曹米娜CAO Mi-na；万元林WAN Yuan-lin；张赛ZHANG Sai；云中彩YUN Zhong-cai

（中国矿业大学（北京）力学与建筑工程学院，北京 100083）

（School of Mechanics，Architecture ＆ Civil Engineering，China University of Mining ＆ Technology，Beijing 100083，China）

0 引言

进入21 世纪以来，随着我国加入WTO，国民经济继续快速发展，我国经济腾飞成为全球第二大经济体，城市化水平也不断提高，原有的公共基础设施建设程度已经不能满足我国的经济发展。发展公共基础设施建设,成为我国拉动经济的当务之急。我国现今的公共基础建设主要由政府承担，政府依靠财政收入或者银行借贷筹集资金，在建设工程中，包揽所有职能，包括施工建设、监督质量及最后完工后的项目经营。在这种建设模式下，政府经济结构不良财政赤字严重，政府职能不清，投资效率低。国内外在遇到上述问题后，开创并采用了多元的建设融资模式，其中BOT 从80年代中期开始被利用，如今已成为国际上最受青睐的融资模式之一。1983年，由香港合和实业公司和中国发展投资公司等共同作为承包商建设的沙角B 电厂，是我国第一个具有BOT 特点的基础设施项目。1995年5 月18 日，广西来宾B 电厂成为我国政府正式批准的第一个BOT 试点项目，标志着BOT 正式在我国生根发芽。

但是BOT 在中国发展的三十年中，在其适用的领域里，并没有获得私营业主的广泛接受，大多数私营业主们并不愿意主动融入BOT 模式，他们认为我国BOT 市场不规范，法律不健全，收益不确定，风险也不容易规避。

面对这些问题，政府作为BOT 的发起者、受益者和主要负责者应当积极应对，合理规范利用自己的职能，吸引私营资本发展BOT 模式。下文主要从法律、政策保证、金融三个角度分别阐释政府如何增强私有资本拥有者的信心，加快发展BOT 模式。

1 完善的法律框架

目前我国BOT 法律立法层次低，主要把1995年外经贸部《关于以BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》、1995年国家计委、电力部、交通部《关于试办外商投资特许权项目审批本管理有关问题的通知》，作为指导BOT 项目试点工作的主要依据。这些条款只作为中央部门通知的形式发布，效力远低于法律。而这些出台的行政规范往往没有经过长期考验，甚至与我国已有的法律出现抵触矛盾的情况，面对分歧，会让投资者无所适从。总的来说，我国BOT 法律框架不完善，适用效果不佳，权威性不够。私有资本拥有者，面对着中国BOT 法律缺失可能造成的巨大投资风险，对BOT 一直保持观望怀疑态度。作为政府应当主动提高现行BOT 的立法层次和效力，完善BOT 法律中现存的种种问题，增强BOT 投资者的信心。笔者认为政府可以尝试以下两点。

①主动向国家立法机关提出制定一部区别于其他投资的BOT 单项法，由人民代表大会制定出一部高规格基本BOT 法律，提高BOT 的立法层次。解释修改现行法律中有矛盾的条款，统一规定出BOT 过程中各方的基本权利与义务。

②由地方政府，根据地区、项目的不同，制定相关的BOT 行政规范与引导通知。由于中国各地经济都有自己的特点，所以在建立统一的BOT 框架法的基础上，可以通过地方的行政规范补充对BOT 的权利与义务的规定。

2 合理的政府保证

BOT 投资规模大，回收资金时间长，风险也难以预计，私营资本本着追求效益，创造价值的目的，对BOT 没有充足的投资信心。作为政策的制定者，政府应当给予投资者一定的政策保证，一方面确保他们的合法经济利益，另一方面给予他们获得政府支持的信号，无疑给投资者注入了一剂强心药。目前，国际上较常用的政府保证形式包括：（经营期限保证）、产品购买保证、限制竞争保证、价格调整保证、收益保证、外汇汇兑保证、税收减免保证和土地租赁保证等。其中特许权期保证、土地租赁保证、限制竞争保证、价格调整保证、产品购买保证在我国使用比较广泛，很多项目政府都在特许权协议中提供了这些保证。而收益保证、税收减免这两种有利保证政府一直在谨慎利用，下文中我们主要介绍上述两种保证。

2.1 收益保证：追求高投资回报率向来是投资者参与BOT 项目建设的原动力，最大化的追求利润，是私有资本拥有者投资公共基础建设的根本原因，面对着BOT 的巨大收入风险，政府给予一定的收益保证，对投资者是最大的吸引点。提供一定的收益保证也是投资者在特许权协议中要求政府提供的，但是针对我国目前的政策来看，我国为了规避风险，不主张提供收益率方面的保证，《关于试办外商投资特许权项目的通知》第三条规定：“项目公司也要承担投融资、建造、采购、运营、维护等方面的风险，政府不提供固定投资回报率的保证”，这在一定程度上减少了投资者的信心，影响BOT 的发展。因此在实践中，我们应当合理的为投资者提供一定收益率的保证，虽然上述通知中，不提供固定的投资回报率，政府可以通过国际上较为通用的收益保证的方法，即浮动比率式，政府通过经济预估与测评，确定一个收益回报率的上限和下限，在低于下限时，由政府补足，而高于上限部分则归政府与投资者共同分配。

2.2 税收减免保证：税收减免保证也是国际上比较通用的一种政策优惠，我国投资者进行BOT 项目的建设和经营期间，主要征收所得税、营业税、关税等多种税种。但BOT 项目的投资大，资金规模大，回收现金流也大，即应税行为的基数都超过了一般的投资行为，如果东道国政府对BOT 项目实行高税率,投资者的利润空间将会大大减小，从而影响投资积极性。因此，适当的税收减免政策在BOT过程中，可以减少投资者的负担，增加私有资本者的投资BOT 的信心。由于我国地方政府并没有权力决定减税和免税，无权做出税收减免的政策的保证，必须由国务院授权决定，这也就增加了地方政府给予投资者一定税收减免的难度。所以给予地方政府在BOT 过程中，一定限度减免税收的权利，也是利于BOT 发展的一项有力举措。

3 开放的金融市场

BOT 资金投入大，光靠私营业主的自有资本没有能力启动大规模的BOT 项目。发起人股本投入的比例一般在10%～30%的范围内浮动，剩余部分通过多种方式筹集，主要包括信贷融资、证券融资。如果不能顺利融资，BOT 项目必然在初期就夭折，巨额融资风险也降低了私有资本者投入BOT 的积极性。为了BOT 能够更加有效率的融资，以良性的资金结构实现BOT 的建设，我国应该加快建设并不完善的金融市场。

3.1 信贷融资。项目发起人在与政府签署了特许权协议以后，以新组建的项目公司作为抵押基础，向一些商业银行、出口信贷机构、国际财团借贷。贷款者保留无追索或者有限追授权。在无追索项目融资中，项目只需向项目公司注入一定比列的股本资金，并不以自身的资产来保证项目公司贷款的偿还。贷款人仅可以在项目进行期对发起人进行追索，当项目未能完工以失败告终或是项目在经营过程中无法产生足够的现金流量时，项目发起人仅仅以项目为最大限度作为债务责任；在有限追索的项目融资中，贷款人的追索权往往也在时间、对象和数量上具有一定限制，从而项目风险的承担都从项目发起人的资产转移到项目资产借贷者身上。

3.2 证券融资。同样是项目发起人发起项目之后，在得到了政府的特许权协议以后，通过金融中介机构，以项目和项目运营后得到的收益为基础，向市场上发售有价证券，主要包括股票和债券。购入有价证券的单位或者个人，获得有价证券所代表的财产所有权、收益权或债权。证券持有者若要收回投资，可以通过市场将证券转让给其他投资者。证券可以不断地转让流通，在保证购买者可以灵活投资的同时，BOT 发起人也可以长期获得市场上的流动资金。

3.3 对比两种融资方式，信贷融资和证券融资，证券融资具有强大的市场性，证券融资开放面对的是所有剩余资金的单位和个人，而信贷融资只针对资金十分充沛的商业银行，国际财团。随着发展的需要，基础建设逐年增大，商业银行大规模的提供BOT 资金，已经呈现乏力状况，因此对项目的选择要求更加严格。而相对的是，BOT 发起人，在通过证券中介结构对项目的评级以后，能够更加公平的得到社会资金，并且资金量更加充足广泛。另一方面，信贷融资对于借贷者商业银行来说，承担了巨大的风险，尤其是若保证无追索权，BOT 的主要投资风险主要由借贷机构承担，巨大的风险必然需要高额的利润作为回报，所以BOT 的信贷融资的利润分配，也会使发起人降低投资的积极性。而在证券借贷中，通过发售证券，把BOT 风险分摊到每个持有证券的人手中，有价证券可以在市场上流通，也降低了每个购买证券人的风险。证券中介结构还可以根据项目的信用，专业的分析不同的发行方式以及所对应的不同利率、不同的发行价格。证券投资对于BOT 投资者来说，利益的分配更加透明公平。综上所述，证券融资相比于信贷融资更加灵活、公平、高效率，受政治影响小。

但证券融资需要高度发达成熟的金融市场，相较于发达国家已经广泛的采用了证券融资，我国大部分还在使用信贷融资。政府为了吸引BOT 投资者们，应该加快完善金融市场，使金融市场更加透明高效率，有助于BOT 投资者能够早日实现证券融资。

4 小结

在当今中国，经济发展依然强劲，同样配套经济的基础建设规模也亟待提高，而过去的建设模式，已经与社会发展的步伐不匹配。BOT 为基础建设提供了新模式，它更加高效、透明，对于政府及整个国家的发展都有莫大的助力作用。而面对BOT 市场，并不被私营资本积极接受，政府也一直在各个方面调整自己，包括法律、政策、金融。相信经过合理规范政府职能，开创BOT 新思路，更多的私有资本持有者会更加踊跃的投入到BOT 建设中来。

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[3]左廷亮，赵立力,唐智慧.BOT 项目中的政府保证及其适用范围辨析[J].软科学,2008,1:78-81.

[4]张彩霞.BOT 项目融资及风险分析[D].西南财经大学,2012:20-21.