李蒙梅

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

农村宅基地市场化改革法律问题研究
——顺应十八届三中全会改革潮流

李蒙梅

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

“三农”问题一直是我们关注的话题，而解决三农问题的关键是解决农民土地问题。土地问题一直是制约农村发展，造成城乡二元结构的瓶颈。十八届三中全会的召开进一步推动了农村土地制度的改革。大会提出要赋予农民更多财产权利，加快农村土地流转制度的改革。我国农村宅基地法律法规如何发展才能响应十八届三中全会的号召？本文指出了时势对当前宅基地法律制度的挑战，提出了应当允许宅基地有条件的市场化流转，阐明了宅基地市场化对解决现存社会热点问题的影响及完善相关法律制度的建议。

农村宅基地；市场化；改革；法律

农村土地问题始终是中国农村的核心问题，中国历史上历次农民革命斗争和历次农村体制改革，都是是围绕土地问题而展开，当前中国的“三农”问题也以农民土地问题为中心。虽然经历了多次的农村土地改革，但目前的农村土地仍是一个复杂且难以解决的问题。而要解决这一问题，就必须解决农民宅基地流转的问题。

刚召开的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

为响应十八届三中全会对农村土地制度改革的号召，本文建议允许宅基地有条件的自愿流转，以增加农民财产收入，满足城市部分购房人需求，促进城乡一体化发展，提出了完善相关法律制度的构想以保障宅基地市场化改革的顺利有序进行。①中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报。

1 农村宅基地制度发展历程及时势变更对现行制度的挑战

宅基地使用权，是《物权法》规定的一种用益物权类型，指农村村民依法享有的，在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施的权利。②《中华人民共和国物权法》第一百五十二条。我国现行的农村宅基地使用法律制度，诞生于新中国成立之后的土地改革运动，之后，土地所有权经历了从农民私有到集体所有的四次变迁，农村宅基地的使用制度也相应经历了从农民私人以所有权人身份自主使用到农民以他物权人身份他主使用的历史性变化。[1]

尽管农村土地所有权的变化导致了宅基地使用权的一系列变化，但是，农村宅基地法律制度设立的初衷——居住权保障功能，始终未发生改变，而且还进一步得到了强化。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松最近撰文指出，仔细梳理十八届三中全会关于土地制度改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地制度改革的主线。他指出，土地制度改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化、开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。[2]

这些都表明我国以保障为基础建立的农村宅基地制度因时势的变化而越来越不适应时代的要求。近些年来，随着我国经济的迅速发展，一种以效率为核心，以重视土地“利用”为基本理念的现代法律制度发展趋势已成为一股强大的内在力量，不断地对传统宅基地使用权制度的保障性法律基础提出挑战。[1]

农村宅基地制度对农民基本居住权的保障功能已大大减弱。随着市场经济的发展和社会的整体进步，农民的收入和生活水平不断提高，收入来源已不局限在土地上，居住场所也不再局限于在无偿取得的宅基地上建造的房屋，农村住房及宅基地的财产功能已经远远超过其社会保障功能。[3]受中国传统保守思想的影响，农民一般不会轻易卖掉自己赖以生存的住房。而且随着农村医疗、养老等社会保障制度的实施和完善，出现因出售房屋无家可归情形的可能性极小。即使有极个别这样的情况出现，那也不宜将万分之一可能性的东西作为普遍立法的取舍标准。[1]目前随着城市房价的不断攀升，城市也存在大量买不起房的人，农村宅基地虽价格低廉，但却不允许转让给城镇居民。这就导致了农村大量宅基地闲置，从而造成了严重的资源浪费，既不利于资源有效利用，又不利于农民筹集资本而更好地在城市生活，也阻碍了城市居民买不起城市住房难题的解决。

2 农村宅基地流转的法律制度现状及其对现存社会热点问题的影响

我国目前对宅基地的流转采取的是禁止或严格限制的态度，主要目的是为了保障村民的基本居住权。但是涉及农村宅基地管理的法律法规数量少，规定不完善，更新速度慢，难以适应城市化建设的要求。[4]《物权法》、《土地管理法》、《担保法》以及国家有关政策均禁止宅基地使用权流转，规定农村宅基地使用权不得转让和抵押，禁止城镇居民在农村购买宅基地。虽然理论界对于是否允许宅基地自由流转这一问题存在较大争议，但现存的法律法规都明确采取了否定的价值取向。

前文已述及，这种禁止或严格限制宅基地市场化的做法已不适应现在的状况，下面就这种做法对现存的社会热点问题产生的影响进行简单阐述：

3 对宅基地市场化相关法律制度的构想。

用地现状对传统禁止宅基地流转的做法提出了挑战，宅基地市场化改革已势在必行。十八届三中全会的召开也为宅基地市场化改革指明了方向，提供了政策支持。为顺应十八届三中全会的改革潮流，提高农村土地的利用效率，笔者对宅基地市场化改革有如下建议：

3.2.1 流转须为自愿，任何单位和个人都不得强迫农民转让其宅基地。宅基地市场化的主体主要是针对拥有闲置宅基地而想要筹集资金以便融入城市生活的农民，只有坚持自愿流转才能真正保护农民利益，实现宅基地市场化改革的最终目的。

3.2.2 继续贯彻“一户一宅基地”的原则，将自己宅基地转让后不得再申请新的宅基地。宅基地主要是为保障农民基本居住权的，若允许农民无限制地申请并获得宅基地，则势必会出现大量农民依靠出卖宅基地获利的情况，有违宅基地制度设立的初衷，也会造成土地市场混乱不堪的局面。

3.2.3 转让后须经登记，未经登记不发生物权转移的效力。这符合我国物权法关于不动产物权转移的登记生效主义原则。

3.2.4 须对转让后的宅基地使用用途作严格的限制。基于农村宅基地的保障功能，转让后的宅基地也只能作居住之用途使用，无论是出卖、出租、继承还是赠与给城镇居民或集体组织成员，都不得改变宅基地的本来用途。

3.2.5 宅基地转让后应有期限限制。依我国现行宅基地制度，宅基地使用权是无期限限制的，但笔者认为，既然宅基地市场化要实现农村土地产权和国有土地产权平等化，国有土地和集体土地“同地、同权、同价”的目标[5]，则宅基地使用权应与建设用地使用权适用同等的期限限制——70年。

4 结语

农村宅基地问题是解决我国“三农”问题和土地供需矛盾的关键，对宅基地是否可以流转，学界也存在很大的争议。十八届三中为宅基地市场化改革提供了指引，为顺应大会的改革精神，应改变传统观念，兼顾宅基地保障性功能的同时，更加注重土地利用效率。随着农村经济的发展进步，农村住房及宅基地的财产功能已经远远超过其社会保障功能，因此，改革现行的农村住房及宅基地流转制度，放宽农村住房及宅基地流转的限制，对于促进社会发展、提高农民收入、加快城乡一体化具有十分重要的意义。[3]

[1]刘俊.土地权利沉思录[M].北京：法律出版社，2009.

[2]巴曙松.市场化是土地制度改革主线[N].农民日报，2013-12-10（3）.

[3]毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究[J].法学论坛，2012，（4）.

[4]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.

[5]陈晋胜.新农村建设中的法制问题研究[M].北京：法律出版社，2012.

责任编辑：陈澍斌

DF5

A

1672-2868（2014）02-0023-03

2014-01-06

李蒙梅（1990-），女，陕西渭南人。陕西师范大学政治经济学院民商法学在读硕士。研究方向：民商法。