欧阳华生，江克忠，贾春梅

（1.南京审计学院 公共经济学院，江苏 南京 210029；2.南京审计学院 贸易与经济学院，江苏 南京 210029）

一、引言

1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），推进住房市场化改革，同时为保障困难家庭和低收入人群的住房需求，开始逐步建立健全住房保障制度和体系，党的十七大报告明确指出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”为今后主要任务，并不断加大对保障性住房建设的资金投入力度，取得了显著的成效。“十一五”期间，我国通过各类保障性住房建设，解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭住房困难问题，并明确我国“十二五”期间内将新建保障性住房和棚户区改造3600万套的目标。①

住房问题既是经济、社会问题，同时也是政治、法律问题。从国际实践来看，市场机制难以实现住房公平，困难和低收入人群通过市场无法解决居住问题；从商品属性来看，住房既具有一般商品的经济属性,又具有社会性和外部性，与医疗卫生、教育、社会治安和公共交通等基本公共服务性质相似，同时，基本居住权也是基本人权不可或缺的重要组成部分。因此，住房保障成为政府的重要责任，已然成为世界各国的共识。但住房保障责任如何在政府间划分，目前尚无具体划分标准，往往受到包括政治、经济和社会等制度因素影响，需要视本国国情而定。我国人口规模庞大，经济尚不发达，土地资源稀缺，住房保障需求量大且面广，财政收支矛盾突出，极大地制约了我国住房保障问题的有效解决。近年来，国内学者就我国财政分权对教育、医疗、社保和环境保护等公共品提供的影响进行了相关研究，普遍认为我国财政分权改革在提升了中央财权的同时，由于大量事权下放，在一定程度上扭曲了地方政府行为，导致地方政府在提供公共物品上具有“惰性”，财政分权对地方住房保障的影响是否也是如此，需要进行研究和证实。

二、相关文献综述

财政分权的核心是地方政府被赋予一定的财政自主权，可以根据当地实际需要自主制定相关政策。关于财政分权问题，国内外学者进行了大量研究，形成了相应的财政分权理论，被广泛应用于各国财政分权的理论和实证研究。从理论形成和发展轨迹来看，财政分权理论可以概括为第一代和第二代。第一代财政分权理论是从20世纪50年代的公共财政理论发展而来的，典型代表和相关理论分别是Samulson[1]及公共品理论、Musgrave[2]和公共财政理论、Buchanan[3]和分权“俱乐部”理论、Arrow[4]和公共支出理论、Oates[5]和“财政联邦主义”理论等。第二代财政分权理论是从20世纪90年代后逐步发展起来，以Qian和Weingast[6]及Weingast[7]的研究成果为代表。

关于财政分权对公共物品供给的影响，国内外学者看法不一，已有成果体现了以下主要观点：一是以Tiebout为代表，认为基于地方政府信息优势，分权能够提高地方公共物品供给效率，分权是合意的；[8]二是以Oates为代表，认为由于地方政府有自身利益诉求，会为吸引流动资本而竞争，财政分权能激励和约束地方政府的行为，[5]国内学者杨志勇[9]、傅勇和张晏[10]等也持类似观点；三是以Mauro为代表，持相反的观点，认为授予地方政府自主权后，地方政府“寻租”倾向会扭曲公共支出结构从而有损社会福利，[11]国内学者张军、高远、傅勇和张弘[12]等也持类似观点。从研究方法来看，国内外学者普遍采用的是实证方法，以跨国研究或一国研究为主，而我国已成为国内外学者普遍研究的对象，具体而言，West和Wong以我国山东和广东为例，研究表明财政分权导致了地区间教育与医疗卫生不平等的不断扩大；[13]Qian和Roland的研究表明，财政分权有助于防止软预算约束的产生，但同时也会导致基础设施投资的增加和公共服务投入的减少，[14]而Cai和Triesman通过引入地区间的禀赋差异对中国进行分析，得出与Qian和Roland相反的结论；[15]陈抗等认为中国1994年分税制改革使中央加强了预算内财政收入的集权，结果使地方政府从“援助之手”转向“攫取之手”，从而导致提供公共服务的能力不足；[16]乔宝云等将Tiebout模型应用于财政分权体制下的初等教育研究，认为地方政府之间的激烈竞争减少了地方政府对于初等教育的投资；[17]杨瑞龙和章泉验证了财政分权可能导致地方政府降低环境保护的努力；[18]马光荣和杨恩艳认为地方政府的目标若是GDP增长与主要官员寻租收入最大化，则财政分权会使地方非生产性公共产品供给更加不足；[19]卢洪友等的研究表明“中国式财政分权”模式所诱导的政府间投资竞争显著削弱了基本公共服务发展水平，并且这一负向效应超过了财政分权自身的直接正向效应；[20]王根贤认为现行财政分权制度下，地方政府对保障房建设将产生抵触博弈，奥茨“财政分权定理”在我国地方政府住房保障中的应用会失效，[21]这是关于财政分权与住房保障研究少见的文献和成果。

综上所述，国内外学者对财政分权与公共物品供给关系进行了大量有价值的研究，成为本文研究的重要基础，尽管研究结论和观点不尽相同，但却给予了我们重要启示，即需要将财政分权理论置于特定国情环境下。鉴于此，本文收集中国大陆各地区相关数据，通过建立回归模型，在考察财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时，加入官员晋升激励、政府财力、人口密度、城镇化水平和城镇贫困水平因素一并分析，试图在中国既定制度框架下，证实和解释财政分权和相关因素对政府住房保障财政供给的影响。

三、理论分析框架

（一）财政分权测度指标与选择

研究财政分权需要解决如何衡量的问题，从已有的相关文献来看,学者所采用的衡量指标不尽相同,在跨国研究或对某一国研究时，往往采用“收入类指标”、“支出类指标”和“财政自主度”衡量财政分权程度比较普遍，采用不同指标可能得到不一样的结论，因此在实际研究中需要根据具体情况慎重选择。国内基于中国的财政分权研究，指标选择主要借鉴了国外已有文献和成果，大多数沿用跨国研究思路，指标选用随意性较大。事实上，跨国和一国财政分权研究差异较大，前者的中央与地方政府是一对一关系，而后者则是一对多关系，因此，如果随意选用衡量指标，得出的结论难免不会产生误导。一般而言，收支类分权指标能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时变化，而非地区差异，在实证研究中，要获得比较稳健的分析结果，需要样本期的时间跨度足够长，为了克服样本量限制及内生性问题，国内很多研究均采用省级面板数据，但却采用收支指标测量单一国家的分权程度，必然会产生测量偏误问题。[22]相比较来说，采用“财政自主度”衡量财政分权程度，由于指标计算公式中分子和分母的跨时和跨地区是同步变动，因此能够较好地反映一国中央与地方财政关系的跨时和跨地区变化。

综上所述，从数据结构适用性上来说，着重刻画跨时变化的时间序列数据宜采用收支类指标，考虑地区差异的截面或面板数据宜采用 “财政自主度”指标。在具体应用中，即使是同一衡量指标，也会因统计口径的不同而存在差异，例如在测度我国中央与地方财政分权关系时，有学者用预算内口径的财政收入测度，也有使用预算内加预算外口径财政收入测度，还有学者把人口因素也考虑进去，以人均财政收入测度，不同口径衡量的财政分权结果也会存在一定偏差，这也是本文研究所需考虑的因素。本文是基于地区差异来考量我国的财政分权，故采用“财政自主度”指标来衡量财政分权程度，即地方财政收入与地方财政总支出比例，其中地方财政收入为地方一般预算收入和政府性基金预算收入之和，不包括中央转移性收入，地方财政总支出为地方一般预算支出和政府性基金预算支出之和，包括税收返还和中央转移性收入形成的支出。②

（二）财政分权对住房保障财政供给能力影响的理论推断

我国住房保障问题主要源于1998年开始推行的住房市场化改革，在此之前，很难将它与财政问题联系起来，但随着住房价格不断上扬，房价收入比持续攀高，住房问题对社会公平和稳定的影响开始凸显，已成为近几年国家迫切需要解决的重要任务。住房保障责任无疑由各级政府承担，而政府投入是核心，各级政府投入多少，取决于事权划分，因此，住房保障就与财政及财政分权有着必然的联系。

我国现行财政分权模式始于1994年分税制改革，从实践情况来看，这是一种财权明晰而事权模糊的体制，尽管经过了近二十年的实践和完善，但很多事权责任仍然没有得到理顺或确定，住房保障领域的财权和事权也是如此，既未能明确，也没有清晰的规范，中央政府事权不确定性，加上宏观调控需要，导致财权上收也就成为必然，而我国相对集权的政治体制，又让事权下放变得相对容易。因此，“财权上收、事权下放”成为我国多年来分税制改革的重要特征，这种分权模式会对地方政府提供公共产品产生怎样的影响，从已有的相关研究文献来看，学者的研究结论多以消极影响居多。从住房保障实际来看，我国多年来住房保障建设财政投入呈现缓慢增长，甚至负增长态势，与政府责任存在较大的偏差，一定程度上也是受分税制改革影响，而近几年保障性住房建设工作得以顺利开展，大量投入，也不是分税制改革的结果，而是政治激励的结果，这种激励机制难以实现住房保障责任的常态化，真正成为政府责任担当。从理论上讲,合理的财政分权有利于促进政府有效地提供保障性住房这类公共物品,满足社会需要,而这种有效提供来源于事权和财权的对等。显然，我国多年来的分税制改革已经背离了这一要求。因此，就理论而言，我国财政分权对住房保障财政供给的影响必然也是消极的，这一理论推断是否适合实际，需要进行检验。住房保障是一个综合工程，是一项长远而重要的公益性事业，需要建立促进政府有效解决问题的常态机制，需要建立持续稳定的投入机制，本文只是提供一个研究和分析视角，

四、实证研究

（一）我国住房保障财政供给水平分析

我国保障性住房建设主要始于90年代末，经过十多年的实践，住房保障模式发生了较大的变化，保障对象由城镇拆迁居民和失地农民逐步向社会困难家庭和低收入人群转变，资金投入呈现多元化趋势，其中政府财政资金也是重要来源。据统计资料显示，我国财政用于住房保障支出2010年之前一直偏少，多数年份仅为几十亿元规模，最多的一年为2009年，也仅为725.97亿元，占财政支出的比重为0.95%，随后国家加大了财政投入规模，2010年和2011年分别达到了2376.88元和3820.69亿元，占财政支出比重分别为2.64%和3.5%，为2009年规模的3～4倍左右，③各地区财政用于住房保障的资金规模（如图1所示）也不断增加，呈现明显地区差异，欠发达地区财政资金投入总量普遍高于经济发达地区，但从实际情况看，欠发达地区用于保障住房建设的财政资金来自中央财政转移支付比重大，发达地区用于保障住房建设的财政资金则几乎都来源于本级地方财政资金，同时与当年住房保障总投入规模比较，财政资金投入规模偏小，表明用于保障性住房建设的非财政资金比重高。④

图1 2010～2011年各地区住房保障财政支出规模（单位：亿元）

从物品性质来看，保障性住房与政府提供的教育、医疗卫生和社会保障类似，为了分析住房保障财政供给水平与教育、医疗卫生和社会保障财政供给水平⑤之间的差距，本文将2010～2011年国内各地区上述四个指标的数据各自加总进行算术平均来比较，具体结果如图2所示。图2数据显示，我国尽管这两年加大了住房保障投入，但各地区财政用于住房保障支出比例大大低于财政用于教育、医疗卫生和社保方面的支出比例。

图2 各地区住房保障、教育、医疗卫生和社保财政供给水平比较

（二）财政分权对住房保障财政供给能力的影响分析

1.变量选择与假设

保障性住房供给主要依托政府,但方式可以多种,除了直接提供经济适用房、廉租房和公共租赁房外，还可以通过各种财政手段如补贴来实现，资金来源也可以是多渠道的，但供给能力最终还得考量政府财力负担，并受到经济社会等多重因素的影响。因此,本文在分析财政分权对住房保障财政供给能力影响的同时，有针对性地选择了其他影响因素用于分析，其中，住房保障财政供给能力采用住房保障财政支出占财政总支出比例来衡量，同时考虑人口因素，财政分权程度用“财政自主度”指标衡量，即地方财政收入占地方财政总支出比例，按照前文所述，本文提出假设1：现行财政分权模式对住房保障财政供给能力的影响是消极的（负相关）。

与此同时，本文选择纳入检验范围的其他影响因素分别为：一是地方官员晋升激励，地方政府追逐经济增长的行为背后，存在一种超越行政与财政分权之外的激励力量，这种激励力量即为晋升激励，[23]本文采用人均GDP指标来衡量，由于晋升激励的影响，地方官员施政重心在于追求经济增长，往往忽略对住房保障的投入，故提出假设2：晋升激励对住房保障财政供给能力的影响是消极的（负相关）；二是政府财力，政府财力规模大小直接影响着住房保障供给水平，一般而言，财力规模越大，投入住房保障建设资金规模越大，本文采用人均财政收入来衡量，提出假设3:政府财力对住房保障财政供给能力的影响是积极的（正相关）；三是城镇贫困水平，城镇居民贫困人口规模是政府规划住房保障供给的重要依据，但由于不同时期、不同地区所采用的贫困标准不同，因此城镇贫困水平是动态和相对的，本文假设各地区的贫困标准是基于不同时期当地经济发展水平提出的，是在政府财力范围内，因此，城镇贫困水平越高，住房保障需求越大，本文采用城镇低保人口比例来衡量城镇贫困水平，提出假设4:城镇贫困水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的（正相关）；四是城镇化水平，由于我国住房保障对象主要为城镇居民，随着城镇化进程加快，城镇人口规模越来越大，使得住房保障需求也会增加，本文采用城镇常住人口规模占总人口规模比例来衡量，提出假设5:城镇化水平对住房保障财政供给能力的影响是积极的（正相关）。四是人口密度，其大小在一定程度上意味着资源分配的紧张程度，在其他资源禀赋既定情况下，人口密度越大，意味着可用于保障房建设的包括土地和资金等在内的人均资源越少，本文采用每平方公里居住的常住人口规模来衡量，提出假设6:人口密度对住房保障财政供给能力的影响是消极的（负相关）。

2.模型构建

为了检验上述因素对住房保障水平的影响，本文在既定体制框架和经济社会环境下，构建以下模型：

上述模型中，Y为被解释变量，表示住房保障财政供给能力，czfq为解释变量，表示财政分权度，其他为控制变量,其中，jsjl表示晋升激励，zfcl表示政府财力，czpk表示城镇贫困水平，czh表示城镇化水平，rkmd表示人口密度，α为常数，∂1…∂6为各变量系数，π为误差项。为了便于分析，本文对变量数据作同一化处理，jsjl、zfcl和rkmd变量分别取对数。

3.样本来源与描述性统计

从现有统计文献看，我国关于住房保障财政资金投入的数据统计时间较短，为了便于分析，尽可能获取更多样本量，本文采用国内大陆各省、自治区和直辖市住房保障财政支出数据进行分析。各变量数据没有作出说明的，均来源于2011～2012年中国统计年鉴，或根据2011～2012年中国统计年鉴相关数据整理计算得到，各地区财政收支数据均为地方一般预算收入和政府性基金总和，均来源于各地区2010年（2011年）预算执行情况和2011年（2012年）年预算草案报告；2010年各地区城镇化率是根据2011年中国统计年鉴相关数据整理计算得到，2010年各地区城镇低保人口数据来源于国家民政部社会救助司2010年编制的《2010年6月全国低保情况表》，2010和2011年各地区城镇人口是根据各地区当年人口规模与城镇化率计算得到的。我们按照模型分析要求对样本进行整理，具体统计情况如表1所示。

表1 样本描述性统计

4.结果分析

本文采用OLS方法进行回归分析，F检验值为22.14，且在1%的置信水平上显著，DW检验值为2.37，表明回归方程无自相关问题，单一考虑财政分权因素调整后的R2为0.6106,而随着控制变量的增加，R2也在增加,最大为0.7945，表明两者间存在较强的联系，模型分析有效，具体回归结果如表2所示。

表2的OLS回归结果显示,保障房财政供给能力与财政分权、晋升激励、城镇化水平和人口密度因素存在负相关关系，但只有财政分权度因素在1%水平上是显著，表明财政分权程度对住房保障财政供给能力的影响是显著的，故假设1通过检验。而住房保障财政供给能力与政府财力、城镇贫困水平因素存在正相关关系，但仅有政府财力在1%水平上是显著的，故假设3通过检验。这一结果表明，本文关于财政分权、晋升激励、政府财力、城镇贫困水平和人口密度对住房保障财政供给能力影响的推断符合检验结果，之所以假设2、假设4、假设5和假设6未能通过显著性检验，可能与样本规模有关。

表2 OLS估计结果

五、研究结论与政策建议

通过上述分析，本文得到以下几点初步结论:第一，无论是理论推断还是实证结果都表明，我国当前的财政分权模式不利于调动地方政府增加住房保障财政供给的积极性，产生这一结果的原因可能与我国住房保障责任在中央与地方政府之间一直尚未有明确划分和约束，同时相关事权与财力不相匹配有关；二是我国住房保障财政供给考虑到了政府财力因素，但没有充分体现我国近几年由于城镇化加快带来的城镇贫困和低收入人群增长对保障住房需求的快速增加；三是与财政用于教育、医疗卫生和社保领域公共产品供给相比，尽管近两年国家投入力度大大加强，但住房保障财政供给水平仍偏低，用于住房保障的非财政资金投入比重高，弱化了保障性住房公益性质。

基于上述结论，结合我国住房保障政策实际，本文提出的政策建议是：第一，近几年来，中央和地方政府都加大了住房保障财政投入，但这是行政激励的结果，从长远来看，需要结合分税制改革，明确住房保障责任在中央和地方及地方各级政府的划分，作为财政支出依据；第二，合理规划和制定住房保障政策，确保财政投入资金来源具有稳定性，避免非财政资金投入比重过高带来的负担，促进住房保障事业的可持续发展；第三、将住房保障供给水平与我国城镇化进程、城镇贫困和低收入人群住房保障需求结合起来，动态测算住房保障供给水平，通过增加财政性资金投入，逐步提高财政供给水平，力争实现应保尽保目标。

注 释：

① 数据来源于2011年02月28日人民日报。

② 经过多次调整后，我国预算外资金规模不断缩小，根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88)规定，从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理，因此，近几年预算外资金对财政收入规模统计的影响较小。

③ 数据由2010～2012年国家统计年鉴相关数据整理计算得到。

④ 2010年和2011年保障性住房建设全部资金投入分别为7800亿元和14000亿元，而当年财政投入分别仅为2376.88亿元和3820.69亿元。

⑤ 住房保障、教育、医疗卫生和社会保障财政供给水平分别以住房保障、教育、医疗卫生和社会保障财政支出占财政总支出比例来衡量。

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