方晓彤

(兰州城市学院，甘肃兰州730070)

西方公共文化发展的理论视界与实践模式*

方晓彤

(兰州城市学院，甘肃兰州730070)

自20世纪80年代以来，西方出现的公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论等，为发达国家文化行政改革和公共文化发展提供了理论范式。在这些理论的指引下，各国在公共文化发展中形成了多种实践模式，尤以“政府主导”模式、“民间主导”模式、“分权化模式”最为典型。当代中国的公共文化建设，在某种程度上具有公共文化领域发展的一般规律。理论背景与实践经验的借鉴，可以更好地促使我国公共文化服务保持与社会发展总体目标的一致性。

公共文化发展;理论视域;实践模式;基本方向

随着传统社会向现代社会的转变，随着“市民社会”“私人领域”尤其是市场经济的兴起，一种对“公共领域”的普遍需求及公共权益产生了。1982年，联合国教科文组织召开了“世界文化政策大会”，开始把广义的文化问题纳入经济、政治和社会发展战略。1997年，联合国教科文组织出台了《联合国世界文化发展10年(1988—1997)》，明确提出要进一步促进经济、政治、文化的融合，提高对全球人类共同体的文化关怀。1998年3月，联合国文化与发展委员会在斯德哥尔摩举行题为“促进发展的文化政策”(Cultural Police for Development)的政府间会议，该会议的行动方案促使各国设计、出台或更新、完善其文化政策，将它们视为可持续发展中的一项重要内容。［1］至此，人们对文化价值的判断发生了根本性变化，从“文化从属”发展为“文化立国”［2］，“文化权利”问题也日益引起发达国家的普遍重视，公共文化事业获得持续发展。

一、西方公共文化发展的理论视域

20世纪80年代以来，西方相继出现的“公共选择”“新公共管理”“公共治理”和“新公共服务”运动及其理论成果，为西方国家公共行政改革提供了新的分析框架，同时也为文化行政改革和公共文化发展提供了理论指导。

(一)公共选择理论

公共选择理论既是当代西方经济学的一个重要分支，同时又是一个极其重要的涉及现代政治学和行政学的研究领域。从经济学理论角度来看，它运用的是经济学的逻辑和方法;而从政治学、行政学的角度来看，它分析的是在现实生活中同我们密切相关的政治个体(包括选民和政治家)及由此引起的政治团体(尤其是政府)的行为特征。公共选择理论的研究对象是公共选择问题，而公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求与供给，是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程，是利用非市场决策的方式对资源进行配置。公共选择理论关注政府与社会的关系，主张打破政府在公共服务领域的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。

西方公共改革浪潮起源于英国撒切尔政府的私有化运动。私有化改革的主旨是恢复市场机制在资源配置中的基础性地位，减少政府对市场活动的干预。在文化事业领域，英国政府对艺术和文化部门的财政资助和管理方式进行了改革，文化主管部门不直接参与财政资源的分配和文化建设的直接管理，对文化建设、发展和管理只进行宏观政策指导和间接资助;同时注意引导和鼓励民间力量参与对文化事业的资助。美国政府采取宏观规划与间接管理来发展文化事业，通过放松市场管制的方式，将文化发展置入开放性的市场经济环境下，公共文化的项目借助民间机构来运作。公共选择理论的应用，就是要在政府与市场之间寻求某种平衡，强调政府职能与市场机制的互补与协调，通过适度的分权化运作，来提升公共文化服务的质量和效率。

(二)新公共管理理论

新公共管理理论是20世纪80年代以来在英国、美国等国家出现的行政改革的指导理论，它是对当代西方行政改革实践经验的基础总结。1992年，美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府:企业家精神如何改革着公营部门》一书中，将新公共管理改革的原则概括为10个方面:起催化作用的政府;社区拥有的政府;竞争性政府;有使命感的政府;讲究效果的政府;受顾客驱使的政府;有事业心的政府;有预见的政府;分权的政府;以市场为导向的政府。［3］新公共管理的核心理念是政府“有限理性”和“经济人”假设，力图将工商企业的管理方法应用于公共部门，以提高公共部门的效率。

与公共选择关注政府与市场的调整有所不同，新公共管理主要关注公共部门内部的运作和管理问题。在新公共管理的理论倡导下，西方国家文化管理体制改革强调对政府文化行政部门和公共文化服务部门的企业化运作机制改革，引入现代企业运作中的质量管理、效率改进、成本控制等技术方法，推进这些机构精简高效的运转。在宏观体制层面，在保持国家对公共文化资源控制权的前提下，引入市场化运作机制，将国有文化部门的经营权分散给社团、企业或私人，从而使文化行政管理与文化经营管理实现在组织制度上的分离，确立起科学而有效的公共文化体制模式。［4］

(三)新公共服务理论

新公共服务理论是反思和批判新公共管理理论的过程中产生的。新公共服务理论倡导者——罗伯特·丹哈特(Robert B．Denhardt)和珍妮特·丹哈特(Janet V．Denhardt)主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。侯玉兰教授在对新公共服务理论的评述中，将新公共服务的基本原则概括为:政府的作用是“服务”而不是“掌舵”;公共利益是核心目的而不是副产品;战略地思考，民主地行动;服务于人民而不是顾客;公共行政人员不仅要关注市场规则，更应关注公民利益、民主价值、政治规范和专业标准;尊重公民与公共服务的价值。［5］

新公共服务理论的基本内涵是服务而非“掌舵”，认为公共服务是保障和实现公民权利的基本途径。与新公共管理理论更多地强调通过技术改进和工具应用来提升公共部门的运作效率不同，新公共服务关注的是公共行政的终极价值和实质正义，主张从公民权利、社会资本、公共对话三个维度确立检验公共行政发展的标尺，从而使公共行政从新公共管理的“管理主义”适度回归到了新公共服务的“宪政主义”，即对民主、公平、正义等价值的尊崇。随着新公共服务理论的扩展和传播，西方国家公共文化机构表现出对公民文化权利的关切，希望通过对公共文化服务的质量、效率、回应性等方面的全面提升，更好地满足公民多样化的文化需求。尊重公民文化权利，除了保障公民文化享受权外，也意味着对公民知情权、参与权、监督权的维护。为此，政府公共文化行政注重建立与公众进行互动交流的平台、渠道和机制，设计公民公共文化需求的表达机制和政府公共文化供给的反馈机制，通过供需信息的交换，明确公共文化服务的改进方向、领域和内容、方式。

(四)公共治理理论

治理理论(governance theory)兴起于20世纪80年代末的西方国家，源于对社会资源配置中市场失灵和政府失灵的反思。英语中的“治理”一词源自拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”(government)一词混用于与国家事务相关的管理活动和政治活动中。进入20世纪90年代以来，随着现代政治文明的成熟和公民社会的兴起，西方政治学家和经济学家赋予“治理”(governance)以全新的含义，从而使公共治理理论在西方社会科学中流行起来。格里·斯托克将其描述为“一种由共同的目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠政府的强制力量来实现”［6］。全球治理委员会(Commission on Global Governance)在《我们的全球之家》的研究报告中指出:治理过程的基础是协调而非控制，其主体是多元的，既涉及公共部门，也包括私人部门，是多元主体就公共事务而进行的持续的互动。［7］我国学者俞可平认为，治理是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”［8］

治理理念及其实践，是公共事务管理中现代民主政治理念的体现和创新发展，旨在寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动。治理理论旨在探讨公共产品与公共服务供给的方式与体制，希望通过调动各种力量和资源达到公共事务的“善治”。20世纪以来，西方国家民间社会力量快速成长，在公民、文化从业者和文化企业业主的自愿、自主、自发组织下，通过国家法律法规认可或授权的途径，在文化公共空间营造起具有文化公共权威的、代表着社会民间文化价值取向的新型行政机制。［4］治理理论在当代文化发展中应用，就是通过各种灵活的制度安排，建立民主参与、民主决策机制，注重吸纳专家学者、民间组织、公民个人参与公共文化项目决策，以此提升公共文化决策的民主化、科学化。

二、西方公共文化发展的实践模式

20世纪80年代以来，西方的国家公共部门在公共行政和公共服务的改革进程中出现的新潮流，不仅使西方国家掀起了一场“政府改革”的热潮，而且也波及了西方国家的文化领域，从文物遗址、博物馆、档案馆等国家文化遗产到歌剧、芭蕾舞、戏剧等民族艺术遗产，乃至公共广播电视等公共文化传播媒体和国家艺术文化中心等公共文化活动场所，西方国家的各类公益性文化服务部门都不同程度地被卷入其中。但由于各国的发展历史、具体国情、政治制度和管理哲学等方面的差异，各国在公共文化发展中形成了各具特点的模式，以“政府主导”“民间主导”“分权化”三种模式为典型。

(一)“政府主导”模式

政府主导型文化事业管理模式，强调政府对文化事业发展的政策方向的引领、对公共文化建设活动资金的提供、公共生产产品和公共文化服务的生产安排。在这种模式中，从中央到地方，各级政府均设有文化行政管理部门，这些部门对文化组织提供财政支持和政策服务。

法国是“政府主导”模式的典型代表。在法国，政府在文化发展中发挥着组织和促进作用。法国设有政府文化主管行政机构“文化与通信部”，政府通过该部对文化艺术事业进行管理和指导。该部向地方派驻代表，以签订文化协定的契约形式直接管理和指导全国文化事务发展。法国政府兴建了国家图书馆、卢浮宫博物馆等大型公共文化设施;在文化政策实践中，逐渐建立了文化基金机制。政府直接拨付资金给文化服务机构，并通过税收减免等政策措施引导社会力量对公共文化的捐助。集权、分权、放权的交叉和并存是法国文化发展模式的重要特征。法国在文化系统内，推行适度的分权化的改革，倡导各级政府对文化发展责任的担当，鼓励它们制定符合当地实际的文化政策。这样，实现了中央集权与地方分权的结合，有效地调动地方政府参与文化建设，地方投资兴建了地区博物馆、图书馆、影剧院等公共文化设施。在此过程中，地方政府选举代表分管文化事务，设立民间公共文化机构，在政府监督下行使文化发展事务的管理权。此外，法国推行了“文化分散政策”，实现文化设施、文化资源、文化活动在首都与外省、城市与乡村、市区与郊区之间的相对均衡配置，着力促进文化公平和文化平衡。当然，法国在公共文化发展中的“政府主导”，并不意味着政府对文化发展实行垄断式管理，政府支持的文化活动很大一部分是由民间团体实施的。

(二)“民间主导”模式

在“民间主导”模式下，政府系统不设置文化行政管理部门，主要通过法律法规和政策杠杆为文化发展营造环境，民间文化团体在此制度框架内自主发展。政府财政对文化领域的投入主要通过“国家艺术理事会”之类的准行政机构进行分配，非营利性机构和民间文化社团，是开展政府公共文化服务的中坚力量。［1］

“民间主导”模式以美国为代表。美国在文化发展传统上坚持放任主义的立场，政府主要通过营造环境、法律规制、政策调控等方式来引导、规范文化组织和文化活动。各类文化团体、组织或机构在市场环境下自由成长、自主发展。一般来说，政府不直接经营文化事业或文化设施，而是通过培育、支持民间的非营利艺术机构(NPAO)，通过对这些民间文化机构的有限资助，来实现对文化发展的引导和支持。政府在文化发展中主要发挥制度供给和政策协调的作用，文化机构主要依赖市场实现自由竞争。当然，政府在通过中介机构给予文化社团有限资助的同时，注重综合运用市场化的融资手段及适度的财税优惠，动员民间资本参与公益性文化事业建设。为有效保障公民文化权益的实现，政府倾向于资助基层公共文化项目，通过对文艺社团、个体艺术家的资助，引导他们参与创作、展演等能吸引民众广泛参与的活动，以此维护公民的文化民主权利。［9］可以说，美国文化发展模式，是在巧妙地利用“开放性”市场策略的基础上形成的，带有古典自由主义的印记。政府主要依靠法律制度而非行政手段来规范文化市场，主要通过经济性优惠政策而非行政拨款来扶持公益性文化单位的发展，有助于社会文化稳定有序发展。［10］

(三)“分权化”模式

政府与民间共建公共文化事业的模式，就是“分权化”模式。该模式要求政府对公共文化采取一种分权化的管理体制，在此模式下，政府以“一臂之距”①国家在中央政府文化行政系统之外建立起相对自主的、半官方的、专业的文化艺术基金管理组织，通常置于国会和中央(联邦)政府的监督下，通过独立分配国家文化基金的方式执行国家的文化政策。这种间接管理和分配文化经费的做法，被称为“一臂之距”(Arm’s length)。与民间“建立伙伴关系”，进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。横向上集权、纵向上分权是这一模式的典型特征，旨在探寻政府在“不能不管”和“不能多管”之间达成平衡，从而有力推动了社会文化的持续发展。

英国是最早实行“一臂之距”分权式文化管理体制的国家。英国设有的联邦政府的文化行政主管部门——文化、新闻和体育部(简称文体部)，该部只负责制定文化政策和财政拨款，并不直接管辖文化艺术团体和文化事业机构，具体管理事务交由准自治的非政府公共文化机构，如英格兰艺术委员会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等机构来负责执行，它们负责对艺术团体进行评估和拨款。各类非政府公共文化机构通过具体分配拨款的形式，负责资助和联系全国各个文化领域的文艺团体、机构和个人，形成全社会文化事业管理的网络体系。英国文化管理体制的中心环节是非政府公共文化机构①英国的非政府公共文化组织，主要包括38个非政府公共执行机构和8个非政府公共咨询机构。前者具有执行、管理、制定规章和从事商业活动的职能，后者的职责是就某些专门事项向部长和主管部门提供咨询意见。，它们与联邦政府文体部之间并不存在行政领导关系，文体部通过拨款方式对它们在政策上加以协调，非政府公共文化机构奉行与政府保持“臂距”的原则独立运行。而文艺团体则通过非政府公共文化机构获得政府的财政支持，与政府主管部门也没有直接的行政领导关系。在这种管理体制下，三级文化机构②在长期的文化管理实践中，英国逐渐形成了三级文化管理体制。第一级是政府层面，包括中央政府和地方政府及所属文化行政管理部门;第二级是与各级政府对应的、准自治性质的非政府公共组织的文化艺术理事会;第三级是各种行业性的文化联合组织。通过统一的文化政策联系在一起，但各自却保持着相对独立性。任何一家文艺团体都不直接隶属于政府行政机构，它们都通过文化艺术理事会接受政府的财政资助，但并不因此而成为政府行政机构的附属物。在这种管理模式下，政府虽不能对文艺团体直接提供资金支持，但可以通过具体拨款方式对非政府公共文化机构在政策上加以协调，体现政府对文化艺术的管理目标和支持重点。

三、西方公共文化发展:经验与启示

一直以来，发达国家确立了文化在国家发展中的重要地位，并形成了较为成熟的管理体制和服务模式。发达国家的公共文化发展模式的确各有其特点，但透过各自的独特性，依然清晰可见其共同之处——均建基于政府—市场—社会“三分法”的框架之上，强调在实现公民文化权利的价值指引下，采取适度分权化的运作模式，建立民主化的“共同治理”结构［11］。

其一，关注公民文化权利和公共文化发展的“治理”。西方国家文化行政模式大多建基于民主制度之上，体现出对民主社会公民文化权利的自觉维护，以及对成熟市场经济体制下“有限政府”管理理念的自觉实践。因此，西方国家大多以文化管理部门和艺术理事会为核心，以鼓励社会赞助、捐赠、参与文化建设为辅助，形成一种政府、社会、市场、个人共同参与的“共同”治理模式。这种政府—专家(精英)—民众(社会)共同参与文化事务管理的模式，有效保障了文化决策广泛的社会参与，保证了政府文化决策的科学性和民主性;也推动建立了政府与其他公共管理主体共同提供公共文化产品的“多中心治理”模式，形成公共文化服务供给的多元化与社会化格局。

其二，注重公共文化行政适度的分权化运作模式。西方国家在实现社会文化宏观管理方面始终秉承“分权”原则和“臂距”原则。文化管理的“分权”，旨在使各地方自主管理文化、扶持文化和发展文化，提高地方资助文化的积极性，激活地方以及基层文化艺术组织的活力，有效保障国家文化政策目标的实现。“臂距原则”，即国家在政府文化行政系统之外建立相对独立的、准自治的公共文化机构，通过它们实现公共文化资金的分配方式由封闭性的国家定向分配制度转变为开放性的国家文化基金制度，并在国家文化行政与各类公共文化服务部门之间建立起新型的纽带关系。“分权”和“臂距”的管理原则打破了政府在文化行政管理中的垄断地位，通过发挥非政府公共文化机构自主管理的作用，达到文化事业的“管办分离”和政府对文化领域的宏观管理。

其三，探索基于市场导向的公共文化事业财政资助模式。西方国家公共物品供给机制一开始就建立在市场经济基础之上，相应的公共财政体制是一种符合公共经济学原理的财政资助方式。在公共文化事业发展中，公共财政发挥着重要作用，但文化资助方式却日趋社会化、多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接相结合的混合资助格局。以美国为例，政府并不直接对文化机构拨款，而是通过国家艺术基金会、国家人文基金会等社会中介组织对非营利性文化机构实施赞助，并通过减免税收优惠等政策措施鼓励个人和企业向文化艺术组织捐赠。另外，政府采用资金匹配的方式实行有限拨款，这种资金匹配方式调动了联邦、州、地方乃至全社会共同资助艺术事业的积极性。

其四，重视文化公平和公共文化服务均等化的实现。公共服务均等化是公民理应享有的基本权利，这已在西方国家达成共识并成为基本的施政纲领。为促进公共文化服务的均等化，西方国家注意将公共资金、文化设施、文化资源、文化活动相对均衡地分散到全国各地，努力实现区域之间、城乡之间的文化平衡;同时政府倾向于资助基层社会的文化项目和中小型文化单位、民间艺术家，注重资助能让民众广泛参与的文化艺术项目和活动，以此实现公众对公共文化的平等享有权。实现公共文化服务的均等化，对于促进社会公正、维护社会和谐具有重要意义。

当代中国的公共文化建设是在市场经济体制已基本确立的背景下进行的，在某种程度上具有公共文化领域发展的一般规律。虽然中国与西方国家在现代化程度、政府职能结构、政府与社会关系以及第三部门发展等诸多方面存在着巨大差异，但中国与西方国家在行政管理方面的一般规律、政府权威与市场交换的协调互动、公共物品的生产与供给等方面却具有共同性和普适性。［12］这些共同要素的存在决定了国外公共文化行政的运作模式对我国公共文化行政和公共文化服务具有若干理念和实践上的启迪。

其一，文化发展的“人本”指向。“以人为本”，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人的多样化需求，促进人的全面发展。繁荣发展文化事业，提供公共文化产品和服务，本质就是为了实现公民的文化权利，满足人民群众日益增长的精神文化需求，改善人民群众的文化生活质量。文化发展为了谁，体现着文化建设的基本立场和价值取向。坚持文化发展为了人民是公共文化建设的本质规定，也是其不可移易的价值原则。坚持文化发展为了人民，最根本的就是要自觉站在人民利益的立场上，充分反映和体现人民群众的现实愿望，推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。［13］“以人为本”作为一种价值取向，是对政府公共服务理念的进一步解读。这种文化发展取向要求实现政府行政的公开化、透明化，建立健全公共文化利益的实现机制和公平的文化资源分配机制等。

其二，文化行政的“服务”取向。文化内在的公共性特征对政府行政模式的转变提出了更高的要求，这种要求与服务型政府的基本诉求相一致。经济体制改革与社会主义民主的发展，为公民个体的自我意识与权利意识的觉醒奠定了经济的、政治的基础。文化现代化的核心在于实现“人”的现代化。维护公民文化权利，意味着政府有责任、有义务为公民提供基本的公共文化产品和服务。［14］伴随着对传统公共行政理论的反思和超越，以及对政府与公民、社会关系的重新审视，实现公共利益、满足公共需求已成为现代政府变革的基本路向。作为一种全新的公共行政理论，新公共服务理论重新肯定了公共利益在政府服务中的中心地位。在公共文化发展中，公共行政人员应积极地为公民通过对话表达共同的价值观念并形成公共利益观念提供舞台，促进建立一种集体的、共享的公共价值观念和公共利益观念，鼓励公民关注社会文化的健康有序发展。［15］

其三，文化服务的“治理”路向。现代意义上的公共文化概念是与“公民文化权利”联系在一起的，“公民有权利平等地享有文化”成为公共文化概念的核心特征，而“文化公民权关乎文化系谱的保存和发展”［16］。文化权利是公民的民主权利，民主意味着公民对公共利益的关注、对公共事务的参与以及为他人而承担责任。事实上，公共文化服务的提供过程，即为公共文化事务的管理过程，其间涉及公共资源的配置与使用、公共需求的判断与满足以及公共权力的分配与行使，是一个典型的公共治理问题。因此，治理结构的形成，是公共文化服务体系建立与完善的关键性制度安排。近年来，我国公共文化服务及其组织体系正在从计划经济体制下的单一的组织体系向市场经济体制下的多元的组织体系转变。［17］在推动社会力量参与公共文化服务的过程中，政府与公民、社会组织之间存在的权力依赖关系，应逐步形成一种平等竞争、合作协商的互动关系，依靠彼此间的利益协调和相互博弈达到公共文化服务的目的，最终形成多元参与的治理网络。

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(责任编校:杨睿)

Theoretical Vision and Practical Model of Western Public Culture Development

FANG Xiao-tong
(Lanzhou City College，Gansu Lanzhou 730070，China)

Since the 1980s，Public Choice Theory，New Public Management Theory，New Public Service Theory，Public Management Theory and so on emerged in the western world provide theoreticalmodel for cultural administration reform and public culture development in the developed countries．Under the guidance of these theories，multiple practicemodels are formed in the process of public culture development in each country，especially such as“Governmental Leading Model”，“Civilian Leading Model”and“Right Decentralization Model”．Contemporary Chinese culture construction follows common law of public culture field development to some extent，as a result，the research on the theoretical background and practical experience can better keep the consistence of Chinese public culture service with the general objective of social development．

public culture development;theoretical vision;practicalmodel;basic direction

G11

A

1672-0598(2014)01-0067-07

12．3969/j．issn．1672-0598．2014．01．011

2013-10-09

国家社科基金项目(10XKS009)“公共文化服务视角下新农村公共文化建设研究”;甘肃省城市发展研究院项目(2010-GSCFY-RW10)“双重视角下兰州城市文化建设”;甘肃省教育厅科研项目(1007B-05)“西部农村公共文化服务发展的环境与策略研究”

方晓彤(1976—)，女，甘肃兰州人;兰州城市学院副教授，主要从事公共财政学、公共行政学研究。