戴 伟

(中共河南省直机关党校，河南郑州450002)

从上个世纪90年代以来，政府公信力便被西方资本主义国家予以重视，而随着我国改革开放的不断深入和社会主义民主政治的发展，政府公信力也逐渐受到了社会各界的关注。如今的社会已经进入了新媒体时代，微博、微信等新媒体时代的传播媒介代表，以其独特的传播优势在社会各个领域发挥着重要作用。新媒体时代我国政府的公信力提升迎来了机遇，同时也面临着冲击。一方面，各级政府部门通过微博、微信等新媒体更便捷地为社会公众提供政策咨询与办事服务，提高了政府的行政效率，有利于政府公信力的提升;另一方面，由于网络的言论自由以及部分网民情绪的过度发泄导致一些事件的负面影响被放大，而政府对新媒体的监管机制不完善也造成了虚假信息的泛滥和谣言的传播，对政府的公信力造成了冲击。

一 政府公信力及其重要性

政府公信力是一个源自西方社会的外来词，直到2005年，在我国的《现代汉语词典》中才出现相关解释，但是学术界至今也未就公信力概念的界定达成共识。简单来说，政府公信力就是政府部门制定有效的政策法规并通过依法行政来获得社会公众的信任。从主观上来讲，政府公信力是政府政策法规制定是否科学以及自身执政水平的集中反映;从客观上来讲，政府公信力是社会公众对政府的综合评价和满意程度。政府公信力的重要性表现在以下三个方面:

(一)政府公信力是政府政治权威的体现

政治权威是政府行政的最基本条件，缺乏必要程度的政治权威，政府就会失去公众的信任且很快崩溃瓦解。韦伯认为，“任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从和愿望，即从服从中获取(外在的和内在的)的利益。”［1］我们可以理解为:政府的政治权威首先来源于社会公众的服从和愿望，并且社会公众的利益在服从中得以实现。如果政府的政治行为违背公众意愿、损害公众利益，政府与公众之间的平衡性将被打破，政府的政治权威将遭受质疑，造成政府公信力的流失。政府政治权威是政府政治的基本保障，同时也为政府政治提供了合理的依据。政府公信力是对政府产生的必然性和政府公共性的检验，同时也是政府政治权威的体现，政府机关及其工作人员在行使权力时，只有做到以法律为依据，以人民群众的利益为根本，保证政府政治合理合法，才能促成社会公众对政府的认同和信任。

(二)政府公信力是对公共政策科学性的检验

政府公信力的高低和公共政策的科学性以及政策实施过程的公正性、合理性有着密切的联系。首先，政府公共政策的制定应该把符合人民群众的根本利益作为首要条件，只有这样公共政策在实施过程中才能得到公众的信任与配合。其次，公共政策的制定必须遵循科学、民主、公开的原则，以国家的法律法规为依据，严格按照规定的程序进行。政府只有广泛地听取和吸纳民意，让民众了解政策、参与政策的制定过程，才能保证决策的客观性和科学性，为政府赢得公信。再次，公共政策必须保持稳定和连贯，政策多变、朝令夕改必定会造成政府公信力的流失。“政府每出台一项政策，就意味着与社会立下一个约定，这个约定必须得到政府本身的共同遵守，政府才有信用可言”［2］。总之，政府的公信力就是公共政策的风向标，是对公共政策科学性的检验。

(三)政府公信力是社会和谐稳定和经济发展的前提

“公民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是经济发展和社会繁荣的社会资本。”［3］作为社会信用体系建设的主导者，政府自身首先要具备较高的公信力，这是社会和谐稳定和经济发展的前提条件。在现代社会中，政府的主要职能是实施有效的公共管理，为社会公众提供优质的服务，以及与其他权利机构和社会组织共同维护社会的和谐稳定。基层政府是中央政府和人民群众之间的桥梁，如果出现“上有政策、下有对策”等不良现象，不但造成基层政府失信，还会影响到党和国家的公信力，势必危及到社会的和谐稳定。“市场经济是信用经济，信用是现代市场经济的基石。”［4］政府的公信力对社会主义市场经济信用体系建设起着示范作用，政府不守信就会破坏整个社会信用的基础，阻碍经济发展。只有政府首先做到诚实守信、以身作则，才能更好地维护市场经济秩序，为经济健康发展营造诚信的社会环境。基层政府作为政府公信力建设的排头兵，更应该发挥模范带头作用，减少社会中的诚信缺失现象，引导整个社会诚信体系良性循环，促进社会的和谐稳定和经济的健康发展。

二 我国基层政府公信力流失原因分析

(一)政府主观因素

第一，传统“官本位”思想根深蒂固以及西方的拜金主义思想侵蚀。正如马克思所说:“官僚机构认为他自己是国家的最终目的。既然官僚机构把自己的‘形式的’目的变成了自己的内容，所以它就处处同‘实在的’目的相冲突。因此，它不得不把形式的东西充作内容，而把内容充作形式的东西。国家的任务成了例行公事，或者例行公事成了国家的任务。官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。它的等级制是知识的等级制。上层在各种细小问题的知识方面依靠下层，下层则在有关普遍物的理解方面信赖上层，结果彼此都使对方陷入迷途。”［5］“官本位”思想造成官僚主义的盛行，鉴于官员和老百姓的身份区别，某些官员总是表现出居高临下的姿态，漠视群众的利益，缺乏为人民服务的理念。在这种背景下，政府和官员诚信意识淡漠的现象非常普遍。另一方面，改革开放推动了我国经济和社会的发展，但是，在带入先进发展理念的同时也带来了西方社会的拜金主义和个人主义等腐朽思想，不少政府官员在这些思想的冲击下，丧失了正确的人生观和价值观，执着于追求自身利益，给各种违背诚信原则的行为提供了可能。

第二，信息不对称阻碍了政务信息的公开透明，造成基层政府信息公开主动性不足。信息不对称理论认为:“信息公开的透明程度决定了信息的输出方与接受方所处的地位是否公平，信息不对称使信息的接受方对输出方不信任，从而促使了信任危机的产生。根据伊斯顿的政治系统模型，公众的要求即输入，被政策制定者所接受，他们将其变成政府的决定和行动，即输出。从输入到输出的转换过程的运行是不透明的，也就是所谓的黑箱。”［6］一些基层政府利用自己的强势地位在信息公开的过程中采取缓报、漏报甚至是瞒报的手段，使社会公众无法及时、准确地获取信息，进而被迫从一些非正式的渠道接纳一些非权威的信息，这对基层政府的公信力造成了负面影响。另外，普通群众由于缺少信息反馈的渠道，无法了解政策的具体制定过程，群众的意见也难以成为决策层的参考，虽然微博等新媒体的出现以及互联网应用的多元化发展拓宽了群众与政府的沟通渠道，但是基层政府信息公开的主动性和与民众沟通的主观意愿还需要进一步加强。

第三，政府行政监督机制与问责制度不完善。经过多年的探索与发展，我国的行政监督机制已形成了多元化的体系并取得了一定的成就。但是，不同权力机关的行政监督存在着很大的差异，行政监督的作用没有得到充分的发挥。司法部门的权利在很大程度上受制于政府，限制了其行政监督的职能，而社会公众的监督也存在着渠道不畅和缺乏有效的规范等问题。行政问责制度不完善也是影响政府公信力建设的原因之一。首先，存在政府与公务人员行政权力与所应承担的责任不对等的情况;其次，在追究行政责任时，重视主观过错而忽视客观过错;最后，惩罚力度与惩罚范围有限，有一些处罚只是搞形式走过场，犹如隔靴搔痒。这样的问责制度使部分政府机构和官员逃避了惩罚，人民群众对政府失去了信任与信心，损害了基层政府的公信力。

(二)新媒体的影响

第一，新媒体的信息原始和传播迅速等特点对传统官方媒体造成冲击，导致基层政府舆论宣传阵地丧失。社科院报告显示:“中国社会陷入信任危机，总体社会信任降到不信任水平，44.4%的人更相信微博上的信息，相信《新闻联播》的人只有38.7%”［7］。微博等新媒体的出现改变了传统的信息传播方式，现实社会中的任何风吹草动很快就会在新媒体上反映出来，而且信息具有原始性，不同于传统媒体要经过层层筛选审查后才能公布于众，这就大大缩短了政府的反应时间，造成社会公众的心理恐慌和对政府产生不信任。新媒体对基层政府公信力产生的不利影响还在于“舆论场效应”，新媒体的信息传播方式可以突破地域的限制，使不同群体的网民在同一时间对同一热门话题做出反应，形成一个巨大的舆论场，网民可以自由地发表自己的观点，对政府的行为展开讨论。随着这种网络政治参与行为的不断扩大，基层政府的公信力将接受更加严峻的考验。

第二，新媒体过度自由化和网络匿名性等特征会导致虚假信息的传播，危及政府的政治权威。新媒体自由的言论环境和网络的匿名性使部分网民的道德意识和法制观念淡漠，为谣言的制造和传播提供了温床。随着负面消息或谣言的传播和扩散，逐渐会出现网络群体效应，很多不明真相的群众会被卷入其中，沦为进一步传播负面消息或谣言的工具，在这种情况下，社会公众的不满情绪被调动，对基层政府的不信任感逐渐增长，如果基层政府不能及时阻止负面舆论的扩散，对社会公众的控制程度不断降低，网络无政府主义的产生将不可避免，最终导致基层政府公信力的流失。

三 新媒体时代基层政府公信力提升的有效路径

提升政府公信力首先要从基层政府做起，重心在于提升自身的理念与行为。另外，基层政府应重视新媒体通过改变权力结构、倒逼政府决策透明等方式对政府公信力产生的影响，加强对网络的管理，积极适应新媒体信息传播的方式。

(一)从管理体制改革入手，推进制度反腐，强化监督制约

基层政府公信力的提升与管理体制的改革有着密切的关系。当前改革管理体制包括建立健全政府的决策保障机制、完善政策实施反馈机制，以及落实行政问责制度等几个方面。基层政府决策的制定、变更、废止都需要严格的规范，以有效约束政策制定的随意性。建立完善的政策实施反馈机制可以使政策的制定者及时发现缺陷和漏洞，避免政策偏离正确的方向。行政问责制度重在落实，对基层政府公务人员滥用权力、玩忽职守等行为必须依法严惩，杜绝形式主义与走过场。反腐败是每个国家、每个政党都必须面对的问题，要提升基层政府的公信力就必须坚定不移地反腐败，我国反腐倡廉建设已经经历了“权力反腐”向“制度反腐”的转变，深入推进制度反腐将是下一步的方向。推进制度反腐的一项重要举措就是要适当分解基层政府主要领导干部权力和责任。应按照分工负责原则来确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力以及应负的责任，减少主要领导干部对具体事务的插手干预。政府的权力是人民给予的，政府政策的制定和实施过程必须接受监督，在原有的法制监督基础上要强化群众监督、重视网络舆论监督。由于网络的先天优势，使得公民更愿意选择网络监督，更能达到监督的效果［8］。应使群众通过政府网站、政务微博等途径了解基层政府和官员的诚信状况，实施有效的监督，减少基层政府的决策失误，增大政府和官员的失信成本，逐渐营造出有利于基层政府公信力持续提升的社会氛围。

(二)加大政务信息公开力度，拓宽公众参与渠道

基层政府实施政务公开不仅要继续发挥传统媒体的权威优势，还要与时俱进，借力于信息发布快捷、传播迅速的微博等新媒体，创新政务公开方式，加大信息公开力度。基层政府要设立官方微博等新媒体平台，以多种形式大力宣传政策法规，对于公众关注的一些热点问题以及一些突发性事件，政府部门要通过新媒体平台积极、快速回应，及时消除民众的质疑，防范谣言的出现和民众恐慌情绪的蔓延。微博等新媒体具有一个突出的优势，那就是非常强的互动性，近两年召开两会时都进行了微博直播，法院公审一些重大案件也开始尝试微博直播。新媒体拉近了民众与政府之间的距离，使民众摆脱传统媒体的“层级”效应直接与政策的制定者展开互动，民众也更愿意通过新媒体来参与政治表达自己的意见。随着基层政府决策的透明度增加，政务信息公开覆盖面的扩大，应让越来越多的社会公众客观地认识、评价政治，而新媒体拓宽了社会公众的政治参与渠道，使基层政府能更准确、更真实地了解民意。政府与民众逐渐形成的互信互利关系促进了基层政府公信力建设的发展。

(三)创新新媒体管理，健全规章制度，构建和谐网络环境

创新新媒体管理必须采用政府治理与网络社会自治相结合的模式，通过政府主导、社会协同、公众参与来共同解决出现在网络上的社会问题，以协调社会关系、化解社会矛盾、促进网络社会的和谐发展。针对近年来出现的微博、微信等新媒体，相关部门要转变传统的网络管理思路，从结构上和层次上重新设计，以引导为主、管理为辅，在确保自由开放的新媒体环境的同时，要对网络道德失范和违法行为进行有效的监督和治理。当前我国亟需出台一部符合我国国情和新媒体发展的网络法，形成一个由网络法为核心的，由行政法规和行政规章制度为补充的完整的法律体系。和谐稳定网络环境的构建，不仅仅是政府的职责，更需要网络组织与社会团体的协助以及网民道德自律。“对内以正确的舆论引导人，对外树立中国的良好形象”是网络媒体的根本工作任务［9］。网络舆论引导可以开辟专门的渠道，对一些民众关注的社会热点问题及时给出权威的官方解释，遏制谣言传播。另外，在加强网民道德自律方面应提倡网络实名制，可以采取“后台实名、前台匿名”的方式，既实现了监督网络行为的作用，又体现了对网民的自主性和隐私权的尊重。

基层政府肩负着管理运营城市、发展城市、提供公共服务、繁荣地方经济的重任，不管从哪方面讲，都应以人民群众的切身利益为出发点，以社会公众的信任为目标，才能实现社会公平和保障社会和谐稳定。当今社会，网民数量持续增长、网络的发展趋向移动化、微博等新媒体的广泛应用等因素使信息传播发生了巨大的变革，新媒体时代基层政府公信力问题变得更加突出。基层政府应从自身做起，深化政治体制改革，顺应时代与公众的需求，依托微博等先进的新媒体技术，提高自身的道德水平、管理能力和服务能力，从多方面入手实现基层政府公信力的提升。

［1］［德］马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)［M］.北京:商务印书馆，2004.

［2］孙智英.加强政府信用建设的若干问题［J］.东南学术，2003，(2).

［3］李建华.行政伦理导论［M］.长沙:中南大学出版社，2005.

［4］吴志攀.社会诚信法律制度亟待建立［N］.人民日报，2007－09－05.

［5］马克思恩格斯全集(第1卷)［M］.1956.

［6］［美］迈克尔·罗斯金.政治学［M］.林震，王锋，范贤睿，等译.北京:华夏出版社，2002.

［7］中国社会科学院.中国社会心态研究报告(2012—2013)［M］.北京:社会科学文献出版社，2013.

［8］涂章志，刘丽文.论网络舆情视角下我国地方政府公信力［J］.北京邮电大学学报(社会科学版)，2011，(4).

［9］范蓉.网络媒体的优势及其社会责任［J］.甘肃科技纵横，2008，(3).