明、有效、公正等要求，透露着卢梭的社会契约政治思想。

斯密的《国富论》（1776）从“经济人”假设出发，首次发现了“市场秩序”——供求机制与价格机制，这只“看不见的手”能够自发地协调生产者、消费者以及各自内部相互之间的经济活动，用不着政府干预。由此，他极力主张自由竞争、自由放任，倡导廉价政府、限权政府，将政府职能限定在社会治安安全、国防及必要的公共工程等最低范围内。现代财政制度中倡导的税收中性、维护市场统一、限权政府和有效政府、廉价政府等理念及制度安排，透露着斯密的经济思想。

在这个时期，我们就可大致地看出，西方现代财政制度的理论建设就已基本完成。

在民主政治理论方面，主权在民、天赋人权理论论证了个人权利神圣不可侵犯、国家主权属于人民等等，完成了限制专制政治权力的理论任务；社会契约、委托代理、有限政府等理论，论证了政府收税是为了替纳税人提供合意的“一揽子”公共服务，让平民百姓（纳税人）大致均等化地分享，而不是将强制征收的税款专供皇室贵族或者任何其他特权阶层独享，奠定了公共财政的理论基础；在市场经济理论方面，发现并论证了资源配置的最为有效的机制——市场秩序，从而奠定了资源配置以市场机制为基础、政府只能发挥补充作用的理论，在制度路径设计上就是严格限制政府这只“看得见的手”干预市场，扭曲价格信号。在财政经济实践中，直到1905年，美国财政支出占GDP的比例也只不过5%，只是到了1929年的世界经济大危机以及接下来1933年的“罗斯福新政”，政府活动范围才开始扩大，政府干预市场的力度开始增强，相应地，财政规模也才开始迅速上升。特别是1936年凯恩斯发表了《就业、利息与货币通论》之后，将政府干预经济的实践上升到理论，奠定了政府干预的理论基础，此后，政府干预常态化，并为西方各主要资本主义国家所效仿。随着政府干预力度的加深以及范围扩大，单一的市场机制和私人部门的经济模式也才被彻底打破——市场机制与政府机制混合调节、私人部门与公共部门混合配置和使用经济资源的混合经济模式，也才开始在后来的经济实践中逐渐形成。

在制度设计层面，西方现代财政制度的建立与发展完善，也经历了一个漫长曲折的过程，其间充满了艰苦的斗争甚至流血牺牲。首先，税权的回归。1689年，英国《权力法案》禁止了未经议会同意的课税，从此，课税权在法律上回归权力机关。但在实践中，“代表”本身就存在合法性问题。自1660年开始，英国就控制了殖民地贸易和收取了进出口税，但是，在英国议会中却又没有殖民地人民的代表，由此，也就产生了为人熟知的“无代表，不纳税”问题。1750年牧师JonathanMayhew在波士顿布道中首先提出了这一主张，1765年波士顿政治家JamesOtisze更是直截了当地提出了“无代表的税收即为暴政”，美洲人民拒绝了英国1765年的印花税法，并在波士顿茶叶事件中暴力地反对了余下的茶叶进口 （依据1773年茶叶法案的进口）税收。当时英国采用军队来执行税法，而殖民地人民则认定议会通过了违宪的法律，于是，通过组织民兵和夺取各殖民地政治权力作出了针锋相对的回应，并把皇家总督都驱逐出去。人民的不满并非是在税收量上（这些税收很低，但税基广），而是在英国税收政策制定过程之中，或者说，在英国议会中没有殖民地人民的代表。1775年英国通过了“安抚决议”，终止了对任何殖民地的税收。其次，预算权的回归。1789年，英国议会通过了《联合王国综合基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，所有财政收入都要纳入这一综合基金之中，一切财政支出都必须从综合基金中拨付。1816年，联合王国综合基金形成，英国诞生了世界上第一个完整的政府预算。1832年，英国国会又通过一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提供全部“财政收支计划书”，并由国会批准。至此，具有现代意义的政府预算制度真正建立起来。美国现代财政制度的建立则要晚得多，直到1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》，成立国家预算局，同时授权总统向国会提交联邦预算，这才标志着美国现代财政制度的诞生。

新中国成立后，中国按照经典作家的理论并借鉴前苏联的经验，建立了“统收统支、高度集中”的计划经济体制。至于为什么实行计划经济，列宁在1906年的 《土地问题和争取自由的斗争》中给出的答案是：“只要存在着市场经济，只要还保持着货币权力和资本力量，世界上任何法律也无力消灭不平等和剥削。只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时，把所有的土地、工厂、工具的所有权转交给工人阶级，才能消灭一切剥削”。其制度安排是 “四个替代”：政府替代市场、政府替代社会、公共部门替代私人部门、中央政府替代地方政府。于是，整个社会 “铁板一块”——政府统包统揽、财政统收统支，导致整个资源配置的低效率，公共品与私人品均十分短缺。

渐进式的市场化改革是按照“四多四少”的思路进行的：多一些市场调节与少一些政府直接调节、多一些私人部门与少一些公共部门、多一些社会与少一些政府、多一些地方政府与少一些中央政府。迄今，这四对关系（矛盾）依然处于渐进式调整之中，这类深层次矛盾解决的程度，从根本上制约着中国现代财政制度建设的进程及质量。从发达国家现代财政制度发展历程看，推进中国财政制度的现代化，需要思考和解决一系列理论与实际问题：在政治层面，如何认识“主权在民”的政治主张？实现“主权在民”的制度路径与技术路径如何设计以及如何践行？如何推进“依法治国”与“依法理财”？如何夯实财政的法理与宪政基础？如何由财政税收行政主义转变为财政税收法定主义？如何理顺包括税权、预算权在内的各种国家财政权在权力机关与行政机关之间的关系？如何搭建社会公众参与财政管理监督的平台？如何落实社会公众对政府财政活动的知情权、监督权等权利？在进一步向市场放权和向社会放权的同时，如何有效界定并动态调整政府与市场、政府与社会、公共部门与私人部门以及中央政府与地方政府之间权责边界？如何充分发挥市场在资源配置和收入分配中的决定性作用同时，有效发挥政府的作用？

对建立现代财政制度而言，上述这类法律的、政治的、经济的、社会的等若干问题都是基础性的，因而也是不能回避的。只有有效解决了这类问题，才有可能构建起与现代市场经济和民主政治制度相适应的科学、规范、法治、透明、完善配套的税收制度、政府收费与公共定价制度、规制制度、公债制度、预算制度、分税制制度等制度体系框架，从而建立起真正的现代财政制度，并以此为切入点，推进国家治理能力与治理体系的现代化。从欧洲大陆现代财政制度的形成与发展看，中国现代财政制度的建设，将是一个漫长、复杂、艰巨的历史过程，不会一帆风顺、一蹴而就。■

武汉大学经济与管理学院）