闿闻

在严重雾霾的背后，还隐藏着众多社会治理的深沉问题，需要通过制度的力量去疏解，中国需要通过“制度自信”来解决这一系统性的问题。

2013年1月，中国雾霾平均天数为1961年以来同期最多的月份。全国中东部、东北以及西南的10个省市发生了连续高强度的雾霾污染，从10天到20多天不等。一年过后，这场危机未见丝毫缓解，从陕北高原到京津冀，从长三角到珠三角，中国大部分适合人类居住地区的空气污染都已达到非常严重的“临界状态”，一旦“静风天气、相对湿度合适”等外部条件触发，雾霾就会大规模来袭。

根据美国NASA拍摄的“卫星霾图”，情况恶化时，中国从北到南，都笼罩着一条“灰色长城”，其覆盖面积更是达到了惊人的数百万平方公里。

与气候变化这样的全球性政策挑战不同，大气污染的环境影响立竿见影，所以受到雾霾危机影响的这一代人难以通过刻意不作为将治理成本转移给下一代人。与食品安全、水污染等环境问题不同，大气污染也无法靠“特供”等手段让任何特定人群得以“彻底解脱”，这为治理大气污染增加了决策层面的紧迫性。

有鉴于此，如果中国政府能够尽快凝聚以下六点共识，国内愈演愈烈的雾霾危机未尝不能成为社会各界期盼已久的能源、环境与社会治理的完美风暴。

能源结构调整刻不容缓

长期以来，国内能源圈一直流传着以下口头禅：“中国‘多煤、少油、贫气的资源赋存条件，决定了在可预见的未来，国内的能源消费还将以煤炭为主。”与此对应，煤炭至今还占全国一次能源消费的68%，而中国的煤炭生产和消费量也都达到了接近全球一半份额的惊人水平。

中国对煤炭资源的过度依赖，虽然保障了改革开放以来经济的快速发展以及本国的能源安全，但也带来了巨大的环境与社会挑战。

例如：1、煤矿废弃物与地面沉降造成的环境影响存在于中国很多地区；2、在山西、陕西、内蒙古等主要的煤矿采区存在严重的水资源短缺问题；3、煤炭开采带来巨大的安全挑战；4、煤炭运输恶化了国内交通基础设施的瓶颈效应，尤以铁路行业最为严重；5、中国燃煤产生的碳排放量巨大。

虽然国内还没有系统性地公布全国及区域性的空气污染物来源清单，但通过部分省市零星的信息，可以合理推断煤炭燃烧应该就是国内雾霾危机的罪魁祸首。所以未来中国政府应该大力推动以清洁燃料替代、消费侧需求管理、环保税费改革、提高能效等一揽子手段来降低对煤炭的过度依赖。

换句话说，在技术经济可行的前提下，国内能够不使用煤炭的场合，应该尽量不要再使用煤炭。

权重需要重新调整

降低经济增长和能源安全的权重，为环境治理腾挪政策空间。

雾霾事件作为一个缩影，体现了中国当前发展思路的不可持续性——“先污染，后治理”虽然表面上不被政府部门认同，但在各级地方政府不惜一切代价追求GDP增长的氛围下，中国各地的环境保护议程却不得不为经济发展让道，最终导致国内空气质量、水资源保护、土壤重金属污染等重大环境议题全面失控，因此中国政府在未来的决策过程中有必要重新反思如何更好地平衡经济发展、能源安全和环境保护三者之间的关系。

随着中国经济的增长，大部分地区的人民生活水平早已脱离了温饱阶段，收入对公众福利的贡献呈边际递减效应；美国的非常规油气革命大幅提升了该国的能源安全，从而极大地降低了中美两国因为在国际市场争夺宝贵的油气资源而发生冲突的可能性。与此同时，随着中国国力、军力的增长，战略油储备机制的逐步建立，中国保障本国能源安全的能力会越来越强。

根据环境经济学理论，经济发展到一定程度时，公众对环境的认知会达到新高，普遍愿意牺牲一定的经济发展速度以换取更好的环境质量，而且公众为了维护环境质量愿意支出的成本也会越来越高，这将利好高成本的清洁能源和环保设备的推广。

有鉴于此，为了改善国内不断恶化的环境，中国政府在未来应调整对经济增长速度的过度追求，并更多地注重GDP增长的质量。与此同时，中国需适时调整包括能源安全观在内的国际贸易思路：加大天然气、煤炭等能源的进口以降低国内煤炭开采和消费的过快增长、加大清洁能源技术设备的进口和引进力度以削减能源消费过程中各种有害物质的排放，适度加大粮食、各类食品的进口以减轻国内耕地、水资源过大的环保压力。

信息透明是第一步

空气颗粒物减排是治理雾霾危机的根本，而要实现减排必须首先识别污染源。不过令人遗憾的是，国内基础数据被各部门及机构以保密为由秘而不宣的现象普遍存在，这不但导致相关领域的研究水平低下，而且使得公众长期对各种问题知之甚少。由于缺乏媒体和公众的监督，各级政府平时在环保问题上不作为现象严重，而社会各界往往是到了出现雾霾危机等重大事故后才意识到危机的严重程度。

有鉴于此，中国政府需要在以能源环保为代表的各行各业大力推进信息公开化进程，并打破保密法覆盖面过于宽泛、数据采集和发布渠道严重利益集团化的现状。只有这样，才有可能尽快确定全国及区域性雾霾来源的清单，并通过凝聚社会共识来制定切实可行的应对方案。同时，信息公开需要有广度——污染来源、排污企业信息、执法监督信息和环保评估信息等都需要更大的透明度。

除了环保信息的公开透明化，为了保证国内环境治理的严肃性和有效性，各级政府必须还要改善统计数据的可信度。节能减排目标的实现，需要建立在准确可靠的能源及环境统计的基础之上，否则各级政府公布的雾霾治理“成绩单”很可能与普通民众的切身体会背道而驰。考虑到统计数据失真与决策重大失误之间的紧密相关性，中国政府需要尽快拿出壮士断腕的决心来解决国内统计领域的各种乱象，中央政府需要大幅加强地方统计局、环保部门的财务及人事独立性，并考虑尽快引入行政长官统计造假一票否决制。

优化权力资源地理分布

在中国，权力对资源、财富乃至人口都有着巨大的吸引力。一个直接的佐证就是，全国各地经济最发达、人口最多的城市，一般都是各个省的省会。而作为全国政治权力中心的北京，更是汇聚了全国最好的公共资源、海量的社会财富和蜂拥而至的外来人口。而过多的人口和过度的资源消耗早已远远超越了北京的环境承载能力，早在2013年1月北京PM2.5浓度据报道曾高达993微克/立方米。

为了治理北京拥堵的交通以及雾霾危机，网上曾经一度出现过呼吁中国政府迁都中小城市的倡议。以美国为例，该国首都华盛顿特区人口只有65万人。由于城市规模小，无论从财政可补贴性、环境质量和宜居程度来看，都有着北京难以比拟的先天优势。

不过遗憾的是，中国特殊的国情决定了短期内迁都没有任何政治上的可行性。即便如此，为了降低国内权力资源过度集中的各种负面影响，中国政府不妨借鉴加拿大的经验，将部分中央政府机构的办公地点迁到全国其它城市。如果这个政策建议行之有效，类似的做法完全可以在全国范围推广。

在2008年奥运会举办前，为了改善环境质量，北京将首钢等高排放工厂搬迁到河北。但奥运会后北京空气质量的持续恶化表明以“吃特供、污染转移”等思路进行环境治理已经此路不通。未来雾霾治理必须做到全国一盘棋，在区域联防联控的基础上统一调配社会资源。有鉴于此，北京市政府计划在2017年前全面关停当地燃煤电厂的做法不但是对社会财富的一种巨大浪费，而且还挤占了国内供不应求的天然气资源，实不足取。

建立“制度自信”

1952年12月伦敦爆发了持续5天的严重雾霾危机，随后愈演愈烈，当时“伦敦雾”的主要污染源来自燃煤取暖和工业排放，大量的废气和烟离子在特殊的气候条件下无法及时扩散。由于被山环绕加之人口众多，洛杉矶早在1943年就开始爆发雾霾危机。洛杉矶光化学烟雾的主要成因是，石油挥发物（碳氢化合物）和二氧化氮在强烈紫外线照射下会产生有刺激性的有机化合物。

虽然伦敦和洛杉矶为了雾霾治理投入了大量资源，但两地空气污染状况的彻底改善都耗时数十年之久。鉴于中国雾霾危机的严重性、复杂程度及地理范围都远超当年的伦敦和洛杉矶，中国社会各界必须清醒认识到雾霾治理的艰巨性，而想要在十年之内让国内空气质量得到根本性好转的可能性应该是非常之低的。

在漫长过程中，中国应该建立起“制度自信”，通过制度来治理雾霾。在这一过程中，首先要解放中国的民间智慧和力量。

根据美国宾夕法尼亚大学的最新研究成果，中国智库总量虽然高居全球第二，但整体发展水平堪忧。在全球智库100强中，中国只有区区6家智库入围。中国智库可分为体制内和民间智库，不过国内体制内智库的行政色彩及为所属部委代言的倾向过于明显，而民间智库赖以生存的资金筹措机制和信息共享机制极度欠缺。

这个现象在能源领域更加突出，国家能源局最近公布了第一批研究咨询基地，该局未来委托外部机构承担研究和咨询任务，原则上将从研究咨询基地名单中选取，但入围的16家单位没有一家是民间智库。

与中国急需民间智库的成长来推动能源治理水平的提高相类似，对于环境事故此起彼伏的中国，当前特别需要大批能够保持独立性、民间性与利益中立性的第三方机构——环保NGO，来推动环境保护议程。但与民间智库一样，环保NGO在国内的发展状况并不乐观。虽然环保NGO是非营利组织，但中国现阶段的政策却要求它们或者注册为以营利为目的的企业，或者找一个政府机构挂靠。

自1978年改革开放以来，中国经济总量已跃居全球第二，而能源市场更是增长到全球第一的水平，因此中国领导人最近提到的“制度自信”说其实是有充足的经济基础作为依据的。有鉴于此，如果未来中国政府真要落实“制度自信”说以进一步深化改革，不妨认真考虑对民间智库和环保NGO的发展全面松绑。

此外，在严重雾霾的背后，还隐藏着众多社会治理的深沉问题，需要通过制度的力量去疏解。中国的雾霾危机虽然在可预见的未来将严重影响国内环境质量并大幅降低国人福利水平，但如果社会各界能够及早形成共识，这场危机未尝不能成为各界期待已久的中国能源、环境与社会治理的完美风暴。

与此形成鲜明对比，如果深化改革的口号未来继续口惠而实不至，那么越演越烈的雾霾危机很可能成为国内既得利益阶层全面“非洲化”的催化剂，在“裸官”盛行，富人移民潮的现象中，我不能不有所担忧。

（作者系海外能源与环境政策学者）