张鹏飞

食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全，党中央、国务院历来十分重视食品药品安全工作，近年来采取了多种措施不断加强和完善食品药品安全工作，但是食品安全还是存在着不容忽视的问题。食品安全分段监管的实践证明：多个部门监管，监管资源分散，每个部门力量都显得薄弱，资源综合利用率低，整体执法效率不高，监管边界模糊，既存在重复监管又存在监管盲点，难以做到无缝衔接，监管责任难以落实[1]。

2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，决定组建国家食品药品监督管理总局，加挂国务院食品安全委员会办公室的牌子，把先前分散在多个部门的食品生产、流通、消费环节的监督职责统一在一个部门。机构改革后，食品安全监管职能归两个部门管理：一个是食品药品监督管理总局；另一个是农业部[2]。这次机构改革对食品监管体制产生了重大影响，也促使了对《食品安全法》的修改。

一、食品安全法律制度存在的问题

（一）标准落后且缺乏统一

我国已经建立起了不同层次的食品安全标准，有国家标准、行业标准、企业标准，并且每个标准都有具体管理办法，食品国家标准在标准体系中的比例逐年加大，食品标准制度建设成绩显著。但是，还应该看到随着食品产业的不断发展、食品安全风险评估能力和食品标准研制条件等因素制约，现行食品安全标准还存在一些突出问题，主要表现在：一是标准体系有待进一步清理完善[3]。《食品安全法》公布前，各食品监管部门依职责分别制定了农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准、行业标准，标准总体数量多，但标准间既有交叉重复、又有脱节，衔接协调程度不高。二是个别重要标准或者重要指标缺失，尚不能满足食品安全监管需求，如部分配套检测方法、食品包装材料等标准缺失[4]。三是标准的科学性和合理性有待提高。目前标准总体上使用时间较长，食品产品安全标准通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，不能适应食品安全监管和行业发展需要，影响了相关标准的科学性和合理性[5]。四是标准宣传培训和贯彻执行有待加强。食品安全标准指标多、技术性强、强制执行要求高，社会关注度高，需要进一步完善标准管理制度和工作程序，改进征求意见的方式和方法，做好标准的宣传解读和解惑释疑等工作。

（二）法律缺乏完整的系统性

2009年我国制定了《食品安全法》，这是我国食品安全的基本法，但这部法律还不能涵盖食品安全的诸方面，供食用的农业初级产品的质量安全管理遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，养殖业不属于《食品安全法》调整范围，自然无法对其规制。《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》等对养殖过程中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化学物质没有明文规定，未能将养殖源头污染问题纳入法制管理轨道。虽然《食品安全法》作了许多创新性的规定，但只是原则性规定，其配套制度和法律整合并没有完成。

（三）法律责任标准不一威慑力不够

《食品安全法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《农产品质量法》对同一个责任规定的处罚幅度不一样，这就出现同一个责任有不同的责任后果的尴尬局面；对食品安全肇事者的处罚力度不大，相比处罚来说那些通过经营伪劣食品获得的利益要多得多，所以违法成本并不高，这样生产者为了追逐利益最大化就很容易铤而走险，出现违法现象就不难理解[6]。

二、把握好食品安全法的修改原则

（一）食品安全统一监管原则

在修改《食品安全法》时，整合食品安全分头分段监管的体制为统一监管，在立法上应该注意四个问题：首先，要确定食品安全监管机构及职责，有了明确的监管机构和职责，让执法者师出有名，让消费者投诉有门；其次，要确定食品安全监管机构的管辖范围，明确那些该管，那些不该管，避免监管缺位和失职现象，出现问题也好找到责任人；第三，要确定监管部门的监管职权，以及权力行使的程序，这样就能使监管部门执法时有手段、有分寸，保证公平、公正；第四，构建中央部门的协调机制、中央与地方的协调机制和地方内部的协调机制，保证食品监管体制协调，执法统一，政令畅通。

（二）整合食品安全法律规范

新中国建立以来，先后出台了922部食品安全法律法规，其中96%是改革开放以来颁布实施的。重要的有 《产品质量法》《食品安全法》《农业法》《消费者权益保护法》等基本法，还有国务院的法规和部门规章。本次法律修改需要对食品安全领域的法律法规进行整合。首先，要修改、废除、制定食品安全法律法规。对那些不适应食品安全监管的一些法律法规要坚决废除，随着科学技术的不断发展，食品生产领域的变革日新月异，部分食品安全法律法规跟不上食品安全监管的需要，要通过法定程序废除这些法律法规；由于食品监管机构整合，因此原部门的规章制度需要重新制定。其次，要统一责任标准，将以前不同部门的法律责任统一，做到责任一致。第三，食品安全事故往往造成人身损害，各地赔偿标准不统一，造成了同一个危害却有不同的赔偿数额，出现不公平现象。还有《食品安全法》虽然规定了民事赔偿优先，但是实际操作时往往是行政处罚先行，民事诉讼在后，这就出现赢了官司，却得不到赔偿。本次食品安全法修改要明确食品安全赔偿的数额及赔偿保障机制。

（三）建立完备的法律责任体系

《食品安全法》应该构建三种责任体系：第一，食品企业的责任体系。《食品安全法》对食品企业违背诚信原则，造成食品安全隐患，生产者应该承担法律责任，应该明确规定适用《民法通则》规定的危险责任，在归责原则上适用严格责任[7]。

第二，完善监管责任体系。要构建民事责任、行政责任、刑事责任、纪律处分等完整的责任体系。《食品安全法》第95条规定的都是行政纪律处分，没有刑事处罚条款，本次法律修改要明确增加刑事责任部分。对于纪律处分责任要确定处理的程序，如纪律处分如何提出、由谁提出、由谁处分、由谁监督、处理的具体时限等。

第三，检验机构的责任。要明确规定中立部门以自己的专业和技术提供食品检验服务机构的责任。

（四）鼓励社会监督

为了更好地发挥群众对食品安全的监督作用，本次修改要体现群众对于食品安全监督的立法理念。群众监督包括两部分：一是对危险食品的生产者、经营者进行举报；二是对失职、渎职的国家工作部门及人员进行举报。食品安全法要建立群众举报制度，落实举报人的奖励和保护制度，对于提供的真实有效信息，按规定及时给予物质或精神奖励。

总之，解决食品安全立法问题需要我们不断探索、创新，需要回顾、分析我国食品安全立法走过的漫长道路，因为“中国的实际”毕竟是我们思考、解决问题的出发点和落脚点。同时，也需要有“世界的眼光”，看看欧美发达国家食品安全立法的历史和现状对我们有何种有益的启示，从某种意义上讲，“世界的眼光”则是我们解决问题的导航塔和方向标。我们必须坚持党中央提出的“以人为本”“科学发展”的理念，按照国务院提出的“立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本，建立健全食品安全监管体制和长效机制”原则，借鉴国际社会和先进国家的立法经验，结合我国实际，把握好食品安全的时代特征，努力在市场经济、科技时代、法治社会的互动中走出一条现代中国的食品安全立法之路。

[1]颜海娜.我国食品安全监管体制改革：基于整体政府理论的分析[J].学术研究，2010（5）.

[2]毛寿龙.2013年机构改革的逻辑和未来预期[J].行政论坛，2013（3）.

[3]刘俊海.论食品安全监管的制度创新[J].法学论坛，2009（3）.

[4]牛秀梅.食品安全标准体系中存在问题的建议[J].技术论文.2011（1）.

[5]武艳如，路勇.科学构建我国食品安全标准体系[J].中国标准化，2013（5）.

[6]王利民，郭明龙.民事责任归责原则新论[J].法学论坛，2006（6）.

[7]徐海燕.论食品安全法中的新型民事责任[J].法学论坛，2009（3）.

[8]周江洪.惩罚性赔偿责任竞合及其适用[J].法学，2010（4） .

[9]王吉林.我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读[J].天津法学，2010（1） .