赵普兵

(西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002)

经过三十多年的发展，以村民自治为标志的农村基层民主在农村经历了从生根到发芽，再到茁壮成长，对我国的民主建设做出了重大的贡献。然而，当今是瞬息万变的时代，农村基层民主所赖以生长的客观坏境发生了重大变化，尤其是城镇化建设，对农村基层民主建设带来了巨大影响。到2012年年末，我国的城镇化水平为52.6%，有超过一半的人生活在城镇。[1]根据2013年《投资蓝皮书》提供的数据，到2030年我国的城镇化水平将达到70%。[2]如何在农村人口结构发生较大变化的情况下更好地促进基层民主建设，实现农村善治，成为我国民主政治建设的一大挑战。

一 城镇化建设带来的农村问题

城镇化使农村由封闭走向开放，成为转变农民生产生活方式和观念、激发农民的创新精神的“催化剂”，这对于打破了旧有的城乡格局，促进了城乡一体化建设，拉近农村与城市间的距离，促进农村剩余劳动力的转移，缓解农村人口压力与土地承载能力具有重要意义。农村城镇化也推动着农村工业的聚集发展和结构升级，促进城乡经济协调发展，拉动农村居民的消费需求和投资需要，对扩大内需具有重大影响。但是，我们也应该看到农村城镇化给农村带来的一些负面影响，从农村民主建设的角度考虑，这些影响主要有以下方面：

(一)农村人口锐减。改革开放政策的实施，使得我国经济获得了突飞猛进的发展，城镇中有更多的非农职业向农民提供，农民有机会得以离开土地从事非农生产，他们在推动城镇发展的同时，也改变了农村的人口结构，为农村的发展提出挑战。由于农村人口的大量外流，使许多农村成为了“空心村”。根据国家统计局发布的《2012年统计年鉴》显示，我国的农村常驻人口，在2007年为71 496万人，2008年为70 399万人，2009年为68 938万人，2010年为67 113万人，2011年为65 656万人。2007～2011年，每年都有上千万农民进入城镇。根据第五次全国人口普查数据，2000年农村总人口为80 739万人，占全国总人口的63.8%，而据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，到2012年年末，我国农村人口为64 222万人，占全国总人口的47.4%，十年的时间农村人口减少了13 626万人。

(二)老龄化问题严重。我国的城镇化历程显示，现阶段并非所有的人都可以实现城镇化，目前实现城镇化的主要人群是有知识、有能力的中青年。根据国家统计局发布的第五次全国人口普查数据，2000年，农村50岁以上的人口为156 902 534人，占农村总人口的19.433%；55岁以上的人口为115 934 802人，占农村总人口的14.359%；60岁以上人口为85 568 096人，占农村总人口的10.598%；65岁以上人口58 808 800人，占农村总人口的7.248%。而据国务院人口普查办公室和国家统计局人口和就业统计司在2012年联合发布的《中国2010年人口普查资料》提供的数据，经统计整理得出，到2010年，我国农村总人口为67 415万人，其中50岁以上人口为182 745 019人，占农村总人口的27.107%；55岁以上的为143 178 236人，占农村总人口的21.238%；60岁以上的为99 303 297人，占农村总人口的14.73%；65岁以上的为66 672 932人，占农村总人口的9.89%。对比得出，十年间的时间，50岁以上的农村人口比重提高了7.574%。

(三)传统农村文化日趋消失。传统的中国农村具有相对封闭的特点，所谓“百里不同风，十里不同俗”。城镇化的进行促进了人口的流动和人与人之间的交流，同时，我国目前的半城镇化，许多农民虽然以城镇生活为主要生活内容，但是他们一年中也有很长一段时间生活在农村。随着人口频繁的流动，人们的思想观念和行为方式也在发生着变化，传统意义上的“乡土中国”正在发生着实质性的变化。虽然国家提出要加强社会主义新农村文化建设，但实际情况却是，随着农村人口的大量外流，“空心村”的留守人口，因为自身文化条件、受教育程度、精力等条件的约束，无力、无心参与农村的管理和建设，乡土文化和特色文化也随之日渐消失，“空心村”中出现了精神文化空虚化的现象。一些地方封建迷信活动、腐朽思想抬头，少数地方非法宗教活动、邪恶势力、“黄、赌、毒”等社会丑恶现象沉渣泛起，这些问题既影响了农民群众的正常生活,也影响农村社会稳定和经济发展。

城镇化作为社会发展中的一个自然进行的过程，是不可避免的，但由城镇化带来的农村人口结构变革、农村土地流失严重、农村文化衰落，对农村基层民主建设提出了很大的挑战，只有充分重视这些问题，才能促进农村地区和谐发展。

二 农村问题导致基层民主建设陷入困境

(一)基层民主建设主体缺位

只有足够的人数参与到民主过程，民主才能活起来，才能真正实现民主的意义。受城镇化的影响，农村人口大量减少，许多的村庄成为了“空心村”，农村留守者多为“386199部队”成员，尤其是以老年群体为主，这就造成农村基层民主建设主体缺位。

农村基层民主建设需要有号召力的中青年群体带领，但是我国目前的农村人口结构不能保证一个有足够数量的高政治效能的农民群体参与到农村基层民主建设。老年人虽然有丰富的生活经历，而且大多数有丰富的生活经验，但是“年轻人比老年人更富有活力，思想解放，更少具有保守性，由他们主政，政治上就是比更加开放，更具有活力”[3]145。老年人缺少必要的激情、思维僵化、知识结构老化，很难与现实实践很好地结合，年轻人所特有的兴趣、爱好、知识和判断力更贴近现代民主发展的要求。

农村人口大量流失和老龄化程度严重这两方面就导致民主过程缺乏必要的活力，如一潭死水，不仅毫无声色，而且不利于实践过程中问题的发现，民主也就不会取得实质性的进步。中国共产党的十八大报告指出，“全面建成小康社会需要完善基层民主制度”，而我国现实的农村现状却是不利于这一目标的实现。

(二)“乡村精英”缺失使得农村民主建设无领头人

精英是社会发展的领导者和推动者。有学者曾指出，“在小群体的交往实践中，那些比其他成员能调动更多社会资源，获得更多权威性价值分配的人，可称为精英”[4]。“乡村精英”以其特有的号召力与组织领导力，在带动农村经济发展、推动农村公益事业发展、促进乡村社会整合等方面产生着重要的影响，如新乡刘庄村的史来贺，江阴华西村的吴仁宝，临颍南街村的王宏斌等精英，都对其任职的村庄发展产生了至关重要作用。

然而，城镇化带走的不仅仅是农村的劳动力，也带走了农村的“思想库”、“智囊团”，“乡村精英”的流失，给农村发展带来创伤。根据国家统计局发布的数据，2012年我国农民工人数为26 261万人，比2011年增加983万人。农民工以青壮年为主，21到30岁占31.9%，31到40岁占22.5%，41到50岁占25.6%，平均年龄为37.3岁。[5]乡村精英的缺失，农村选举变成了“矮子里面选将军”。

熊易寒通过对华东地区某村庄的调查显示，本科及以上学历的92.8%的选择十年内不会返乡，只有3.6%的选择十年内会返乡；大专学历的79%的十年内不会返乡，10.5%的选择十年内会返乡；综合所有的年龄阶段，外出务工人员中76.01%的十年内不会返乡，只有16.3%的十年内会返乡，7.6%不确定十年内是否会返乡。[6]农村留守人口思想守旧、眼界较窄，面对全球化、现代化、科技化的冲击，其回应能力较弱，无法推动民主朝现代善治方向发展。

(三)衰落的农村文化冲击着农村社会秩序

有的文化可以承载民主制度，而有的却做不到。文化是社会认同的支柱，是一个共同体的以存在的基础。“民主最基本的前提是要有一个社会，它可以在这个社会的范围内进行活动”[7]44。农村民主面临的文化环境的变化，对民主建设带来了很大影响。

农村文化传统对中国人的思想观念、思维方式、生活方式、礼仪制度、价值取向、风俗习惯、宗教信仰等诸多方面有着深刻的影响，从而形成了传统的靠舆论伦理制约的农村社会秩序。农村文化的衰落，乡村“熟人社会”已经变成了“陌生人社会”。“事实上，现阶段农村人口流动对乡村的文明转型创造了前所未有的机会，但在一定程度上也使乡村陷入了一种‘治理困境’”。[8]随着农村青壮年的外流，留守的多为老年人，许多地方封建迷信等社会丑恶现象沉渣泛起，宗族势力乘机抬头，形成较强势力，一些村庄黑恶势力横行，治安案件频发，宁静的乡村秩序受到破坏。

(四)民主建设缺乏经济动力

马克思认为，经济基础决定上层建筑。民主作为一种制度，一种上层建筑，是由经济基础决定的，没有一定的经济水平做后盾，民主是无从进行，无从建设，无从发展的。根据马斯洛的需要层次理论，人的需要分为五种高低层次不同的需要，只有满足了低层次的需要才能向更高层次的需要发展。不同层次需要的发展是与社会的经济发展水平相关的，只有社会的经济发展达到了一定的水平，人们才能向高层次的需要发展。亨廷顿也认为，“常为喂饱肚子而操心的人，不太愿意考虑社会变革的大问题”[9]53。

我国农民收入水平较低，2012年全国的平均水平为7917元，而处于中西部地区要低于全国的平均水平，尤其是西部地区2012年农民人均纯收入为67 914.4元，而甘肃省仅为4146.2元。①在通货膨胀严重，物价飞涨的今天，更多的农民需要为生存而打拼，很少有人会花费心思关心民主建设。拿民主的表现形式之一民主选举来说，选举是一种带有经济性质的活动，首先组织选举需要有经费的支持，虽然我国的选举法规定，选举经费由国库开支，但是并无具体规定由哪级国库开支。村委会选举经济一般由同级财政解决，不足以满足选举经费支出需求的，由乡以上政府补助，但是这需要一定的审批手续，很多地方存在选举经费不足，难以适应选举工作需要的现象；其次，选民的投票率与其收入水平也有直接的相关性，美国学者利普塞特指出，“高收入的选民在选举中有较高的投票率，而低收入的选民投票率较低”[10]144-145。

农村基层民主建设中所遇到的这些问题，不仅仅困扰着农村民主建设，也影响了民主国家建设的步伐。农村实现从自治到善治的转变，不仅能够顺利解决“三农”问题，而且对整个国家善治的实现也具有重大贡献和意义。面对势头强劲的城镇化冲击，如何采取有力措施解决农村民主建设中所遇到的障碍，是推进民主建设的首要也是关键步骤。

三 实现农村善治的建议

“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[11]实现农村善治，最根本的是要最大可能地发挥农民积极性，使他们以主人翁的姿态主动参与到公共事务当中，不仅仅要实现民主选举，更重要的是实现民主管理、民主决策、民主监督。

(一)提高农民的民主素养

“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”。[11]数千年受“统治与被统治”、“臣民政治”思想的束缚，使得我国的农民觉得政治是与自己毫无关系的事情。虽然“德先生”已经走进中国几十年，“人民当家作主”的口号也提了几十年，但人们依然习惯于做“被统治者”。对民主选举、民主管理、民主监督并不感冒，大多数对民主还持淡漠的心态。

要民主政治参与不仅仅要有广度，更要有深度。深度、规范的民主参与是民主良性建设的保障，“哪里参与的规范、参与的接受能力以及实际的参与水平高，哪里的有效民主政治，就越可能发达”[12]23。

面对我国农村留守人口中文盲人数较多且老龄化严重的现状，想要通过提高其文化素养进而综合提高其它方面的素养是比较困难的，而民主建设却是事关每个农民切身利益的大事，所以提高其民主素养是一条非常重要的促进农村生活民主化、和谐化道路，并且也是促进农村民主建设非常方便的一条道路。通过大力宣传民主思想，并举办各种形式的民主实践活动，摒弃原来的通过行政性力量的强制和机械灌输的方法，使民主不仅仅停留在意识形态领域，要将民主的理念醇化为农民内心深处的文化沉淀，让农民切实感受到民主是与自身利益高度相关的，以此指导人们的行为和日常生活方式。

(二)发展农村实业

亨廷顿认为“快速的经济成长迅速地成为民主产生了经济基础，而缓慢的经济增长创造民主基础的速度也相对缓慢”[13]59，并进而提出如果想要发展民主，就应促进经济增长。所以，要促进农村基层民主又好又快的发展，首先要促进农村经济快速发展。我国农业的现代化水平和分散的家庭联产承包责任制的经营方式决定了仅仅靠农业是不能很好地实现农民增收。拉动经济增长的三驾马车：投资、消费和出口。农民收入水平不高和消费观念决定了靠消费促进农村经济增长是不可能的；农民文化素质、农村处于偏僻地区、交通条件较差等因素限制了农村直接和国外的贸易机会，靠出口拉动农村经济增长也是一条不太现实的道路。所以只有发展农村非农产业，如投资办乡镇企业，加大农村投资才能更好地促进农村经济快速发展。

应结合农村各地区的实际特点，因地制宜，合理投资，发展适合各地区特点的经济，不仅有利于农村剩余劳动力的就近转移，而且他们还可以随时参加村里边举行的各种形式的民主活动。尤其是现在农业机械化程度越来越高的情况下，农民一年中在农忙上花费的时间并不是很多，发展农村实业，可以让农民农闲时就近进行其它生产，增加收入，同时也不会让土地荒废，既有利于农业生产，也有利于农民创收。农村经济发展势头好了，农民收入增加了，为民主政治建设提供更多的支持与保障，但同时也要加强民主政治建设，要防止经济建设过程中寻租现象的出现，“经济增长的成果往往被少数集团所垄断，而由此产生的弊害却会有多数人去分担”[9]58，这是不利于经济的健康发展的，也不利于农村的稳定，所以在发展经济的同时，要加强民主建设，做到两手齐抓，以良好的经济发展保障农村民主建设，以民主氛围促进经济的更好发展。

(三)留住农村精英

精英对一个地区的发展有巨大的带动作用，“乡村精英”是农村发展的重要力量。国家近年来出台了一些政策，鼓励有知识、有文化、有能力的人进入农村服务，如“大学生村官”政策、“三扶一支”政策，虽然国家制定这些政策的初衷是为农村长期发展考虑的，但是这些政策的效果却是不如人意的。一方面，大学生村官在任职期间，常常被上级部门借用，很少有村官一直待在村里，专心为村里谋发展；另一方面，大学生村官的任期一般为两到三年，这就意味着刚适应环境，就要调离，老人离去，新人进来，如此往复，刚制定的发展模式还未完全实施，就要换新的发展思路，“候鸟”式的任职方式，不利于农村的长期建设。

“火车跑的快，全靠车头带”，让政治真正的与农民联系起来，让民主更好地走进农村，就需要农村精英的带动作用，不仅要留住土生土长的精英，也要输入新鲜血液，以新的活力带动农村民主建设。大学生村官具有较高的知识素养，尤其是政治素养，在理解能力、执行能力方面具有一定的优势。所以，出台相关的政策让大学生留在村里就显得非常重要。首先，要提高大学生村官的待遇。大学生村官的工资不高，待遇不好，这是全国普遍存在的现象。大学生村官是刚走出大学校门的学生，面临各种各样的生活压力，所以他们很多人都会选择第二职业，有的甚至以第二职业为主，这是不利于其聪明才智的完全发挥的。提高大学生村官的待遇，让其得到更好的物质生活保障，全心全意为农村建设出谋划策。其次，鼓励大学生村官任职期满后继续任职，使农村的发展规划具有连贯性，促进新农村建设、农民致富、农业发展。

注释：

①数据来源：全国的平均水平来源于国家统计局发布的《2012年国民经济与社会发展统计公报》，分区域数据是在汇总各个省、自治区、直辖市2012年各个省、自治区、直辖市《国民经济与社会发展统计公报》的基础上，计算得出。

参考文献：

[1] 国家统计局.2012年国民经济与社会发展统计公报[EB/OL].(2013-02-22)[2013-10-10].http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm.

[2] 新华社.2013年《投资蓝皮书》发布[EB/OL].(2013-04-25)[2013-10-10].http://news.xinhuanet.com/video/2013-04/25/c_124631510.htm.

[3] 俞可平.增量民主与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2003.

[4] 仝志辉.农民选举参与中的精英动员[J].社会学研究，2002(1).

[5] 国家统计局.2012年全国农民工监测调查报告[Z].2013-05-27.

[6] 熊易寒.“半城市化”对中国乡村民主的挑战[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2012,51(1).

[7] 科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤译.北京:商务印书馆，2004.

[8] 徐勇.关注农村秩序的“治理性困境”[N].新乡日报，2007-11-27.

[9] [美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，杨玉生,等译.北京:华夏出版社，1988.

[10][美]利普塞特.政治人——政治的社会基础[M].刘钢敏，聂蓉译.北京:商务印书馆,1993.

[11]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义理论与存在，1999(5).

[12][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维伯.公民文化：五个国家的政治态度和民主制[M].北京:华夏出版社，1989.

[13][美]塞缪尔·亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].刘军宁译.上海:上海三联书店，1998.