曲展，吕丹

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

我国跨界流域环境治理政策困境研究
——以太湖流域治理的利益机制分析为例

曲展，吕丹

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

流域环境的整体性和系统性与流域环境政策的跨区域性之间的矛盾使得流域环境政策在区域合作中难以起到应有的作用。本文从环境政策所涉及的各方利益互动的角度,运用博弈论和利益相关者理论,以太湖地区的流域环境政策为例,通过分析中央政府与地方政府以及地方政府间在环境政策制定和实施过程中的博弈过程来探讨流域环境保护的利益驱动机制,并依据其分析结果提出相关政策建议。

利益博弈；跨界流域治理；流域环境治理政策；太湖流域

0 引言

流域是指由分水线所包围的河流集水区，而且也是一个以水资源开发为中心、各个要素之间相互影响、相互作用的社会经济系统。自1980年以来，水污染情况在我国的情况日益恶化，太湖、渤海、淮河等一些河流的污染情况尤为严重，而这些河湖的生态环境大多具有整体性和系统性的特点，同时由于河湖流域面积较广，所以在行政划分上大多跨多个区域。

我国现行流域管理体制，从本质上讲是一种统一管理与分别管理相互协调、结合的管理体制。这种管理体制要求我们在实际的流域管理实践中以统一管理为主，辅以必要的部门或者区域管理。但是，在实际的管理工作中却产生了“治而无效，越治越污”的局面，究其原因主要是国家、地方分割，各地方部门独立行政。

由于行政区域是开放性的，在各个行政区域间都会存在各种物质、信息以及能量的交换，特别是污染如水污染、空气污染，以及生态破坏如水土流失、沙漠化等生态环境问题所涉及到的行政区边界的问题。因此，“缺位”、“错位”、“越位”等现象在我国一些环境保护部门进行环境管理时也相应出现，这其中尤其典型的是流域管理方面。由于河流、湖泊跨区域较广，出现污染时，在治理和控制污染的过程中会产生诸如污染治理费用的转嫁、共同治理时态度与行动不一致、相互推诿等现象，地区之间出现利益冲突。这就要求相关部门在制定环境保护政策时既要想办法解决这种关系问题，又要考虑防止各地区利益受到影响。

1 流域环境政策困境的利益机制分析

不论是因为大规模生产导致的区域严重污染和生态破坏，还是由于贫困或者人口对生态环境造成的压力，人类追求自身利益才是导致环境问题的直接原因。在多个行政部门合作时流域环境政策就会出现低效的困境的原因也许应该在从利益互动角度重新审视流域政策的执行过程中获取。

1.1 太湖环境问题：跨区环境政策实施困境

太湖流域位于我国长江三角洲南缘和东部沿海地区，主要包括江苏省的苏州、镇江、常州、无锡与浙江省的湖州、嘉兴、杭州等7个地级市，以及上海的大陆部分，地跨沪、苏、皖、浙三省一市。太湖流域的总面积约为3.69万平方公里，占不到3%的人口和0.4%的土地面积，流域内具有120000km的河道，每平方公里河网密度为3.3km，而且共有228条河流出入太湖。在太湖流域内河网、湖泊星罗棋布，水面积达5551平方公里，而且水面积超过0.5平方公里的小湖泊共有189个，超过40平方公里的大湖泊由6个。2007年太湖流域创造了占全国19%的财政收入以及13%的国内生产总值(GDP)，城市化率已达到51%，是我国经济最发达的地区之一，在全国占有举足轻重的地位。

然而太湖流域在经济高速发展的同时也承受着工业文明带来的伤害，并且付出了环境和资源的惨重代价。目前太湖流域部分地区出现水环境质量逐年下降以及严重水质型缺水等问题。特别是2009年伊始江苏盐城由于城西水厂受酚类化合物的污染导致市区内大部分地区断水，这是继2007年太湖蓝藻事件后又一次严重的恶性水危机。面对日益加剧的太湖污染，从“九五”开始，我国就将太湖流域治理列为环保工作的重点。2008年国务院下发了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，确定了太湖流域综合治理的区域范围和重点治理区等，而且江苏、上海和浙江在该方案的基础上又根据当地的实际情况，分别制定了各个地区的《实施方案》。通过大力投入和综合治理，太湖流域水环境达到了一定的治理效果，使得局部水体中的一些污染物指标趋于稳定或有所好转。除了太湖湖体的水质基本上保持稳定，其余水体的水质总体上均表现下降趋势；在15条主要的入湖河流中，就有8条河流水质劣于V类，仅仅小溪港、大港河、梁溪河和望虞河的河流水质符合Ⅲ类标准，与去年同期相比，7条河流的水质下降1-2个级别，而且国家考核断面水质达标率呈现大幅度的波动，其波动范围为67.3%-90.4%。显然，方案实施效果甚微。那么，为何方案实施以后污染治理效果不佳反而出现污染加剧呢？什么样的治理方式才能更有效呢？

对太湖区域环境治理问题的研究，之所以对研究我国流域环境政策的制定和改革有着非常重要的借鉴意义，是因为太湖区域环境治理困境可以视为我国跨区环境问题的一个缩影。

1.2 政策制定者的利益分析

2009年中共中央政治局常委、国务院副总理李克强专门对无锡进行了考察，并对太湖环保工作做出了指导要求。同时，各相关法律和法规的实施也显示了中央政府对太湖区域环境治理问题的高度重视。但是，地方政府在实施这些政策时总会出现与原定政策目标背道而驰的现象。

太湖地方政府主要包括四省市(江苏、上海、浙江和安徽)政府。政府具有保障地区发展、促进经济增长、降低交易费用以及保障社会生活质量等多重目标。其中，作为地方政府之间不良竞争、中央与地方存在利益冲突的主要根源，促进地区经济增长、增加财政收入的欲望表现得尤为强烈。

对于地方政府来说，利己主义主要表现为追求管理区域以及官员的利益最大化。公众利益的提升有益于展示地方政绩是“理性人”假定下的地方政府具有地方整体利益最大化的原因。因此，地方政府会选择执行成本最低但收益最大的决策来实现地区利益的最大化。此外，地方官员也会理性选择政绩和利益最大的决策来谋求自身利益的最大化。在这种情况下，一旦监督不到位，地方政府就会出现违规操作。地方政府的这种相对独立的利益是客观存在的，并影响环境治理的决策。

1.3 政策实施者的利益互动分析

在《太湖流域水环境综合治理总体方案》的实施中，太湖四省市政府应该是紧密合作的关系，但四者之间的零和博弈的关系却着实存在于现实中。所谓零和博弈又称作零和游戏，属于非合作博弈，是指参与博弈的各方在严格竞争下，博弈各方的收益和损失的总和永远为“零”，博弈的结果只能是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的损失，双方不存在合作的可能性，而社会的整体利益并不会因此而增加一分。四省市之间就存在着同一资源的零和博弈关系。各地方政绩直接与各地方政府经济实力以及就业能力增长相关、太湖区域资源有限等原因，都造成了各地方政府之间对环境资源的争夺。因而，各地方政府减少对企业的监督甚至是任由企业排放污水，并且鼓励区域内企业争夺环境资源的现象也会相应产生。同时，由于太湖污水源涉及到多个省市，污水责任认定十分困难，比较容易出现相互推诿的现象，这就导致了“不治反污”状况的出现。而且这种博弈也意味着，当某一地方政府出现因逃避治理环境成本而产生的追求经济利益的行为时，其他地方政府也会随之仿效。

再者，由于公共河道在行政隶属上无法明确，在省内河道可以解决的问题，在省界河道无法解决也是常有的。同时由于各省市环保部门各自为政，会出现对入河污染的约束和管理机制缺乏的情况。所以合理设计跨区的综合协调机制、妥善协调各区域部门间的利益关系成为政府部门急需解决的问题。

1.4 分析结论

通过分析指出，尽管我国现行的流域管理体制是以统一管理为主、分散管理为辅，但在流域政策实际实施过程中，由于地方政府在治理河湖流域时因各自为政而存在零和博弈以及国家和地方机构之间的多重博弈失衡等原因，致使在水资源和其他资源的开发、利用等方面的决策无法实施统一管理，更无法对流域内的水资源进行全面统一管理。所以，政府在环境保护政策的制定和实施过程中，须将各参与主体的利益纳入考虑因素之中，若不能够处理好中央政府与地方政府以及地方政府之间的博弈关系，那么该政策就难以贯彻实施。

2 政策建议

2.1 改善中央与地方政府间的多重博弈关系

2.1.1 加强中央政府监管力度

在我国现代化市场经济运行中，应该坚持发挥中央政府的主导作用和宏观调控能力。中央可以运用法制和经济建设这两种手段来加强中央政府的宏观调控权威性以及对地方的约束性，从而构建有效与统一的宏观调控系统，促进中央政府的宏观调控措施与地方政府的目标选择之间的均衡。同时地方政府需要使自身区域的经济发展与全国的整体利益相协调，并结合当地的实际情况，做好地方政府自身的经济调节，从而使中央政府的宏观调控措施落到实处。这些也是我国市场体制对中央政府提高宏观调控能力以及履行宏观调控职能的内在要求。当然，本文主要强调中央政府的主导地位和权威性，并不代表传统集权式的政府模式的重建和复归。

中央政府赋予地方政府的自主权，也并不代表地方政府可以任意妄为，实行所谓的“因地制宜”行为的同时造成其他地方的利益受到损害，进而使中央在社会稳定中面对难题。因此要保证地方政府能够合理运用好中央政府下放的权力，必须构建相应的监督机制，使中央政府加强对地方政府权力运用的控制和监督。而且中央政府监督本身必须要具有法定的程序以及充分的法律依据，只有这样才能同时对中央政府和地方政府实施双向规范和约束。

2.1.2 改进地方政府政绩考核制度

改善现行政府官员的升迁考核制度，能够加大地方政府对污染企业的放纵成本，而且还会增加地方政府在污染环境后面临被处罚的成本和风险。这就从某种程度上改变了中央政府与地方政府进行博弈时的收益和成本，从而监督和促进地方政府自觉地关闭造成严重污染的企业，达到从以单一的GDP为政绩考核标准向以综合考核指标为标准进行转向的目的。因此，中央政府要运用“绿色GDP”等一些可持续发展的指标来考察地方政府的经济态势，改变单纯将GDP增长速度排名作为考核指标的做法。中央政府机关还应在地方领导政绩考核指标中加入环保指标，这样就可以将提拔名单中只是片面追求个人政治资本以及经济增长而不惜破坏环境的官员剔除出去。此外，还应该构建环境保护责任连带制度，对于造成严重污染的地方，必须要追究政府的领导责任，这样能够改变政府官员的政策取向以及经济发展偏好，寻求环境保护与经济发展之间的和谐。

2.1.3 构建经济补偿机制

中央政府应依据买卖许可证制度和排污收费制度构建经济补偿机制。企业污染者在对河湖污染后需要承担治理费用，具体有3种：①超标收费即是仅对超过国家规定排污标准的企业实施收费，但对于已经达到排污标准的企业不征收费用；②不论企业排污量多少，均要采取排污收费；③出售污染权给企业出价最高者，与此同时还允许污染权在所有产生污水的企业间进行交换。另外，我国还需要借鉴国外一些比较有效的立法模式和经验，依据本国实际情况，构建环境责任强制保险制度。

2.1.4 建立有效组织管理体系

就太湖水污染综合治理而言，它涉及社会和部门的各个方面，例如市政、工业、水利、城建、环保、农业等等。其中，最值得关注的是环保与水利部门的联动。必须树立统一的观念，建立高效率、规范化、协调的组织管理体系，另外除了上下游进行联动外，还需要促进部门间的协同作战，以实行区域综合治理。再者，我国主管环保的部门——国家环境保护总局更应该尽职尽责，各地方政府以及有关部门都需依照该部门职责，全力配合和支持环保部门的统一监管工作，努力做到分工与协作相统一。

2.1.5 强化地方政府和企业的道德自律

改革开放近40年来，中国政府相继于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年开展了8轮机构改革。在当前全面深化改革新阶段，推进国家治理现代化的大背景下，认真回顾与总结政府机构改革的历程，继续加快中国政府机构改革向纵深发展，有着重大的现实意义。笔者从文献计量的视角，通过CSSCI和核心期刊中检索得到与政府机构改革研究相关的文献数据，以知识图谱的形式展现了政府机构改革的研究现状、热点与发展趋势，力求为进一步的研究工作提供参考。

中央政府应创造更多的企业重复博弈空间，来减少企业所要面临的不确定性，而且还应建立高效的信息传输系统来增强对污染方的惩罚机制作用。因此应该做到以下两点：首先，要做到政府行为规范化，使企业产权合理化。在当前阶段，因为我国环境政策的模糊、不透明性，又加之政府官员考虑自身意愿而随意制定政策，从而造成企业的私人产权随时受到威胁。若政府的环境政策朝令夕改，企业与投资者就会缺乏信心和稳定的预期，结果也就是仅能够追求短期利益。在此情况下，企业就不会讲信誉、守信用，所以要规范市场就必须要规范政府的自利行为。其次，需要建立高效的信息传输系统。这样做可以使那些不守信的人受到他人的惩罚，但是前提必须是其欺骗行为能够让受害者及时发觉并被潜在的其他市场利益相关者知晓，所以有关交易双方的行为信息对构建惩罚机制极其重要。在我国现代化的市场经济中，交易方通常是互不相识的，如果一方在一次交易中不讲信誉，那么另一方在下一次的交易中就会寻找另外一个交易者。因此要杜绝这种现象就要建立高效的信息传导机制，为交易双方提供个人行为和企业的真实信息。

2.2 均衡地方政府间的零和博弈关系

2.2.1 构建地方政府间合作平台

第一，充分发挥太湖地区流域管理机构的作用，组织各个地方政府积极参加有关流域水环境治理的圆桌会议，使各个地方政府具有相对平等的地位，这样能够增强各个地方政府之间的互相信任，从而提高地方政府合作的积极性。

第二，制定相关法律来维持流域水环境治理区域合作的持续性与一贯性。为了防止流域水环境治理区域合作中机会主义行为的出现，保障区域内合作关系的健康高效发展，需要制定相应法律规定，以此来明确地方政府间合作中具体的行为规范。再者，针对地方政府在采取非规范行为而产生经济损失时，中央政府在环境政策中还应制定有关的经济赔偿规定，以此来监督和控制政府间的合作交流活动，使之向法定化、制度化、规范化的道路迈进。

跨界流域系统的属性以及管理的历史进程对流域生态系统整体规划的选择起着决定作用，流域规划又影响着流域内各利益主体利益，各利益主体只有充分了解中央政府的政策方向，才能够制定出准确的流域规划，进而调整自己的行为。然而现阶段，我国自上而下的区域环境管理体制很难使人们从内心中认同，故而无法充分调动其参与环保的积极性。所谓的自上而下的区域环境管理体制，是指由中央政府提出环境政策方向以及制定整体的环境法律体制，而由地方政府负责执行的体制。当前我国流域水环境污染治理规划资金不足，也从另一方面反映出了地方政府并不认同中央政府制定的流域规划。所以在制定跨界流域规划时，中央政府应该广泛听取各个地方政府的建议，提高跨界流域环境政策制定的参与程度，同时也能够通过论证流域环境政策的可行性过程来满足各地方政府的主观意愿，从而保证流域水环境保护区域政策的合理性、科学性和可操作性。

2.2.3 建立多元化跨界流域融资机制

目前阶段我国还没有形成一个由民营企业共同参与流域环境治理的市场竞争机制。长久以来，在跨界流域环保设施领域，我国主要采用的是政府投资建设管理模式，但是这种垄断模式具有排挤竞争、缺乏效率的缺点。所以，建立多元化跨界流域融资机制成为必要，在充分发挥政府财政渠道作用的同时，还应该加大中央预算内投资在环境治理方面的投入力度，并且鼓励各种社会资本投资跨界流域水环境治理设施建设，从而实现多元化跨界流域融资机制，充分明确各个投资者间的权、责、利，保护各方投资者利益，进而使社会融资和政府投资互为补充，这样在扩大区域环境治理的资金来源的同时，还能帮助一些地方政府解决因环保资金紧张而产生的投入不足等问题。

［1］袁冰.水环境治理：中央政府与地方政府的博弈分析［D］.西安：陕西师范大学政治经济学院，2007.

［2］易志斌.地方政府竞争的博弈行为与流域水环境保护［J］.经济问题，2011(1)：60-64.

责任编辑：沈玲

Research on the Dilemma of Environmental Governance Policies of Cross-border River Basin—Taking Interest Mechanism Analysis of Governing Tai Lake Basin as an Example

QU Zhan，LÜDan
(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

The contradictions between the entirety and systematicness of basin environment and the cross-region of basin environment policiesmake it difficult for basin environment policies to play roles in regional cooperation.This paper，from the view of the interests interaction of all parties which the basin environment policies concern，based on game theory and stakeholder theory，taking the basin environment policies of Tai Lake as an example，through the analysis of the game process ofmaking and implementing the environmental policies between the central and local governments and between local governments，explores the interests drivingmechanism of the basin environment protection，then it puts forward some relevant policy suggestions on the basis of the analysis results.

benefit game；cross-border river basin governance；basin environment governance policy；Tai Lake basin

D035

A

1009-3907（2014）05-0577-04

2014-01-16

教育部人文社会科学青年项目(10YJC630173)；辽宁省社会科学基金重点项目(L11AJL004)

曲展(1990-)，女，辽宁大连人，硕士研究生，主要从事生态行政等方面的研究；吕丹(1978-)，女，辽宁沈阳人，副教授，博士，硕士研究生导师，主要从事资源环境经济和公共经济研究。